Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Gminy Miasta G. i M. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.37.2021.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2021 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2021 r. o nałożeniu obowiązku rozbiórki ogrodzenia, i orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] i działką nr [...] obr. [...] w Gdańsku.

Gmina Miasta Gdańska wniosła skargę na tożsamą decyzję.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (w skrócie PINB) wpłynęło pismo M. Z. z 31 sierpnia 2020 r. stanowiące wniosek o rozbiórkę ogrodzenia posadowionego przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. [...] w Gdańsku na granicy działek nr [...] i nr [...] – jako wybudowanego z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 1034; w skrócie "uchwała krajobrazowa"). We wniosku wskazano, że w wyniku postawienia ogrodzenia nastąpiło zamknięcie okolicznym mieszkańcom dogodnego i jedynego od strony ul. K. dostępu do działki nr [...] (drogi gminnej). Tym samym zamknięto M. Z. praktycznie całkowicie dostęp do jedynego wejścia do jego budynku posadowionego na zapleczu działki nr [...]. Do pisma załączono plan sytuacyjny – mapę z zaznaczonym usytuowaniem postawionego ogrodzenia, zdjęcia, kopię pisma Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz dwa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy i drugiej osoby także zamieszkałej jak M. Z. Załączone pismo Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 20 sierpnia 2020 r. potwierdza, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia narusza przepisy uchwały krajobrazowej. Ponadto z pisma wnioskodawcy wynika, że ogrodzenie zostało wykonane dnia 5 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, tj. po 3 kwietniu 2018 r.

Po przeanalizowaniu przepisów i potwierdzeniu ich naruszenia, pismem

z 6 listopada 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia (przegrodzenia przejazdu) na granicy pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] (własność Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. [...] - w skrócie "Wspólnota Mieszkaniowa") i działką drogową nr [...] obr. [...] (własność Gminy Miasta Gdańska), na zapleczu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...], z naruszeniem przepisów uchwały krajobrazowej. Ponadto poinformowano strony o aktualnych ustaleniach i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie.

W piśmie z 10 listopada 2020 r. M. G., członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, wyjaśnił, że w jego ocenie nie doszło do przegrodzenia przejazdu. W 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa wykupiła działkę nr [...] od Gminy Miasta Gdańska z obciążeniem nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu przez tę działkę po istniejącym chodniku przylegającym bezpośrednio do działki nr [...] oraz przejazdu przez działkę nr [...] po istniejącej drodze utwardzonej z płyt typu YOMB, tj. przejazdu równolegle do granicy z działką nr [...] (zdjęcie mapy z aktu notarialnego przesłano w załączeniu do ww. pisma). Ponadto stwierdził, że przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Na wykupionej działce znajduje się parking mieszkańców budynku przy ul. K. [...] i wykonano ogrodzenie przy granicy z działką nr [...] w celu zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony mienia. Wskazano, że M. Z. ma swobodny dostęp do działki nr [...] a z niej do ul. K., jak również do ul. F., gdzie znajduje się główne wejście do jego budynku.

Decyzją z 22 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1

i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – w skrócie "Prawo budowlane"), PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową (inwestora budowy ogrodzenia) obowiązek rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działką nr [...] i działką drogową nr [...]. Organ wyjaśnił, że rzeczywiście wejście na posesję M. Z. znajduje się od strony ul. F. i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena jakości dróg czy braku możliwości przejazdu z uwagi na stan nawierzchni. Natomiast podstawową przesłanką stwierdzonego naruszenia przepisów jest zakaz budowy ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej wynikający z zapisów uchwały krajobrazowej. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Wspólnoty Mieszkaniowej, że przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Działka nr [...], zresztą wykupiona przez ww. Wspólnotę, stanowi podwórko – zaplecze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] (od strony przeciwnej w stosunku do ul. K.). Natomiast uzasadniając zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że nie ma innej możliwości doprowadzenia do zgodności z przepisami jak tylko rozbiórka ogrodzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej - decyzją z 30 kwietnia 2021 r. - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (w skrócie PWINB) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia było stwierdzenie naruszenia zapisów uchwały krajobrazowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 tej uchwały, zakazuje się ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej. Niezgodność przedmiotowego ogrodzenia z zapisami ww. uchwały znajduje potwierdzenie w stanowisku przedstawionym przez Gdański Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z 20 sierpnia 2020 r. Fakt wykonania przedmiotowego ogrodzenia po wejściu w życie ww. uchwały (tzn. po dniu 3 kwietnia 2018 r.) potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach I instancji oraz informacje zawarte w treści odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową, tj. "(...) nasz parking został wstępnie przegrodzony w miejscu przejścia na działkę nr [...], 3 lata przed uchwałą (...); dopiero w ubiegłym roku w pełni zatarasowaliśmy przejście (...)".

