Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2026 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2026 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział w P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22 stycznia 2026 r. (znak: [...]) stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 kwietnia 2022 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo z dnia 22 kwietnia 2022 r. [...] S.A. Oddział w P. (dalej: [...]) dotyczące prowadzonych spraw obiektów naruszających strefę kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia DN80, znajdujących się w [...] na działce o nr [...].

PINB w reakcji na rzeczone pismo przeprowadził kontrolę 10 maja 2022 r. na działce nr [...]. Pismem z 31 maja 2022 r. (znak: [...]) organ powiatowy poinformował [...] o ustaleniach z przeprowadzonej kontroli oraz zwrócił się o informacje o zakresie strefy ochronnej dla przedmiotowego gazociągu w obrębie działek [...] i [...].

W odpowiedzi pismem datowanym na 31 października 2025 r. [...] przekazał zdjęcia z oblotów gazociągu. W następstwie wniesionego pisma PINB poinformował, że zostanie podjęte postępowanie wyjaśniające.

Zawiadomieniem z 01 grudnia 2025 r. (znak: [...]) PINB poinformował właścicieli dz. [...] o wyznaczonej na dzień 17 grudnia 2025 r. kontroli na dz. [...] w [...].

W trakcie kontroli PINB stwierdził wykonanie utwardzenia, prawie całej powierzchni działki (ok. 3134 m2), płytami betonowymi. Słupki odznaczeniowe obrazujące przebieg gazociągu usytuowane są w odległości 22 cm od ogrodzenia w kierunku do wewnątrz działki oraz 33 cm poza ogrodzenie. W trakcie kontroli organ ustalił, że na utwardzonym placu ustawione były ciągniki z przyczepami oraz kontener stalowy.

Pismem z 22 stycznia 2026 r. (znak: [...]) organ powiatowy poinformował [...] o ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli wskazując, że w trakcie czynności ustalono, że stan zobrazowany na zdjęciach z oblotu gazociągu przesianych przy w/w piśmie nie znalazł potwierdzenia w dniu kontroli. W obrębie nieruchomości zlokalizowany był plac - utwardzony płytami betonowymi. Organ podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 prawa budowanego wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, Dz.U z 2025 r. poz. 418 ze zm.). W trakcie czynności na skraju przedmiotowego utwardzenia ustawiony był w sposób nieregularny ciągnik z przyczepami oraz kontener stalowy. Organ wskazał, że § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Natomiast plac manewrowo-postojowy nie został zdefiniowany w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, jak i w innych aktach rangi ustawowej lub wykonawczej. Organ wskazał, że w zaistniałym przypadku należy również zwrócić uwagę na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ujęte w postanowieniu z dnia 30 maja 2016 r., sygn. [...] dotyczące naruszeń strefy kontrolowanej gazociągów przesyłowych i kompetencji organów nadzoru budowlanego, które wyraźnie informowało, że: "generalnie organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach naruszeń strefy kontrolowanej gazociągów, o której mowa w §10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), jednakże jeżeli naruszenie to polega na wykonywaniu robót budowlanych lub budowie obiektu budowlanego w strefie kontrolowanej gazociągu, to wówczas organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do zbadania ich legalności i prawidłowości w oparciu o stosowne regulacje ustawy Prawo budowlane. (...)". PINB wskazał, że sama obecność pojazdu i maszyn nie świadczy o istnieniu parkingu i nie może być podstawą do stosowania nakazów bądź zakazów nadzoru budowanego. Tym samym organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Jednocześnie organ poinformował właściciela działki nr [...], o obowiązkach wynikających z przepisów prawa oraz konsekwencjach ich naruszania.

Pismem z 09 lutego 2026 r. [...] wniósł odwołanie od "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 r. w przedmiocie braku podstaw do interwencji" wskazując m.in., że w ocenie skarżącego pismo PINB stanowi decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku stanowi decyzję administracyjną gdyż spełnia wszystkie przesłanki stanowiące podstawę decyzji administracyjnej według przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w tym oznaczenie organu, podpis a także rozstrzygnięcie w postaci braku podstaw do prowadzenia postępowania.

