Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy O. w sprawie odmowy wydania D. G. (Skarżącemu) zaświadczenia potwierdzającego lata pracy w gospodarstwie rolnym.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z [...] stycznia 2022r. D. G. zwrócił się do Wójta Gminy O. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres jego pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym J. G. i Z. G. (ojca i brata) w okresach: od [...] maja 2005r. do [...] września 2008r., od [...] lipca 2011r. do [...] września 2012r., od [...] lipca 2014r. do [...] września 2016r. Jako podstawę żądania wskazał on na przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990r., Nr 54, poz. 310 – dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990r." lub "ustawa"), domagając się wydania zaświadczenia w oparciu o dołączone do wniosku pisemne zeznania dwóch świadków.

Postanowieniem z [...] stycznia 2022r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił uwzględnienia wniosku - ze wskazaniem na treść przepisu art. 218 k.p.a. oraz na brak dokumentacji uzasadniającej wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

W zażaleniu (nazwanym "odwołaniem") D. G. ponownie powołał się na art. 3 ust. 3 ustawy i podkreślił, że był zameldowany pod adresem, pod którym ojciec (następnie brat) prowadził gospodarstwo rolne.

W wyniku rozpoznania zażalenia SKO wydało opisane na wstępie postanowienie.

W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 217 § 2 k.p.a.

Organ II instancji podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Tym samym organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie może dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. przy ustalaniu treści zaświadczenia. Przedmiotem takiego postepowania może być zatem wyjaśnienie, czy np. dane zgromadzone w rejestrze odnoszą się do osoby wnioskodawcy, czy posiadane rejestry zawierają żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. SKO podkreśliło nadto, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem w oparciu o przedstawione zeznania świadków, Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków przekracza bowiem, w ocenie SKO, ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a.

W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 144 w zw. z art. 138 § 1-2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. – poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mimo, że z jego uzasadnienia nie wynika:

- jakie działania podjęto by ustalić, czy Gmina dysponuje dokumentacją pozwalającą na wydanie zaświadczenia,

- aby organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w celu określenia, czy i w jakich okresach Skarżący wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym,

2. art. 3 ust. 1-3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- urząd gminy może wydać zaświadczenie jedynie na podstawie znajdujących się w jego dyspozycji dokumentów, a w razie ich braku odmawia wydania zaświadczenia, podczas gdy w świetle poprawnej wykładni tych przepisów, w razie braku stosownych dokumentów, okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnianie w postępowaniu przed urzędem gminy poprzez zeznania dwóch świadków,

- art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy postepowania przed pracodawcą, podczas gdy w świetle poprawnej wykładni cały art. 3 ustawy dotyczy postępowania przed urzędem gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy Skarżącego w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym należącym do jego ojca (następnie brata) w celu zaliczenia tego okresu do stażu pracy uprawniającego do uzyskania wyższego dodatku za wieloletnią pracę.

Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga wskazania, że stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również przytoczenie brzmienia art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Nie budzi wątpliwości, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy, a nie woli tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (vide: np. wyrok NSA z [...] kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19 – dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać, że organ, który nie posiada właściwości rzeczowej w danym zakresie spraw, mógłby wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny ustalany przez inny podmiot.

Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2, k.p.a. był już przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, tym samym nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Rację ma zatem organ odwoławczy, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń oparte jest na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. dotyczy tylko koniecznego zakresu, co oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (vide: wyroki NSA: z 14 marca 2019 r., I OSK 1223/17 i I OSK 1225/17; z 13 listopada 2019 r., II OSK 2794/18; z 25 lutego 2020 r., II OSK 114/19; z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2975/21 – dostępne na stronie jw.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego (vide: wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18 – dostępny na stronie jw.).

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie przepisem materialnoprawnym mającym zastosowanie jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., zgodnie z którym organem zobowiązanym do stwierdzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na wniosek osoby zainteresowanej jest właściwy urząd gminy. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 ustawy - jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę Skarżącego we wskazanych we wniosku latach. Posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez Skarżącego pracy w okresie w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym do jego ojca (następnie brata). Innych zaś danych w tym zakresie organ nie posiada.

Skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje Skarżący, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem Skarżącego – zaświadczenia o żądanej treści. Organy przedstawiły uzasadnienie tego stanu rzeczy w swoich postanowieniach.