Organ odwoławczy stwierdził, że uchwała krajobrazowa nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa wielorodzinna". Jak wyjaśnił organ, w toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na pismo z 17 marca 2021 r., Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, poinformował, że działki nr [...] i [...] obr. [...] zlokalizowane w Gdańsku przy ul. K. znajdują się w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie PWINB powyższe oznacza, że w trybie nadzoru budowlanego nie można stwierdzić, aby teren ww. działek, na których nie jest usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny lub jakikolwiek inny budynek służący celom mieszkaniowym, stanowił teren "zabudowy wielorodzinnej" w świetle uchwały krajobrazowej (przy jednoczesnym braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądzałby o przeznaczeniu/funkcji poszczególnych nieruchomości na ww. obszarze). Sam fakt, że działka nr [...] jest oznaczona w rejestrze gruntów jako użytek (sklasyfikowany sposób zagospodarowania) "B", tzn. według obowiązujących przepisów jako "tereny mieszkaniowe", nie jest wystarczający do uznania, że jest to obszar "zabudowy wielorodzinnej".

Oceniając poszczególne przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ogrodzenie (mając na uwadze jego lokalizację i rodzaj użytych materiałów) nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Ogrodzenie zostało zrealizowane pomiędzy działkami nr [...] i [...] przez inwestora - Wspólnotę Mieszkaniową, która jest właścicielem działki nr [...] a wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można stwierdzić, aby lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia naruszała wyznaczone przepisami z zakresu planowania przestrzennego ogólnodostępne ciągi komunikacyjne.

W konsekwencji, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, PWINB uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazowej, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, wobec przedmiotowego ogrodzenia. W ocenie organu, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, same zapisy uchwały krajobrazowej nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia z uwagi na jego lokalizację i cechy będące przedmiotem regulacji w ww. uchwale, przy jednoczesnym braku doprecyzowania sposobu rozumienia użytego w uchwale pojęcia "zabudowa wielorodzinna".

W skardze na tę decyzję organu odwoławczego M. Z. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej poprzez uznanie, że teren działki nr [...] nie stanowi terenu "zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w tej uchwale, a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego z naruszeniem prawa na granicy działek nr [...] oraz nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie wykładni pojęć zawartych i niezdefiniowanych w uchwale krajobrazowej zastosowanie powinny znaleźć definicje zawarte lub mogące zostać wyinterpretowane z regulacji przepisów prawa budowlanego. W treści ustawy Prawo budowlane, jak również innych przepisach techniczno-budowlanych nie została sformułowana definicja terenu zabudowy wielorodzinnej, czy też budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Biorąc jednakże pod uwagę definicję zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego należy uznać, że każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany w rozumieniu Prawa budowlanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają de facto kategorii pośredniej. A zatem, za teren zabudowy wielorodzinnej należy uznać teren zabudowany budynkiem (budynkami) wielorodzinnymi i/lub zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z takiego budynku (budynków).

Ponadto skarżący podkreślił, że przedmiotowa, ogrodzona działka nr [...], stanowi tzw. "przyległą nieruchomość gruntową" w rozumieniu art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 2020 ze zm. – w skrócie "u.g.n."), do działki, na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy Wspólnoty Mieszkaniowej. Właśnie na wskazanej podstawie prawnej działka nr [...] została nabyta przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc nabycie to stanowiło wyłącznie powiększenie nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej pierwotnie stanowiącej działkę nr [...], zabudowaną po obrysie budynkiem wielorodzinnym, która to działka nie spełniała samodzielnie wymogów działki budowlanej. Na przedmiotowej działce Wspólnota zbudowała służący jej mieszkańcom parking oraz śmietnik, a więc urządzenia budowlane.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że działki nr [...] oraz nr [...], objęte łącznie jedną KW [...] (gdzie jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano

B-tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku - dom wielomieszkaniowy), stanowią wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej, bowiem służą one wyłącznie prawidłowemu, zgodnemu z przeznaczeniem, korzystaniu z posadowionego na jednej z nich budynku wielorodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (budynek K. nr [...]).

W skardze z 8 czerwca 2021 r. Gmina Miasta Gdańska zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku rozbiórki ogrodzenia, pomimo że ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem przepisów prawa, tj. aktu prawa miejscowego, z uwagi na to, że zostało wybudowane na terenie zabudowy wielorodzinnej jakim jest teren pomiędzy działką nr [...] a działką drogową nr [...];

2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; w skrócie "k.p.a.") przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że teren położony pomiędzy działką nr [...] a działką drogową nr [...] nie stanowi terenu zabudowy wielorodzinnej.