Odwołujący wskazał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku polegające na przyjęciu braku podstaw do prowadzenia postępowania jest nieprawidłowe, z uwagi na błędną interpretację Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Wskazano, że zgodnie z tym rozporządzeniem strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Zdaniem Odwołującego w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących powodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W ocenie Odwołującego przedmiotowe prace obejmowały budowę utwardzonego placu z płyt drogowych pełniącego funkcję parkingu dla samochodów ciężarowych i jest to niezgodne z przepisami prawa. PINB zdaniem Skarżącej ma obowiązek usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nakładając na właścicieli nieruchomości stosowne obowiązki. Według [...] strefa kontrolna służy utrzymywaniu gazociągu we właściwym stanie, nakazuje powstrzymywanie się przed podejmowaniem czynności zagrażających trwałości i prawidłowemu użytkowaniu gazociągu. Weryfikowanie właściwego utrzymywania strefy kontrolnej wzdłuż gazociągu może należeć do kompetencji nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych." Organ wskazał, że w znanych mu rozstrzygnięciach sądów administracyjnych nakazywano zbadanie, czy w strefie kontrolowanej gazociągu znajduje się obiekt budowlany, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz rozważyć nakazanie w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakreśleniem terminu wykonania tego obowiązku. W kwestii określenia adresata stwierdzonych nieprawidłowości sąd uznał, że nakaz może być skierowany do osoby fizycznej, która zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego stanowiącego zagrożenie w strefie kontrolowanej gazociągu.

[...] podał, że złożył skargę administracyjną do właściwego sądu administracyjnego na postanowienie WWINB z dnia 28 maja 2024 roku o znaku [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego odwołania w stosunku do pisma PINB w [...] (nie postanowienia) odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2024 roku (sygn. akt IV SA/Po 565/24) uchylił wskazane w niniejszym akapicie postanowienie WWINB stwierdzając, że: "W świetle przedstawionych powyżej okoliczności i regulacji prawnych stanowisko WWINB o braku rozstrzygnięcia w treści pisma PINB z 19 lutego 2024 r. jawi się jako dowolne. W ocenie Sądu treści tego pisma zawarte zostały komunikaty o charakterze rozstrzygnięcia, które skierowano do podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał ponadto rację ponownie [...] w wyroku z dnia marca 2025 roku o sygn. akt IV SA/Po 167/25, gdzie wprost wskazano, że: "W piśmie tym znajduje się zatem rozstrzygnięcie o nałożeniu na podstawie przepisów Prawa budowlanego inwestora obowiązku uzgodnienia z operatorem gazociągu możliwości prowadzenia robót budowlanych oraz użytkowania urządzonej drogi wewnętrznej. Jest to zarazem rozstrzygnięć wadliwe gdyż organ I instancji uczynił to w sposób, który nie otwiera prawnej możności skutecznego wyegzekwowania stwierdzonych obowiązków. (...) Inspektor Wojewódzki jako organ II instancji, powinien był zatem merytorycznie rozpatrzyć wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia (decyzji - patrz: art. 104 k.p.a.) o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 66 p.b. (...). Sąd zidentyfikował to jako nałożenie obowiązku "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego."

