II OSK 2058/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-14	
Data wpływu	2011-09-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 193/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147, art 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008; art 4 ust 1 i ust 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Gniewkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 193/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 28 października 2008 r. nr XXX/241/2008 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
II OSK 2058/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 28 października 2008 r. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 8 i 10 , § 3, § 4, § 6, § 8 ust. 1 pkt: 10) i 11), § 13, § 14, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), § 23 ust. 3 pkt 2), § 24 ust. 2-4 oraz § 25 ust. 3 uchwały nr XXX/241/2008 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 28 października 2008 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewkowo. Zaskarżonym postanowieniom uchwały skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 135, i § 137 w zw. z § 143 i § 146 "Zasad techniki prawodawczej" (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej i w innych ustawach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprecyzowano zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Część przepisów zaskarżonej uchwały wydana została z naruszeniem w tym zakresie obowiązującego prawa. Zaskarżona uchwała powiela zdaniem skarżącego szereg uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gniewkowie wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że powtórzenie przepisów ustawy, względnie formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej, nie może być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności niektórych przepisów. Nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora, to tego typu naruszenie prawa nie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Doszłoby bowiem co najwyżej do naruszenia zasad techniki prawodawczej, które mają rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, iż podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Sąd I instancji uznał zatem, że uchwała Rady Miejskiej w Gniewkowie wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia, powtarzając i uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie.

Ponadto Sąd podkreślił, że skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd stwierdził, że:

1) Uregulowania zawarte w § 1, zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną, o czym była mowa wyżej). Dotyczy to uregulowań zawartych § 1 ust. 1 uchwały, które stanowią niedosłownie powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

2) W ust. 2 analizowanego § 1 znajdują się definicje określone w aktach rangi ustawowej:

- odpady komunalne (pkt 1): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g.; w uchwale wskazano inną definicję niż w ustawie,

- odpady ulegające biodegradacji (pkt 3), pojęcia zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach i użyte w art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.,

- odpady opakowaniowe (pkt 4), pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z dnia 11 maja 2001 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 638),

- zbiorniki bezodpływowe (pkt 6): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g., definicja ta stanowi powtórzenie definicji ustawowej,

- nieczystości ciekłe (pkt 7): jest on sprzeczny z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 j.t.), który definiuje pojęcie odpadów komunalnych ciekłych,

- właściciel nieruchomości (pkt 8): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g., w uchwale wskazano inną definicję niż w ustawie,

- jednostki wywozowe (pkt 9): skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w na potrzeby regulaminu znaczenia określenia jednostek wywozowych,

- chodnik (pkt 10): powtórzono definicję z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 j.t.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność całego § 1 regulaminu.;

3) W § 3 określono, że "przedsiębiorca zajmujący się transportem osobowym, zobowiązany jest do pokrycia kosztów utrzymania w czystości i porządku przystanków autobusowych". Uregulowanie to powtarza w inny sposób art. 5 ust. 3 u.c.p.g. w treści obowiązującej w dacie podejmowania uchwały. Wynikało z niego wówczas, że "uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej";

4) W § 4 regulaminu wskazano, że zarządy dróg publicznych zobowiązane są do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych czy obowiązków zarządcy drogi. W tym zakresie ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 4 u.c.p.g., jak również w ustawie o drogach publicznych (por. art. 20 tej ustawy);

5) W § 5 pkt 3 wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego nakazano właścicielom nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego, zapobieganie uciążliwościom związanym z prowadzeniem działalności dla sąsiednich działek (np. hałasu);

6) Stanowi przekroczenie delegacji ustawowej odsyłanie do stosowania określonych ustaw, co ma miejsce w § 6 poprzez odesłanie do ustawy o odpadach. Ponadto uregulowanie to dotyczy innych odpadów niż komunalne, podczas gdy ustawa dotyczy jedynie odpadów komunalnych. To samo dotyczy § 13 ust. 1, który odnosi się do innych odpadów niż komunalne, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 u.c.p.g., który odnosi się jedynie do odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zatem również uregulowania zawarte w § 13 ust. 4 i ust. 5 (odpady medyczne oraz inne szkodliwe) wykraczają poza upoważnienie ustawowe;

