Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.M.,A.M.,,A" s.c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [....] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2020 r. nr [....]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 3 listopada 2020 roku odmawiającą A spółka cywilna (dalej: skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie wniosku i deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż płatnik składek nie złożył wymaganego wniosku w terminie wskazanym przez ustawodawcę.

W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienie z opłacania składek za miesiące od marca 2020r. do maja 2020r. zostaje utrzymana w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnieśli J.M. i A.M., zarzucając decyzji między innymi:

- naruszenie art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne uznanie za zasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r.;

- błąd w ustaleniu stanu faktycznego skutkujący niewłaściwym uznaniem, iż skarżący A s.c. J.M., A.M., nie złożył do dnia 30 czerwca 2020r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wbrew ustaleniom organu skarżący złożył dnia 25 czerwca 2020r. wymagany wniosek za pośrednictwem urny wystawionej przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych – [...] - Inspektoratem w S., a sposób ten wynikał bezpośrednio z ustawy jako prawnie dopuszczalny, skuteczny dla wywołania oczekiwanych skutków prawnych. Skarżący próbował wysłać wniosek w formie elektronicznej, jednak z uwagi na problemy z tym związane dnia 25 czerwca 2020r. okazało się to niemożliwe. W związku z tym wspólnicy Spółki podjęli decyzję o osobistym zawiezieniu wniosku przez wspólnika A.M. do Inspektoratu ZUS w S.. A.M. chciał złożyć wniosek osobiście za pokwitowaniem jednak przez pracownika inspektoratu został poinformowany, że jedyną prawnie skuteczną możliwością złożenia wniosku do ZUS jest jego wrzucenie do urny, co też A.M. uczynił. Nie miał on żadnej możliwości uzyskania potwierdzenia skorzystania z takiej formy, dopuszczonej przez ustawodawcę za prawnie skuteczną, a na tamten moment nie przewidywał nawet, iż jego wniosek może w jakikolwiek sposób zaginąć. Tym samym dla skarżącego wielkim zaskoczeniem była informacja uzyskana w październiku ub.r. o zaległościach w składkach za miesiące marzec 2020r. - maj 2020r., bowiem był on przekonany o umorzeniu 50% składek ZUS w związku ze złożeniem dnia 25 czerwca 2020r., tj. w ustawowym terminie, właściwie wypełnionego wniosku. Obecnie skarżący wystąpił o udostępnienie nagrania z monitoringu do Inspektoratu ZUS, jednak istnieje obawa, iż monitoringu w tym miejscu nie było lub dane z dnia 25 czerwca 2020r. zostały już skasowane. Gdyby ZUS na bieżąco informował skarżącego o zaległościach w opłacaniu składek mógłby on podjąć należyte starania celem zgromadzenia dowodów wykazujących złożenie przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie bądź też ponownego złożenia wniosku, co jednak było już niemożliwe w październiku ub.r., kiedy to skarżący dopiero powziął informację o nieodnalezieniu przez ZUS jego wniosku, złożonego osobiście przez A.M. dnia 25 czerwca 2020r.

W załączeniu przedłożono oświadczenia głównej księgowej H.G., która dnia 25 czerwca 2020r. wypełniała wspólnie z A.M. wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. jak i oświadczenie wspólnika J.M. o podpisaniu tego wniosku i zawiezieniu go do ZUS przez A.M.. Nadto zostało dołączone oświadczenie samego A.M. w tym zakresie jak i pracownicy skarżącego J.B., która także brała udział dnia 25 czerwca 2020r. w obiegu dokumentów w skarżącej firmie, w tym co do przedmiotowego wniosku. Podkreślenia wymaga, iż skarżący wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe w zakresie skutecznego wykazania faktu wrzucenia przedmiotowego wniosku do urny dnia 25 czerwca 2020r., nie mając w tym zakresie już żadnych innych narzędzi. Trudno uznać, aby przyjęcie takiej formy składania wniosków mogło wywoływać negatywny skutek dla skarżącego, który nie ma żadnego wpływu i wglądu w obieg dokumentów wyciąganych z urny w ZUS.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi oświadczeń i dokumentów oraz akt sprawy organu. Dowody te jednoznacznie wskazują na zasadność stanowiska skarżącego. Mając na uwadze powyższe wbrew stanowisku organu nie można uznać, aby w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do niezłożenia wymaganego wniosku w terminie wskazanym przez ustawodawcę, a tym samym złożenie skargi było konieczne. Zdaniem skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki skutkujące przyznaniem mu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r., a decyzja organu administracji w świetle wszystkich przywołanych okoliczności jest błędna.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Pismem z dnia 15 grudnia 2021 roku skarżący nadesłali na potwierdzenie zarzutów oświadczenie byłego pracownika z 15 grudnia 2021 roku, kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz wydruk "śledzenie przesyłek-tracking".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącego jako płatnika składek z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy COVID-19, które wprowadziły w czasie stanu epidemii dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r.