W uzasadnieniu wskazano, że celem uchwały krajobrazowej jest powstrzymanie degradacji krajobrazu oraz zapewnienie jego zachowania, a także stworzenia narzędzi do przeciwdziałania zjawisku grodzenia osiedli (tzw. gettoizacji). Uchwała krajobrazowa niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, który może być podstawą decyzji. Może się zdarzyć, że gmina nie ma w ogóle planu miejscowego lub ma miejscowe plany obejmujące tylko niektóre jej obszary, natomiast uchwała krajobrazowa obejmuje obszar całej gminy. Uchwała krajobrazowa w § 6 ust. 1 pkt 4 zakazuje budowy ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej (z pewnymi wyłączeniami). Zdaniem Gminy, w zakresie wykładni pojęć zawartych i niezdefiniowanych w uchwale powinny znaleźć zastosowanie definicje zawarte lub mogące zostać wyinterpretowane z innych przepisów. Pod pojęciem terenów zabudowy wielorodzinnej, użytym w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały, należy zatem rozumieć tereny służące użytkowaniu zabudowy wielorodzinnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Co więcej, mając na uwadze definicję zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają kategorii pośredniej. A zatem za teren zabudowy wielorodzinnej należy uznać teren zabudowany budynkiem (budynkami) wielorodzinnymi i/lub zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z tego budynku (budynków) zgodnie z jego (ich) przeznaczeniem.

Wskazano, że nieruchomość, na której znajduje się budynek przy ul. K. [...] składa się z dwóch działek: nr [...] i nr [...]. Zgodnie z księgą wieczystą, nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej, a w budynku znajduje się 9 samodzielnych lokali mieszkalnych. Przeznaczenie budynku określono jako "dom wielomieszkaniowy". W konsekwencji należy uznać, że zabudowa ta stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponadto działka nr [...] stanowi tzw. przyległą nieruchomość gruntową (w rozumieniu art. 209a u.g.n.) do działki nr [...], na której posadowiono budynek wielomieszkaniowy Wspólnoty. Właśnie na podstawie wskazanego przepisu Wspólnota Mieszkaniowa nabyła działkę nr [...], a więc nabycie to stanowiło wyłącznie powiększenie nieruchomości wspólnej Wspólnoty. Samodzielnie działka nr [...] nie spełnia zaś wymogów działki budowlanej. Co więcej, na działce tej Wspólnota zbudowała służący jej mieszkańcom parking i śmietnik, a więc urządzenia budowlane.

Biorąc pod uwagę powyższe, skoro zgodnie z księgą wieczystą jako sposób korzystania z działki nr [...] wskazano B-tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku usytuowanego na działce nr [...] – dom wielomieszkaniowy, to niewątpliwie stanowią one wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej. W konsekwencji, w ocenie Gminy, organ nadzoru był upoważniony do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza również zgodność z uchwałą krajobrazową. Zatem rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe.

Gmina zarzuciła organowi odwoławczemu również naruszenie zasad postępowania, w tym lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie sposób odtworzyć toku rozumowania, który doprowadził organ do takiego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo Gmina wskazała, że posadowienie ogrodzenia uniemożliwia korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na działce nr [...] na rzecz właścicieli działek nr [...]-[...] w celu zapewnienia dostępu do istniejącej drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na obie skargi Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 20 października 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 413/21, po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta Gdańska i M. Z., uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z 30 kwietnia 2021 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd przeanalizował okoliczności przedmiotowej sprawy, a następnie zawyrokował, że stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia, które zostało zrealizowane po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, a narusza jej postanowienia, jest wadliwe. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy - nie ustalając i nie oceniając okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznej oceny zgodności z prawem powszechnie obowiązującym na terenie Miasta Gdańska ogrodzenia wybudowanego na granicy działek nr [...] i [...] w Gdańsku, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego odstąpienia od zastosowania właściwych przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez odrzucenie skarg Gminy Miasta Gdańska i M. Z.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu odrzucenia skarg Gminy Miasta Gdańska i M. Z., które to osoby nie są stronami postępowania administracyjnego i nie miały uprawnienia do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję administracyjną;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z prawem, tj. zasadnie uchylającej wadliwą decyzję organu administracji publicznej I instancji;

3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach, oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń - w zakresie uznania działki nr [...] obr. [...] w Gdańsku za teren zabudowy wielorodzinnej;

4) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie zabudowy wielorodzinnej;

5) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy powyższe przepisy nie mają zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 24 maja 2023 roku, sygn. II OSK 417/22, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 413/21 wydany w niniejszej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut z punktu pierwszego skargi kasacyjnej, w zakresie braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji istnienia interesu prawnego wnoszących skargę, tj. Gminy Miasta Gdańska i M. Z. do bycia stroną postępowania. Jak bowiem wyjaśnił, z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem, co do zasady, każdy, kto ma w tym interes prawny. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest przede wszystkim osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w postępowaniu legalizacyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 537/17; z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/16). Ostateczna decyzja administracyjna, przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie przesądza jeszcze, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w omówionym wyżej znaczeniu. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym. Dlatego też NSA uznał, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy nie zbadano istnienia tak rozumianego interesu prawnego skarżących do złożenia skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdziła bowiem, że Sąd I instancji nie czynił żadnych rozważań w powyższym zakresie.

Dlatego też NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, aby zajął on stanowisko w tej kwestii, która warunkuje możliwość dalszego procedowania odnośnie merytorycznych zagadnień wskazujących na zasadność, bądź nie, podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że przedwczesne jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., który Sąd uznał za całkowicie bezpodstawny. Ww. przepisy - określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, mają bowiem charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 roku, sygn. II OSK 417/22. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu pierwszej instancji w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd drugiej instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności zweryfikował, czy podmioty wnoszące skargi w tej sprawie, tj. Gmina Miasta Gdańska i M. Z., legitymują się interesem prawnym. Dokonując tej weryfikacji, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przywołanym przez NSA art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyjaśnił NSA, krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Postępowanie prowadzone w tej sprawie dotyczyło legalności budowy ogrodzenia posadowionego na granicy działek nr [...] i nr [...] (działka drogowa), obręb [...] w Gdańsku, wybudowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. [...] w Gdańsku.

Skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 kwietnia 2021 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 22 stycznia 2021 r. nakazującą rozbiórkę tego ogrodzenia i orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki, wnieśli – Gmina Miasta Gdańska i M. Z.

Kierując się wytycznymi NSA, tutejszy Sąd – zarządzeniem z dnia 7 września 2023 roku, zobowiązał pełnomocnika Gminy Miasta Gdańska oraz skarżącego M. Z. do wykazania w terminie 7 dni istnienia interesu prawnego wnoszącego skargę do bycia stroną przedmiotowego postępowania a także kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz do przedłożenia w tym terminie wszelkich dokumentów potwierdzających przedstawiane stanowisko.

W wykonaniu tego zarządzenia skarżąca Gmina Miasta Gdańska, pismem z dnia 18 września 2023 roku (k. 154 i n. akt sądowych), wyjaśniła, że interes prawny Gminy wynika przede wszystkim z prawa własności. Gmina Miasta Gdańska jest bowiem właścicielem działki nr [...] obręb [...] (droga gminna). To właśnie na granicy tej działki i działki nr [...], zostało wybudowane sporne ogrodzenie. Ponadto działki nr [...] i nr [...] (zabudowana po obrysie budynkiem wielorodzinnym) są objęte łącznie księgą wieczystą [...], gdzie jako sposób korzystania wskazano B - tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku - dom wielomieszkaniowy. Stanowią więc one – wg skarżącej - wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej. Jako właściciel w przedmiotowej księdze wieczystej wskazana jest także Gmina Miasta Gdańska. Interes prawny skarżącej wynika zatem wprost z prawa własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Na dowód swoich twierdzeń Gmina przedłożyła wydruk z Elektronicznych Ksiąg Wieczystych dot. KW nr [...] - dział II.

Skarżąca stwierdziła nadto, że jej interes prawny wynika też z zapisów uchwały krajobrazowej. W jej ocenie bowiem posadowienie ogrodzenia przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. [...] w Gdańsku na granicy działek nr [...] oraz nr [...], jak i zaskarżona decyzja PWINB z 30 kwietnia 2021 r., naruszają przepisy prawa miejscowego jakim jest uchwała krajobrazowa. Ostanie się przedmiotowej decyzji, a tym samym dopuszczenie możliwości stawiania ogrodzeń w sytuacjach analogicznych do niniejszej sprawy, może powodować, że wykonywanie przepisów ww. uchwały w zakresie zakazu budowania ogrodzeń nie będzie możliwe. Tym samym nie zostanie osiągnięty również jeden z celów podjęcia uchwały krajobrazowej jakim jest przeciwdziałanie nasilającemu się zjawisku grodzenia osiedli. Gmina jest zatem żywo zainteresowana tym, by stanowione przez jej organ uchwałodawczy przepisy prawa miejscowego były właściwie stosowane i interpretowane, a jej obowiązkiem jest reagowanie na naruszenie tych przepisów.