Jako podstawę do wydania zaświadczenia Skarżący wskazuje konsekwentnie pisemne zeznania świadków i oczekuje od organów wystawienia zaświadczenia w oparciu o tak zaproponowany dowód. Tak sformułowane żądanie nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Sąd podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków, wbrew przekonaniu Skarżącego, mogą być przedmiotem oceny dokonanej przez pracodawców (lub właściwe organy – np. organy wojskowe, policyjne) w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; dostępne jw.). Adresatem norm zawartych w art. 3 ust. 1-3 ustawy jest bowiem pracodawca, a jedynie w jego ust. 1 wskazano na organ uprawniony do wydania zaświadczenia stanowiącego podstawę wliczenia dodatkowego okresu pracy do stażu pracowniczego. Przepis powyższy nie określa jednak zasad i trybu postępowania przed organem właściwym do wydania zaświadczenia.

Dodatkowo należy wyraźnie zaznaczyć, że art. 3 ust. 3 ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii przez właściwy urząd gminy. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15 - dostępny jw.). Niemniej jednak, jak była o tym mowa wyżej, zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców (w rozpoznawanej sprawie Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy ustawy adresowane są do pracodawców i do pracowników wykonujących pracę w ramach stosunku pracy i regulują kwestie wliczania do stażu pracowniczego okresów wymienionych w ustawie. Zgodnie z art. 1 ustawy wliczeniu podlegają:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Skarżący podjął starania o wliczenie do stażu pracowniczego trzeciego z wyżej wymienionych okresów podlegających uwzględnieniu w ogólnym stażu pracy – tj. okresu pracy domownika rolnika.

Z punktu widzenia spełnienia warunku opisanego ww. pkt 3 art. 1 ust. 1 ustawy przesądzające znaczenie ma zatem ustalenie, czy mamy do czynienia z "domownikiem" w rozumieniu tego przepisu. Przepis ten co do pojęcia "domownika" odsyła z kolei do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przepisami dotyczącymi ubezpieczenia społecznego rolników były: od dnia 1 stycznia 1983 r. ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 z późn. zm.), a od dnia 1 stycznia 1991 r. (i nadal) - ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 2022r., poz. 993). Obie ustawy zawierają legalne definicje domownika. Skarżący wskazuje na okres pracy w gospodarstwie rolnym wykonywanej w całości w czasie obowiązywania ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990r. W ustawie tej (w brzmieniu obowiązującym w okresie wykazywanym przez Skarżącego) pojęciem domownika określa się osobę, która spełnia łącznie pięć warunków: jest osobą bliską rolnikowi, pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, ukończyła 16 lat, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Łączne spełnienie tych warunków ww. ustawa wiąże zaś z powstaniem objęcia domownika obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (definicja domownika została skonstruowana właśnie po to, by określić, kiedy istnieje obowiązek ubezpieczenia). Zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990r. okoliczności mające wpływ na powstanie obowiązku ubezpieczeń społecznych domowników rolnika od stycznia 1991r. stwierdza KRUS.

Z powyższego wynika, że potwierdzenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym Skarżącego wymagałoby od organu I instancji ustalenia w oparciu o posiadane zasoby, że jest on osobą bliską rolnikowi, pozostawał we wskazanym okresie we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracował w tym gospodarstwie rolnym i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy. O ile ustalenie stopnia pokrewieństwa i miejsca zamieszkiwania Skarżącego jest z pewnością możliwe na podstawie danych obowiązkowo gromadzonych przez urząd gminy to już okoliczności związane z wykonywaniem stałej pracy i fakt objęcia Skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia społecznego rolników nie leży we właściwości rzeczowej organu gminy.

Należy też zauważyć, że Skarżący nie kwestionuje zresztą okoliczności, że organ I instancji nie posiada wszystkich tych danych - potrzebnych do potwierdzenia okresu jego pracy w charakterze domownika rolnika. Domaga się jedynie wydania zaświadczenia w oparciu o pisemne zeznania świadków, bezpodstawnie przyjmując, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia w postępowaniu zaświadczeniowym prowadzenie dowodów innych niż dokumenty będące w dyspozycji urzędu gminy. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wyjaśnił, że prowadzone przez ten organ urządzenia ewidencyjne, służące rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, nie dają podstaw do potwierdzenia wykonywania pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników to zasadnie należało odmówić Skarżącemu wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W tym stanie rzeczy, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.