VII SA/Wa 923/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-15	
Data wpływu	2008-06-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Mirosława Kowalska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 158 par. 2 w zw. z  art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. N. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. N. pozwolenia na budowę tymczasowego (na okres 3 lat) pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych przy ul. W. [...] w P. (działa nr [...], obręb G.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007r.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. S. N. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], obejmującej budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. (działka nr [...], obręb G.) w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], stwierdził nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007r. Organ uznał, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w ogóle nie powinno być prowadzone, ze względu na brak przedmiotu postępowania, mianowicie decyzji Prezydenta P. z dnia [...] czerwca 2001r., której okres obowiązywania upłynął z dniem [...] maja 2005 r. Zdaniem organu, powyższa okoliczność powodowała, że art. 155 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy do merytorycznego orzekania.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. złożył S. N..

W dniu [...] kwietnia 2008 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...], mocą której organ odwoławczy, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji kwalifikowanych wad prawnych, które mogłyby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lutego 2007 r. S. N. wystąpił o zmianę, w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzji Prezydenta P. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. N. pozwolenie na budowę tymczasowego (na okres 3 lat) pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych przy ul. W. [...] w P., w zakresie zmiany jego charakteru z obiektu tymczasowego na stały.

Organ podniósł, iż zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Cytowany wyżej przepis został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, w której budowa została już zakończona.

Organ nadzoru wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, inwestor wystąpił o zmianę, w trybie art. 36a Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Prezydenta P. z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...]). Ponadto, wnioskowana zmiana dotyczyła zmiany charakteru obiektu z tymczasowego na stały, w sytuacji gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tejże decyzji.

Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnym było wydanie decyzji o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż z innych względów niż wskazał Prezydent P. w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...].

Organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie organ I instancji przywołał jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy art. 36a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 k.p.a., wyłączającym stosowanie tego przepisu w przypadku planowanego istotnego odstąpienia inwestora od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, a ponadto wniosek inwestora wskazywał jako podstawę żądania art. 36a Prawa budowlanego. Powyższe jednak nie stanowi kwalifikowanej wady badanej decyzji z uwagi na fakt, iż podstawa prawna formalnie istnieje i została przywołana w decyzji. Ponadto organ wskazał, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wyłącznie na wniosek strony (nigdy z urzędu), a zatem wniosek określa zakres działania organu co oznacza, iż rozstrzygnięcie to musi być zgodne z jego treścią. Inwestor wskazał jako podstawę prawną żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę art. 36a Prawa budowlanego, a nie przepis art. 155 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko skarżącego odnośnie występowania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta P. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ wskazał, iż decyzja ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, a fakt, iż w związku upływem terminu na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, wygasły uprawnienia z niej wynikające, nie powoduje utraty mocy obowiązującej samej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania skarżący zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r., mimo, iż decyzja ta została wydana z oczywistym przekroczeniem granic żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą narusza prawo.

S. N. podniósł, iż wnosząc o zmianę decyzji Prezydenta P. o pozwoleniu na budowę, jako podstawę prawną wskazał art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tymczasem w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. powołano wprawdzie w podstawie prawnej art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a., jednakże całe postępowanie prowadzono na podstawie art. 155 k.p.a., a nie w oparciu o art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji.

W ocenie skarżącego decyzję z dnia [...] maja 2007 r. wydano z oczywistym przekroczeniem granic żądania zawartego we wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] w całości i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały.

Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Organ nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony – rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

W niniejszej sprawie, S. N. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], obejmującej budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. (działka nr [...], obręb G.) w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały.

Wojewoda [...], działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r.

W wyniku wniesionego przez S. N. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, wydał decyzję mocą której uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] maja 2007 r.

Powyższe jednoznacznie oznacza, iż organ odwoławczy dopuścił się obrazy przepisu art. 139 k.p.a., gdyż orzekł na niekorzyść strony odwołującej się.

Ujawnione naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sąd od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, jak również powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na mocy art. 152 w/w ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.