Spór między organem a skarżącymi sprowadza się do zagadnienia, czy na gruncie ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) organ właściwie zbadał i ocenił, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 roku.

Na uwagę zasługuje, że z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491), ZUS - jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl - umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach:

drogą elektroniczną - przez PUE ZUS,

drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej),

w formie papierowej - za pośrednictwem poczty, a także

osobiście w placówce ZUS - do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS).

Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). W kontekście powyższego zważyć należy, iż skarżąca twierdzi, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek złożyła w dniu 25 czerwca 2020r. do urny wystawionej w budynku Inspektoratu ZUS. Tymczasem ZUS wydając decyzje odmowne ograniczył się do wskazania, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie zaewidencjonował wniosku skarżącej.

W świetle powołanych regulacji i umożliwienia przez ZUS w stanie epidemii składania wniosków o zwolnienie osobiście do skrzynki na dokumenty w placówkach organu Sąd uznał, że wyjaśnienia zawarte w wydanych w sprawie decyzjach obu instancji są niewystarczające.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Emanację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. określający, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 820/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, Nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366).

Odnosząc powyższe regulacje procesowe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że obie decyzje nie posiadają prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ ograniczył się jedynie do lakonicznego podania, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie zaewidencjonowano wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Również ponownie rozpatrując sprawę nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń o złożeniu przez nią wniosku do urny w budynku Inspektoratu ZUS. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., której zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczności, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 291/21, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary skarżącej, że wniosek faktycznie złożyła. Obciążając skarżącą obowiązkiem wykazania, że wniosek złożyła przed upływem terminu określonego w art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19 ZUS nie podał, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników strona miała możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn nie uwzględnił jej stanowiska.

Na tle art. 31zp ust. 4 ustawy COVID-19, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego sposobu składania wniosków o zwolnienie osobiście w placówce ZUS - do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza anty kryzysowa" Sąd uznał, iż obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn, czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków za okres, w którym skarżąca - jak twierdzi - wniosek złożyła, a wreszcie czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również - na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Podkreślenia wymaga, że Sąd badając pod kątem zgodności z prawem wydane w sprawie decyzje wziął pod uwagę, iż postępowanie prowadzone przez ZUS przypadło na czas trwającego stanu epidemii, co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla jednej strony postępowania -skarżącej.

W niniejszej sprawie ZUS nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej, nie przedstawił, jak wyglądała procedura składania wniosków do urny, ani nie stwierdził, czy wykluczone było ewentualne omyłkowe dołączenie wniosku skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, a tymczasem organ nie podał, w jaki realny sposób skarżąca mogłaby wykazać, że faktycznie przed 30 czerwca 2020 r. złożyła wniosek do pojemnika na dokumenty znajdującego się w budynku Inspektoratu ZUS w S..

Zważyć również należy, że nawet jeżeli organ nie był w stanie ustalić, czy strona w dniu 25 czerwca 2020 r. złożyła przedmiotowy wniosek, powinien był na mocy art. 86 k.p.a. przesłuchać ją na tę okoliczność. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. ZUS nie wyjaśnił zaś dlaczego nie skorzystał z tego rodzaju dowodu.

Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS powinien był wyjaśnić, czy w Inspektoracie ZUS, gdzie hipotetycznie skarżąca złożyła wniosek, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji.

Mając na względzie wskazane uchybienia organu Sąd uznał, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 3 listopada 2020r.