7) W § 8 ust. 1 pkt 4 wskazano, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do dezynfekcji pojemników w miejscach do tego przeznaczonych, przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, po uzgodnieniu i zawarciu umowy. Uregulowanie to również przekracza ustawowe upoważnienie (art. 4 ust. 2 pkt u.c.p.g. stanowi upoważnienie do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Określanie zatem, kto ma dokonywać dezynfekcji, w szczególności ograniczenie jedynie do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, jest sprzeczne z ustawą.

Nawiązując do w/w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy stwierdzić, że Rada Miasta mogła wskazać jedynie minimalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów, podczas gdy w § 8 ust. 1 pkt 6 wskazano również jego maksymalną pojemność;

8) W § 8 ust. 1 pkt 3 regulaminu zawarto, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym pojemników służących do zbierania odpadów. Odpowiednią regulację w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zatem analizowany zapis regulaminu stanowi jedynie powtórzenie zapisu ustawowego. Z kolei użyte w § 8 ust. 1 pkt 5 estetyczności pojemników jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne. Takich unormowań akt prawa miejscowego nie powinien zawierać. To samo dotyczy zawartego w § 8 ust. 1 pkt 10 sformułowania "stosownie do potrzeb";

9) Uregulowania § 14 ust. 1 i 2 regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe wkraczając w prawo własności. W szczególności ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie przewiduje konieczności wyodrębniania miejsc na pojemniki i kontenery oraz formy ewentualnych porozumień właścicieli nieruchomości odnośnie zlokalizowania takich miejsc na terenie innych nieruchomości;

10) W § 17 ust. 2 pkt 6 mowa jest o wywozie odpadów "z grupy 20". Rada Miasta nie odwołała się w tym zakresie do żadnych uregulowań prawnych, które wyjaśniałyby to pojęcie, co stanowi niewątpliwie naruszenie zasad prawidłowego tworzenia aktów prawnych;

11) Rozdział V regulaminu nosi tytuł "Zasady postępowania z nieczystościami płynnymi". Ustawa tymczasem posługuje się określeniem "nieczystości ciekłych" (Rada Miasta zresztą posługuje się na przemian określeniem nieczystości ciekłych i płynnych nadając im to samo znaczenie). Jest to postępowanie nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami techniki prawotwórczej, aby nadawać to samo znaczenie dwóm różnym określeniom. Tym samym za nieważne należy uznać postanowienia regulaminu, w których odwołuje się on do nieznanej prawu definicji nieczystości płynnych, tj. § 21 ust. 4-7;

12) W § 21 ust. 1 uchwały przewidziano obowiązek przyłączenia przez właściciela nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Stanowi to powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W § 21 ust. 6 znajduje się oczywista omyłka pisarska. Zamiast słowa "opróżnianie" wpisano "poróżnianie";

13) W myśl § 22 ust. 1 uchwały właściciele zwierząt ponoszą pełną odpowiedzialność za ich zachowanie. Stanowi to wyjście ponad granice upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z treścią art. 431 Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę, a w szczególności ogranicza ją jedynie do właściciela, a nie do każdej osoby, która zwierzę chowa lub się nim posługuje. Podobnie w ust. 2 pkt 1 - 3 cyt. paragrafu mowa jest jedynie o właścicielu psów i innych zwierząt domowych pomijając inne osoby, które chowają zwierzęta lub się nimi posługują.