W tym miejscu zaznaczono także, iż [...] nie ma uprawnień nadanych przez ustawodawcę umożliwiających mu podjęcie działań władczych w ochronie bezpieczeństwa i utrzymania należytego stanu technicznego urządzeń przesyłowych jakim jest gazociąg wysokiego ciśnienia, posiada jedynie uprawnienie do kontrolowania, zgłaszania oraz zwracania się do odpowiednich organów administracji w tym organów nadzoru budowlanego w celu ingerencji w działanie niepożądane w postaci naruszenia strefy kontrolowanej poprzez mamy realizowanie przejazdów ciężkimi pojazdami nad gazociągiem wysokiego ciśnienia, mających na celu ich zlikwidowanie bądź zapobieżenie mając w świadomości zarazem bezpieczeństwo oraz ochronę zdrowia i życia ludzi, mienia oraz środowiska.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 17 marca 2026 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 123 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest zobowiązany do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma powinna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien stosownie do treści art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 81 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 poz. 418; dalej: pr. bud.) jednym z zadań organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest m.in. przeprowadzenie kontroli na nieruchomościach w celu ustalenia czy znajdujące się na nich obiekty budowlane zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa. Natomiast zgodnie z art. 81 ust 4 pr. bud. organy nadzoru budowlanego stojąc na straży przepisów prawa mogą wykonywać czynności kontrolne na nieruchomościach oraz formułować z nich wnioski w formie pisemnej.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie PINB w następstwie pisma [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w [...]. Wspomniana działka nr [...] zgodnie z ustaleniami PINB w prawie w całości (około 3134 m2) została utwardzona za pomocą płyt betonowych. Wobec powyższego PINB, w odpowiedzi z 22 stycznia 2026 r. udzielonej operatorowi gazociągu wskazał, iż nie znajduje podstaw do prowadzenia dalszych czynności. Z tym stwierdzeniem nie zgodził się [...] uznając, że pismo PINB z 22 stycznia 2026 r. (znak: [...]) jest w rzeczywistości decyzją administracyjną. Zatem pierwszą czynnością jaką musi wykonać organ odwoławczy jest dokonanie oceny czy pismo od którego zostało złożone odwołanie jest w ogóle decyzją.

W związku z tym WWINB wskazał na niezbędne elementy decyzji, jak oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zdaniem organu gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną. Zatem by pismo, którego na pierwszy rzut oka nie można uznać za decyzję, zostało uznane jako decyzja, musi zawierać ww. niezbędne elementy. Analizując pismo PINB z 22 stycznia 2026 r., organ wojewódzki stwierdził, że zawiera ono oznaczenie organu wydającego akt administracyjny, adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający akt. Jednakże w ocenie WWINB pismo z 22 stycznia 2026 r. nie zawiera rozstrzygnięcia.

Według WWINB rozstrzygnięcie, zwane dawniej osnową decyzji, jest zdaniem lub zespołem zdań formułujących uprawnienia lub obowiązki ustalone w decyzji. Z tego względu element ten należy uznać za najważniejszy w tekście decyzji. Brak rozstrzygnięcia wyklucza traktowanie danego aktu jako decyzji. W ocenie organu wojewódzkiego, w treści zaskarżonego pisma z 22 stycznia 2026 r. brak jest zdań, które formułowałyby uprawnienia czy obowiązki. W ocenie WWINB pismo z 22 stycznia 2026 r. jest pismem informującym o wynikach przeprowadzonej kontroli, które zawiera szczegółowy opis ustalonego stanu faktycznego, jednocześnie wskazując, iż w chwili obecnej brak jest przesłanek do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego.

Dalej wskazano, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 ust. 4 pr. bud. nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego współtworzy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo organu I instancji z 22 stycznia 2026 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera jednego z kluczowych elementów jakim jest rozstrzygnięcie. Skoro pismo z 22 stycznia 2026 r. nie jest decyzją administracyjną to nie przysługiwało od niego odwołanie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] S.A. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2025, poz. 1691 t.j. z późniejszymi zmianami, dalej również jako: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku nie stanowi decyzji administracyjnej pomimo spełnienia przesłanek kwalifikujących to pismo jako decyzję administracyjną,

2. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że odwołanie wniesione przez Skarżącego jest niedopuszczalne pomimo spełnienia przez pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku przesłanek kwalifikujących to pismo jako decyzję administracyjną.