Odpowiedź na powyższe zarządzenie nadesłał także skarżący M. Z., który w piśmie z dnia 15 września 2023 roku (k. 150 i n. akt sądowych), do którego załączył wydruki z działów I-O i II księgi wieczystej nr [...] wskazujące, że jestem współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (obręb ewidencyjny [...]), na granicy której Wspólnota Mieszkaniowa posadowiła przedmiotowe ogrodzenie.

Dodatkowo również ten skarżący wskazał na zapisy uchwały krajobrazowej, a także treść art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, podkreślając, że zgodnie z tym ostatnim przepisem akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że przepisy uchwały krajobrazowej obowiązują powszechnie w znaczeniu podmiotowym. Adresatami przepisów uchwały są zatem zarówno organy administracji publicznej, jak również jednostki spoza systemu administracji publicznej (osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej). Uwzględniając powyższe, skarżący uznał, że jako mieszkaniec Miasta Gdańska (posiadający określone uprawnienia wypływające wprost z regulacji uchwały krajobrazowej), a przy tym współwłaściciel nieruchomości, na granicy której posadowiono sporne ogrodzenie, jest podmiotem, który posiada interes prawny w uczestnictwie w tym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (w tym we wniesieniu skargi), celem ochrony realnych, własnych uprawnień określonych przepisami prawa.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości interes prawny Gminy Miasta Gdańska do występowania w tej sprawie, wynikający z jej prawa własności, skoro jest ona współwłaścicielem nieruchomości – działki nr [...], na której znajduje się sporne ogrodzenie (jak wynika z księgi wieczystej nr [...] Gmina jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w Gdańsku), a jednocześnie jest właścicielem działki drogowej, z którą ogrodzenie to bezpośrednio graniczy (działka drogowa nr [...]; księga wieczysta nr [...]). Wspólnota Mieszkaniowa wybudowała je bowiem na granicy tych dwóch działek.

Podobnie rzecz ma się ze skarżącym M. Z., który również, jak wynika z treści księgi wieczystej [...], jest współwłaścicielem nieruchomości (działki nr [...], obr. [...]), która bezpośrednio sąsiaduje ze spornym ogrodzeniem (twierdzeń tych nie zakwestionowana żadna z pozostałych stron postępowania, które otrzymały odpisy pisma skarżącego z dnia 15 września 2023 roku). Ponadto skarżącemu M. Z. przysługuje, jako współwłaścicielowi nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], na granicy której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia z dnia 9 marca 2023 r., sygn. II OSK 155/22 (Baza Orzeczeń LEX nr 3566366), odnosząc się do badania przymiotu strony w postępowaniu naprawczym, celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Niewątpliwie w tej sprawie Gmina, która jest współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporne ogrodzenie, ma interes prawny aby w niej uczestniczyć. Podobnie skarżący M. Z., którego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego ogrodzenia i który ma ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, na której zostało ono zlokalizowane, ma – w ocenie Sądu, prawo aby uczestniczy w postępowaniu, w którym zostanie ustalone, czy ogrodzenie to zostało wybudowane legalnie.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżących, zgodnie z którym samo bycie mieszkańcem gminy objętej uchwałą krajobrazową, czy też gminą, której organy uchwaliły tę uchwałę, daje legitymację do uczestniczenia w każdym postępowaniu, w którym bada się, czy przepisy uchwały krajobrazowej są przestrzegane. W szczególności legitymacja ta nie wynika z ogólnych przepisów ustrojowych, na jakie powołuje się skarżący M.Z.

Uznając, że zarówno Gmina Miasta Gdańska, jak M. Z. ma legitymację do zaskarżenia decyzji PWINB z dnia 30 kwietnia 2021 roku, Sąd dokonał kontroli legalności wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, mając na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organ II instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB z 30 kwietnia 2021 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 22 stycznia 2021 r. nakazującą rozbiórkę i orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki. Obowiązek ten dotyczy ogrodzenia posadowionego na granicy działek nr [...] i [...], obręb [...] w Gdańsku, wybudowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. [...].

Rozpoznając sprawę organ I instancji uznał, że kontrolowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami uchwały nr XLVI1I/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej "uchwałą krajobrazową", wobec czego należało orzec nakaz rozbiórki obiektu.