Odnośnie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, to zdaniem Sądu ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi o określeniu przez gminę wymagań w zakresie utrzymania zwierząt w miejscach publicznych (place, parki itp.) - tak B. Dziadkiewicz, "Gospodarowanie odpadami i utrzymanie czystości we wspólnocie mieszkaniowej. Obowiązki i odpowiedzialność zarządców", W-wa 2006 r., str. 123. Zatem § 22 ust. 3 regulaminu nakładający obowiązki związane z utrzymaniem psów "na terenie posesji" oraz § 22 ust. 5 dotyczący stosownego oznakowania nieruchomości należało uznać za wykraczający poza ustawowe upoważnienie.

W § 22 ust. 4 regulaminu zakazano wprowadzania zwierząt w określone miejsca. Wykracza to poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W § 23 ust. ust. 3 pkt 2 regulaminu określono zasady gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości poprzez ogólne odwołanie się do innych przepisów. Zapis taki nie ma żadnego waloru prawnego. Jak wskazał G. Wierczyński (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010) odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane ustawą (§ 22 "Zasad techniki prawodawczej"), należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Nie należy go zatem wprowadzać, gdy obowiązek stosowania danych przepisów wynika z innych przepisów lub z ogólnych zasad systemu prawa. Z tego samego powodu nieważny jest zapis § 25 ust. 3 regulaminu, który odwołuje się do "prawa o wykroczeniu". Zapis ten ponadto odwołuje się do nieznanego polskiemu systemowi prawnemu aktu, ponieważ obowiązującym aktem jest ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń;

14) W § 24 ust. wskazano m.in. częstotliwość wykonywania deratyzacji, co jest sprzeczne z art. 4 pkt 8 u.c.p.g., który stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji, nie zaś jej częstotliwości. Wskazany przepis ustawy nie upoważnia również do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia, co zostało jednak uregulowanie w regulaminie, w którym obowiązkiem tym obciążono właścicieli nieruchomości.

Z kolei w § 24 ust. 4 regulaminu Rada Miejska upoważniła Burmistrza Gniewkowa do wydania zarządzenia w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia deratyzacji dla zagrożonego terenu w przypadku pojawienia się gryzoni. Natomiast w świetle § 24 ust. 2 i 3 tego regulaminu deratyzację powinny wykonywać specjalistyczne jednostki, w przypadku stosowania środków chemicznych I i II klasy toksyczności, zaś jej koszty obciążają właścicieli nieruchomości. Jednak z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady miasta i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że dokonana przez radę miasta swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na burmistrza nie ma ustawowego unormowania. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Miejskiej w Gniewkowie, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych wymaga wydania rozporządzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, wojewodę lub ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z dyspozycją art. 45-47 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.

Biorąc pod uwagę ilość zapisów regulaminu, które Sąd I instancji uznał za nieważne, zasadne stało się w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy w Gniewkowie, działająca przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 10 i § 22 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie za nieważne postanowienia regulaminu, którym regulamin nadaje dwóm różnym określeniom to samo znaczenie oraz przyjęcie, że zawarte odesłanie do stosowania innych ustaw stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 i 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie za przekroczenie upoważnienia ustawowego powtórzeń i uzupełnień przepisów ustawowych;

- art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że subdelegacja obowiązku przeprowadzenia deratyzacji przez burmistrza nie ma ustawowego unormowania;