Mając na względzie powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2026 roku w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania i w konsekwencji o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tj. o przeprowadzenie ponownej kontroli przedmiotowych nieruchomości i w konsekwencji o wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w jej ocenie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdyż, wbrew skarżonemu postanowieniu WINB, spełnia wszystkie przesłanki stanowiące podstawę postanowienia administracyjnego według przepisów k.p.a. w tym oznaczenie organu, podpis a także samo rozstrzygnięcie w postaci braku podstaw do podjęcia interwencji tj. odmowy wszczęcia postępowania. Nie ma, więc racji Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że pismo z dnia 22 stycznia 2026 roku nie zawiera rozstrzygnięcia, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania poprzez wskazanie braku podstaw do podjęcia interwencji. Podstaw oczywiście nieuzasadnionych. Zdaniem Skarżącej o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma), a pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w formie decyzji jest decyzją administracyjną, o ile zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji tj. oznaczenie organu administracji, adresata, rozstrzygniecie oraz podpis pracownika reprezentującego organ." W tym miejscu wskazać bowiem należy, że sformułowanie "brak podstaw do podjęcia interwencji" wskazuje jednoznacznie na odmowę wszczęcia postępowania z uwagi właśnie na rzekomy brak tychże podstaw. W istocie więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał rozstrzygnięcie w sprawie opatrując je datą, podpisem oraz podstawą prawną.

W konsekwencji w ocenie Skarżącej postanowienie WINB narusza zarówno art. 107 k.p.a., jak i w rezultacie art. 134 k.p.a. odmawiając pismu PINB z dnia 22 stycznia 2026 roku przymiotu decyzji administracyjnej i tym samym uznając niedopuszczalność odwołania Skarżącego. interwencja Skarżącego w przedmiotowej sprawie wynika z obowiązków nałożonych na niego przez ustawodawcę oraz z troski o stan techniczny gazociągów wysokiego ciśnienia, których to strefa kontrolowana jest naruszana.

Skarżący wskazał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2026 roku polegające na przyjęciu braku podstaw do podjęcia interwencji, a tym samym braku podstaw do wszczęcia postępowania jest nieprawidłowe, także z uwagi na błędna interpretację Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013, poz. 640, dalej również jako: "ROZP").

Wskazano, że zgodnie z ROZP strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, dlatego też wszelkie działania prowadzone na tym terenie tj. na działce o numerze [...] położonej w miejscowości [...], którą utwardzono płytami betonowymi i na której stacjonują ciągniki z przyczepami oraz kontener stalowy - co pełni funkcję parkingu i garażu - wymagają szczegółowego uzgodnienia u Skarżącego, zgodnie z § 10 ROZP. Gazociąg w/c DN 80 na przedmiotowym terenie został wykonany w podstawowej klasie lokalizacji, dlatego też nie jest obecnie przystosowany do warunków pracy jakim ma zostać poddany.

Ponadto, zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym analiza art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwala przyjąć, iż dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję.

Po drugie, wskazano, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 grudnia 2019 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1315/19, wydanym w sprawie w której uczestnikiem był Skarżący: "strefa kontrolna służy utrzymywaniu gazociągu we właściwym stanie, nakazuje powstrzymywanie się przed podejmowaniem czynności zagrażających trwałości i prawidłowemu użytkowaniu gazociągu. Weryfikowanie właściwego utrzymywania strefy kontrolnej wzdłuż gazociągu może należeć do kompetencji nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych." W powyższej sprawie WSA nakazał zbadanie czy w strefie kontrolowanej gazociągu znajduje się obiekt budowlany, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz rozważyć nakazanie w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakreśleniem terminu wykonania tego obowiązku. W kwestii określenia adresata stwierdzonych nieprawidłowości Sąd uznał, że nakaz może być skierowany do osoby fizycznej, która zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego stanowiącego zagrożenie w strefie kontrolowanej gazociągu.