Natomiast organ odwoławczy uznał, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy uchwały krajobrazowej nie mogę stanowić podstawy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. Organ nadzoru nie ma bowiem możliwości zweryfikowania przesłanki zastosowania zakazu sytuowania ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej w niniejszej sprawie.

Z przedstawionym stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku Sąd orzekający w tej sprawie się nie zgadza.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszego postępowania wszczętego w dniu 6 listopada 2020 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Natomiast w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przy tym wskazać należy, że roboty budowlane i obiekty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, winny być weryfikowane w świetle przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjęto pogląd, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisów oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie powinno także budzić wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien ocenić wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z wszystkimi innymi, niż plan miejscowy, aktami prawa miejscowego obowiązującymi na danym terenie. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są bowiem na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Takie upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego zawiera art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; w skrócie "u.p.z.p."), stanowiąc, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W uchwale tej można ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3), przy czym w zakresie dotyczącym ogrodzeń, uchwała nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała krajobrazowa może wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (art. 37a ust. 10 pkt 2). Przepis art. 37a ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

Analiza przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), która z dniem 11 września 2015 r., wprowadziła do u.p.z.p. przepisy art. 37a-37e, prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże - według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego

Z powyższych uprawnień Rada Miasta Gdańska skorzystała, podejmując w dniu 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska ("uchwała krajobrazowa"), która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 19 marca 2018 r., a weszła w życie 14 dni później, tj. w dniu 3 kwietnia 2018 r.

W uchwale krajobrazowej Rada Miasta uregulowała zasady i warunki sytuowania ogrodzeń na terenie Miasta Gdańska. W § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej zakazano ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej, z wyłączeniem ogrodzeń:

a) o wysokości nie większej niż 1,5 m wokół przed-ogródków wydzielonych dla lokali w parterze,

b) bezpośrednio otaczających place zabaw lub wybiegi dla psów,

c) na nieruchomościach znajdujących się bezpośrednio pomiędzy nieruchomościami z ogrodzeniami zabytkowymi, pod warunkiem sytuowania ogrodzenia w kontynuacji linii ogrodzeń historycznych z zastosowaniem rodzajów materiałów budowlanych stosowanych w tych ogrodzeniach historycznych oraz nie przekraczając gabarytów tych ogrodzeń historycznych,

d) w linii historycznej zabudowy lub w linii historycznej ogrodzeń (z dopuszczeniem zmiany przebiegu ogrodzenia koniecznej w celu ominięcia istniejących przeszkód, w szczególności urządzeń technicznych, drzew).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, niekwestionowanych przez strony postępowania, sporne ogrodzenie w aktualnym kształcie powstało w 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Potwierdzają to również oświadczenia stron złożone w trakcie rozprawy w dniu 20 października 2021 r. (protokół z rozprawy – k. 38 akt sądowych), z których wynika, że w 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] postawiła na granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] słupki, które uniemożliwiały przejazd, ale nie uniemożliwiały przejścia. Dopiero w 2020 r. Wspólnota zakończyła budowę właściwego ogrodzenia, które w całości zagrodziło przejście i przejazd na działkę nr [...].

Wobec tego organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie posadowione zostało na granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie ze względu na treść § 20 uchwały krajobrazowej, który stanowi, że ogrodzenia istniejące w dniu wejścia w życie uchwały nie wymagają dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale. Realizacja ogrodzenia po wejściu w życie uchwały krajobrazowej uniemożliwiła skorzystanie z dyspozycji wskazanego przepisu.

Skoro zatem przedmiotowe ogrodzenie w docelowym kształcie powstało już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej powszechnie obowiązującej na terenie Gminy Miasta Gdańska to musiało być zgodne z postanowieniami tej uchwały.