- art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP formułuje zasadę samodzielności gminy, która oznacza, że uczestniczy ona w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej jej przez prawo i prawem chronionej samodzielności. W związku z tym "zasady techniki prawodawczej", przyjęte w formie rozporządzenia, a nie ustawy, nie mogą stanowić podstawy ograniczającej gminę w stanowieniu norm prawnych. Sad I instancji, mimo że § 10 Zasad techniki prawodawczej nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, przyjął błędnie, że nie można dwóm różnym określeniom nadać tego samego znaczenia i uznał za nieważne postanowienia przepisów odwołujących się do definicji nieczystości płynnych. Skarżący kasacyjnie uznał za błędne stwierdzenie, że z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w przypadku odesłania do stosowania określonych ustaw, podczas gdy przekroczenie upoważnienia dotyczy sytuacji, gdy uregulowana została kwestia, której regulować nie można. Za nieuprawniony uznał również zarzut dotyczacy powtórzeń i modyfikacji ustawy. Ewentualne modyfikacje i uszczegółowienie jest bowiem następstwem dążenia do uczynienia zasad wypływających z ustawy jasnymi i zrozumiałymi dla odbiorców. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie doszło też do naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uprawnienie Burmistrza do wydawania zarządzeń w sprawie deratyzacji. Podstawą takiego rozwiązania jest wartość konstytucyjna, jaką jest ochrona życia i zdrowia, a także ochrona własności i praw lokatorów. Działania w zakresie deratyzacji powinny być działaniami podejmowanymi szybko i w sposób sprawny organizacyjnie z uwagi na znaczenie czynnika temporalnego. Ponadto brak jest normy prawnej stanowiącej, że sprzeczność części uchwały rady gminy powoduje nieważność uchwały w całości. Rozszerzenie nieważności na całą uchwałę, mimo niezgodności z prawem tylko niektórych jej postanowień, narusza art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji.

Powołując takie zarzuty w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź o zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji RP. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, tj.:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści powyższych przepisów daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09).

Stąd też należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że te postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewkowo, które zawierają definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. W konsekwencji za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powiązany został również z zarzutem naruszenia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się do tego, że zdaniem autora skargi kasacyjnej "Zasady techniki prawodawczej" przyjęte zostały w formie rozporządzenia, a nie ustawy, zatem nie mogą stanowić podstawy ograniczającej gminę w stanowieniu norm prawnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd I instancji przyjął, że do skarżonej uchwały znajduje zastosowanie § 10 "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym nie można dwóm różnym określeniom nadać tego samego znaczenia, podczas gdy postanowienia § 10 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z któtym rozporządzenia zalicza się do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., II SA/Łd 814/07). O ile zatem brak jest podstaw do twierdzenia, iż naruszenie przepisów rozporządzenia nie może stanowić o wadzie aktu prawa miejscowego, to należy podkreślić, że zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" ma charakter jedynie wtórny wobec faktu, że nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej (poprzez definiowanie pojęć) czy też wkroczenie w kompetencje ustawodawcy (poprzez modyfikowanie definicji ustawowych). Nie sposób zatem podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że wskazywanie przez sąd administracyjny na sprzeczność aktu prawa miejscowego z "Zasadami techniki prawodawczej" jako aktu rangi rozporządzenia godzi w prawnie chronioną samodzielność gminy.

Jeśli zaś idzie o kwestię powołania się przez Sąd I instancji na § 10 "Zasad techniki prawodawczej", to wyjaśnienia wymaga, że choć sąd meriti zasadę zawartą w tym przepisie przytoczył, to zarzut wadliwości w stosunku do § 21 ust. 4 – 7 Regulaminu oparty został na tym, że postanowienia te odwołują się do nieznanej prawu definicji nieczystości płynnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, że nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej odesłanie w Regulaminie do innej ustawy, należy zauważyć, iż jej autor nie wskazał dokładnie, który z zapisów regulaminu jest przedmiotem zarzutu. Niemniej jednak wypada zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji słusznie zakwestionował przepisy Regulaminu, skoro zawierały one odesłania do przepisów bliżej nieokreślonych aktów bądź nawet aktów nieistniejących (np. do "prawa o wykroczeniu").

Za nietrafny uznać należy również zarzut dotyczący zawartej w § 24 ust. 4 Regulaminu subdelegacji dla Burmistrza Gniewkowa do wydania zarządzenia w przedmiocie przeprowadzania deratyzacji. Zasadnie przyjął bowiem Sąd I instancji, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie.

Mając na uwadze fakt, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały uprawnione było, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności całej uchwały, nie zaś tylko jej części. Sąd może bowiem stwierdzić nieważność całej uchwały, jeśli ilość postanowień wadliwych jest tak znacząca albo ma taki charakter, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym.

Reasumując, w tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.