Wskazano, że w rezultacie to właśnie działanie właściciela nieruchomości, a nie Skarżącego doprowadziły do sytuacji w postaci naruszenia strefy kontrolowanej, które to naruszenie może negatywnie wpływać na stan techniczny gazociągu i w konsekwencji doprowadzić do jego awarii lub rozszczelnienia, a tym samym do narażenia zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia w znacznych rozmiarach. W przypadku ziszczenia się najgorszego scenariusza nie ulega żadnym wątpliwościom, że związek przyczynowy pomiędzy działaniem właściciela nieruchomości a wystąpieniem potencjalnej szkody byłby oczywisty. Zaznaczono, iż Skarżący nie ma uprawnień nadanych przez ustawodawcę umożliwiających mu podjęcie działań władczych w ochronie bezpieczeństwa i utrzymania należytego stanu technicznego urządzeń przesyłowych jakim jest gazociąg wysokiego ciśnienia, posiada jedynie uprawnienie do kontrolowania, zgłaszania oraz zwracania się do odpowiednich organów administracji w tym organów nadzoru budowlanego w celu ingerencji w działanie niepożądane w postaci naruszenia strefy kontrolowanej poprzez realizowanie przejazdów ciężkimi pojazdami nad gazociągiem wysokiego ciśnienia, mających na celu ich zlikwidowanie bądź zapobieżenie mając w świadomości zarazem bezpieczeństwo oraz ochronę zdrowia i życia ludzi, mienia oraz środowiska. W ocenie Skarżącego takim organem jest właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Odmawianie wszczęcia postępowania w tejże sytuacji jest zjawiskiem niedopuszczalnym. Sytuacja ta nosząca miano sytuacji krytycznej stwarza poważne i realne zagrożenie dla bezpiecznej eksploatacji gazociągu oraz mienia i życia ludzkiego oraz wymaga stanowczego działania organu nadzoru budowlanego celem zapobieżenia potencjalnemu niebezpieczeństwu. Tymczasem Skarżącemu bezzasadnie odmawia się wszczęcia postępowania.

Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gazociąg wysokiego ciśnienia DN 80 jak już zostało wykazane powyżej, stanowi aktualnie własność Skarżącego. W związku z powyższym oraz z faktem naruszania strefy kontrolowanej przez właściciela nieruchomości, powodującej tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, Skarżący jest stroną niniejszego postępowania, gdyż jego interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie. Interesu prawnego pojmowanego jako interesu właścicielskiego z uwagi na własność urządzenia, ale także z troski o bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w przedmiocie cyklicznych kontroli oraz eksploatacji urządzeń przesyłowych na Skarżącego będącego właścicielem przedmiotowych urządzeń przesyłowych w szczególności gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80. Skarżący ma więc również interes prawny w żądaniu czynności organu polegającej na wszczęciu niniejszego postępowania z uwagi na naruszenie strefy kontrolowanej w związku z budową utwardzenia bez żadnych uzgodnień ze Skarżącym, a także z uwagi na brzmienie art. 81 ust. 1 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych."

Zdaniem Spółki interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję.

Końcowo wskazano, że postępowanie Skarżącego w tym zakresie popiera również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Skarżący złożył skargę administracyjną do właściwego sądu administracyjnego na bliźniacze w swej sentencji postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2024 roku o znaku [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego odwołania w stosunku do pisma PINB w [...] (nie postanowienia) odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2024 roku (sygn. akt IV SA/Po 565/24) uchylił wskazane w niniejszym akapicie postanowienie WWINB stwierdzając, że: "W świetle przedstawionych powyżej okoliczności i regulacji prawnych stanowisko WWINB o braku rozstrzygnięcia w treści pisma PINB z 19 lutego 2024 r. jawi się jako dowolne. W ocenie Sądu w treści tego pisma zawarte zostały komunikaty o charakterze rozstrzygnięcia, które skierowano do podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał ponadto rację ponownie Skarżącemu w wyroku z dnia 26 marca 2025 roku o sygn. akt IV SA/Po 167/25, gdzie wprost wskazano, że: "W piśmie tym znajduje się zatem rozstrzygnięcie o nałożeniu na podstawie przepisów Prawa budowlanego na inwestora obowiązku uzgodnienia z operatorem gazociągu możliwości prowadzenia robót budowlanych oraz użytkowania urządzonej drogi wewnętrznej. Jest to zarazem rozstrzygnięcie wadliwe gdyż organ I instancji uczynił to w sposób, który nie otwiera prawnej możności skutecznego wyegzekwowania stwierdzonych obowiązków. (...) Inspektor wojewódzki jako organ II instancji, powinien był zatem merytorycznie rozpatrzyć wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia (decyzji - patrz: art. 104 k.p.a.) o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 66 p.b. (...). Sąd zidentyfikował to jako nałożenie obowiązku "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego." W tym miejscu należy bezwzględnie podkreślić, że WSA w Poznaniu wprost wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego winien w szczególności rozważyć nałożenie zakazu użytkowania drogi w strefie kontrolowanej gazociągu, a także nakazu wykonania ewentualnego zabezpieczenia przejazdu po nieruchomości na której posadowiono wcześniej gazociąg.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a"). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia z dnia 17 marca 2026 r., nr [...], którym Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] SA Oddział w P., od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22 stycznia 2026r. (znak: [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego ma charakter wyłącznie formalny, a zatem należało dokonać oceny jego prawidłowości z perspektywy art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną jego wydania. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Powyższe oznacza, że w ramach kontroli sprawowanej w tym postępowaniu, ocenie poddane zostanie postanowienie organu odwoławczego, a tym samym wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, które związane są z zawartością merytoryczną rozstrzygnięcia organu I instancji nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości bądź wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Po wyznaczeniu ram tego postępowania przywołać należy treść przepisów prawa, które legły u podstaw wydania kwestionowanego postanowienia WWINB.

Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a.). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).

W tym miejscu przywołać należy przepis art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako: P.b.) - "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (Rozdział 5b) wszczyna się z urzędu. Podobnie w świetle art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Na kanwie tych przepisów P.b. zapadła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, dostępna orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA", o następującej treści: (1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. (2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazywano, że zakładając racjonalność prawodawcy, przyjąć trzeba, że nowelizacja P.b. polegająca na dodaniu do tej ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a nie miała charakteru jedynie porządkującego, doprecyzowującego dotychczasową regulację prawną, lecz zawierała nowość prawotwórczą wywołującą określone skutki procesowe (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2025, nr 1, s. 122).

Z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 P.b. i art. 72a P.b. wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Wyraźnie w nich wszak wskazano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu.

Dalej wskazywano, że jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny, należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Uwzględniając wcześniejsze uwagi podkreślić jednak trzeba, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 P.b. i art. 72a P.b. wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń przepisów prawa budowanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Organ obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Ostatecznie stwierdzono, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 P.b. i art. 72a P.b., to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Skarżąca nie mogła zatem skutecznie doprowadzić do wszczęcia nadzorczego postępowania administracyjnego w sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego "uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego". Nie ma podstaw, aby pismo PINB z 22 stycznia 2026 r. kwalifikować - jak chciała tego Skarżąca najpierw w zażaleniu, a następnie w skardze - jako decyzję (postanowienie) o odmowie wszczęcia postępowania, od której przysługuje środek odwoławczy. Sposób załatwienia żądania Skarżącej odpowiadał treści przepisu art. 53a P.b. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych poinformował ją w drodze pisma o charakterze informacyjnym o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy szczególne nie stanowią, że na pismo o charakterze informacyjnym służy zażalenie czy odwołanie, to rolą WWINB było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, skoro taki środek wniosła Spółka.

Końcowo wskazać należy, że wszystkie przywoływane przez Skarżącą rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zapadły przed wydaniem wspomnianej uchwały z dnia 8 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25. Jedną z funkcji uchwał poszerzonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ujednolicanie orzecznictwa w sprawach, w których zapadają odmienne rozstrzygnięcia. Uchwały poszerzonego składu NSA są wiążące dla innych sądów administracyjnych. Związanie takie może mieć charakter bezpośredni (uchwałą podjętą w związku z pytaniem sądu administracyjnego w konkretnej sprawie jest związany pytający skład orzekający, co wynika z art. 187 § 2 p.p.s.a.) lub też pośredni – uchwała taka jest wiążąca dla wszystkich innych sądów administracyjnych. Fakt związania tymi uchwałami wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., bowiem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi tegoż Sądu.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż dotyczy ona kwestii merytorycznych i stanowi de facto polemikę Skarżącego ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, co do charakteru wykonanych robót budowlanych oraz znajdujących zastosowanie szeroko pojętych przepisów prawa budowlanego. Jak już wcześniej wskazano w orzeczeniu formalnym kończącym sprawę Sąd nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do meritum zarzutów skargi.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.