Podstawą nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku rozbiórki ogrodzenia było, zdaniem organu I instancji, uznanie działki nr [...] za teren zabudowy wielorodzinnej, co spowodowało wypełnienie przesłanki, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Natomiast powodem uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy było przekonanie, że wskazany przepis uchwały krajobrazowej nie może stanowić przyczyny rozbiórki ogrodzenia, skoro organ nie ma możliwości ustalenia, czy teren działki nr [...] jest terenem zabudowy wielorodzinnej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał, iż nie może w tej sprawie zastosować powszechnie obowiązującego na obszarze Gminy Miasta Gdańska przepisu prawa materialnego i nieprawidłowo odstąpił od zweryfikowania przedmiotowego ogrodzenia w świetle obowiązujących na terenie gminy wymogów uchwały krajobrazowej, a tym samym - nie dokonał ustaleń istotnych w procesie stosowania jej przepisów. Weryfikacja zgodności zrealizowanego ogrodzenia z przepisami uchwały krajobrazowej, niezbędna w procesie stosowania art. 51 Prawa budowlanego, wymagała natomiast od organu w pierwszej kolejności ustalenia przepisów uchwały krajobrazowej regulujących wymogi w zakresie ogrodzeń, ustalenia okoliczności zawartych w hipotezie norm prawnych mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i odniesienia ich do właściwych nakazów lub zakazów zawartych w uchwale. Organ odwoławczy odstąpił w tej sprawie od przeprowadzenia procesu stosowania prawa miejscowego w sposób nieuprawniony, wadliwie usprawiedliwiając się brakiem możliwości ustalenia charakteru zabudowy na terenie działki nr [...] w Gdańsku i weryfikacji, czy ma ona charakter "terenu zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Dla organu przeszkodą w poczynieniu odpowiednich ustaleń był brak obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak zdefiniowania w uchwale krajobrazowej pojęcia "terenu zabudowy wielorodzinnej". Takiego działania organu – zdaniem Sądu, nie można zaakceptować, albowiem pozostaje ono w sprzeczności w wymogiem działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, o którym stanowi art. 6 k.p.a. Ani brak obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie przesądzałby o jego przeznaczeniu, ani brak definicji użytego w § 6 uchwały pojęcia "terenu zabudowy wielorodzinnej" nie stały bowiem na przeszkodzie dokonaniu właściwej wykładni systemowej tego pojęcia i poczynienia ustaleń niezbędnych do oceny zgodności z prawem wybudowanego ogrodzenia.

W świetle przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zasadniczo ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak w przypadku braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie staje się niemożliwe. Wtedy następuje ono w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Plan miejscowy nie jest zatem jedynym instrumentem określania przeznaczenia terenu i jego brak nie powoduje paraliżu inwestycyjnego. Wobec tego również w procedurze naprawczej brak planu miejscowego nie wyklucza możliwości ustalenia przeznaczenia funkcjonalnego danego terenu, w oparciu o rzeczywisty sposób korzystania z niego, potwierdzony danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami w księgach wieczystych.

Wyjaśnić również należy, że pojęcie terenów zabudowy wielorodzinnej, podobnie jak pojęcie zabudowy wielorodzinnej czy budynku wielorodzinnego, nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie normatywnym obowiązującym w systemie prawa. Odkodowanie zakresu znaczeniowego pojęcia "terenów zabudowy wielorodzinnej" wymagało zatem przeprowadzenia procesu wykładni przepisów regulujących zagadnienia związane z procesem inwestycyjnym, w tym zwłaszcza przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych budynków. Powiązania przedmiotowe pomiędzy poszczególnymi gałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego potwierdzają nie tylko możliwość, lecz także potrzebę korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako budynku wolno stojącego albo budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 3 pkt 4).

Przytoczone przepisy nie definiują wprawdzie budynku wielorodzinnego czy terenów zabudowy wielorodzinnej, jednakże winny stać się podstawą do zastosowania zasad wykładni prawa w postaci wnioskowań z przeciwieństwa (a contrario) oraz dyrektyw wykładni systemowej odwołującej się do postulatów zupełności i niesprzeczności systemu prawa, w ramach których należy tak ustalać znaczenie normy, by nie pociągało to za sobą jej sprzeczności z inną normą systemu a harmonizowało z treścią innych norm gałęzi prawa, do której interpretowana norma należy. Dokonując zatem wykładni uregulowanych wyżej pojęć stwierdzić należy, że skoro budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny, a ten ostatni definiowany jest jako budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, a zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, to z tego wynika, że zabudowa wielorodzinna to jednej budynek wielorodzinny lub zespół takich budynków, przy czym budynek wielorodzinny to budynek, w którym jest więcej wydzielonych lokali mieszkalnych niż dwa lub więcej niż jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy. Ten zabieg interpretacyjny, w pełni dopuszczalny, w sposób skuteczny uzupełnia brak wyraźnej definicji zabudowy wielorodzinnej i może posłużyć do odtworzenia zakresu zastosowania pojęcia "terenów zabudowy wielorodzinnej" użytego przez uchwałodawcę gminnego w normie § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej.

Uchybienie powyższym obowiązkom interpretacyjnym spowodowało, że organ odwoławczy rozpoznał prawidłowo przedmiotowej sprawy administracyjnej, nie ustalił bowiem, na podstawie zgromadzonych dokumentów i ujawnionych informacji, okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania zakazu z § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej i nie dokonał ich oceny w aspekcie konsekwencji prawnych zrealizowania ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...].

Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta Gdańsk i w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem

dr – droga. Natomiast, jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 października 2020 r., a także z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku, działki nr [...] oraz nr [...] stanowią współwłasność Gminy Miasta Gdańsk (w udziale 12/100) oraz 9 osób fizycznych – właścicieli lokali w budynku przy ul. K. [...] w Gdańsku. Obie działki mają łączny obszar 0,0361 ha. Na działce nr [...] stoi jeden budynek o wskazanym w księdze wieczystej przeznaczeniu "dom wielomieszkaniowy". Jako sposób korzystania z działki nr [...] wskazano w księdze wieczystej "B – tereny mieszkaniowe". Na terenie działki nr [...] zlokalizowano miejsca parkingowe dla członków Wspólnoty oraz wiatę śmietnikową. Wskazana jedna księga wieczysta prowadzona jest łącznie dla obu działek – nr [...] i nr [...].

Co również istotne, Wspólnota Mieszkaniowa pozyskała działkę nr [...] na podstawie art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem, że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego.

Jak wynika z załączonego do akt pisma członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w Gdańsku M. G. z dnia 10 listopada 2020 r., Wspólnota Mieszkaniowa wykupiła działkę nr [...] od Gminy Miasta Gdańska w 2013 r. z obciążeniem nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu przez działkę nr [...] po istniejącym chodniku przylegającym bezpośrednio do granicy z działką nr [...] oraz prawie przejazdu przez działkę nr [...] po istniejącej drodze utwardzonej, tj. równolegle do granicy z działką nr [...]. Powyższe potwierdza treści wpisów w dziale III wskazanej księgi wieczystej. Fakt nabycia przez Wspólnotę wskazanej działki w trybie art. 209a u.g.n. nie był w toku postępowania kwestionowany.

Istotą art. 209a u.g.n. jest ułatwianie rozwiązywania problemów związanych z niewłaściwym wydzielaniem działek dla potrzeb ustanawiania odrębnej własności lokali. W przeszłości bowiem wydzielano działki po granicy budynków albo w inny niefunkcjonalny sposób, skutkiem czego działki te nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3a u.g.n. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Ponadto, należy zwrócić uwagę na urządzenia niezbędne do obsługi budynku, które w ww. przypadkach znalazłyby się na terenie innej (cudzej) nieruchomości, co mogłoby prowadzić do utrudnień w prawidłowym korzystaniu z obu nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). W konsekwencji, należy uznać, że ratio legis art. 209a u.g.n. nakazuje patrzeć łącznie na nieruchomość zabudowaną budynkiem oraz sąsiednią działkę pozyskaną w trybie tego przepisu. W przeciwnym razie bezzasadne byłoby dodanie tego przepisu do u.g.n.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, weryfikacja zastosowania § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej do spornego ogrodzenia nie mogła nie uwzględniać tego, że w istocie działki nr [...] i nr [...] tworzą łącznie jednolity teren, który Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] wykorzystuje na cele zabudowy wielorodzinnej. Działki te, w znaczeniu cywilistycznym, wieczystoksięgowym, tworzą jedną nieruchomość, albowiem objęte są jedną księgą wieczystą. Użyteczną niezbędność działki nr [...] dla realizacji funkcji wielomieszkaniowej (wielorodzinnej) i jej składowy charakter potwierdza dodatkowo tryb jej nabycia jako "nieruchomości przyległej" na zasadzie art. 209a u.g.n. Powyższym wnioskom nie przeczy brak zabudowania działki nr [...] budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Działki nr [...] i nr [...] łącznie realizują bowiem funkcję zabudowy wielorodzinnej, determinując tym samym charakter tego terenu.

W tych okolicznościach, stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia, które zostało zrealizowane po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, a narusza jej postanowienia, jest wadliwe. Organ odwoławczy nie ustalając i nie oceniając okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznej oceny zgodności z prawem powszechnie obowiązującym na terenie Miasta Gdańska ogrodzenia wybudowanego na granicy działek nr [...] i nr [...] w Gdańsku naruszył przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego odstąpienia od zastosowania właściwych przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2021 r. W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie organ odwoławczy rozpozna odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej, kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organ winien rozważyć zastosowanie przepisów § 6 ust. 4 uchwały krajobrazowej w jego całokształcie, nie pomijając analizy wystąpienia wyjątków zastosowania wyrażonego w tym przepisie zakazu, czemu należy dać szczegółowy wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz M. Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gminy Miasta Gdańska, reprezentowanej przez radcę prawnego, ze względu na brak wniosku o ich zwrot złożonego w terminie wskazanym w art. 210 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie.