Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. w W., L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 179/22 w sprawie ze skargi U. w W., L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1801-IGC.48.75.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. w W., L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., II SA/Rz 179/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę U. w W./L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 września 2019 r. funkcjonariusze Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu przeprowadzili kontrolę drogową zespołu pojazdów, którym według zgłoszenia przewożono oleje silnikowe o kodzie CN 2710 i syntetyczne oleje silnikowe o kodzie CN 3403. Funkcjonariusze stwierdzili rozbieżność dotyczącą ilości (masy brutto) zgłoszonego towaru.

Postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. wszczęto postępowanie w sprawie naruszenia obowiązków określonych w ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi tj. (Dz. U. z 2020 r. poz. 859 z późn. zm., dalej - ustawa SENT), o czym zawiadomiono przewoźnika.

Decyzją z 29 września 2020 r. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. h) ustawy SENT, polegającego na podaniu nieprawidłowych danych dotyczących masy brutto towaru z pozycji CN 2710, przewożonego na podstawie zgłoszenia numer referencyjny [...] i zaliczył na poczet kary kwotę 20.000 zł z pobranej od przewoźnika kaucji.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej – DIAS), decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucono m.in. naruszenie m.in. art. 26 ust. 5 ustawy SENT w zw. z art. 165b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325, dalej - O.p.) poprzez pominięcie, że wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary nastąpiło po upływie 6 miesięcy od dnia stwierdzonego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę DIAS w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że nie było w sprawie sporne, że strona skarżąca realizowała przewóz towarów pomiędzy dwoma krajami członkowskimi Unii Europejskiej podlegający przepisom ustawy SENT, posiadała status przewoźnika w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT i ciążył na niej obowiązek zgłoszenia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy SENT. Nie był również sporny między stronami obowiązek wprowadzenia określonych danych do rejestru, z tym że podlegały wpisaniu dane dotyczące rodzaju, ilości, masy lub objętości towaru (art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. h ustawy SENT). Co więcej, faktycznie nie wystąpiła nawet odmienność stanowisk co do tego, że pomiędzy przedmiotem przewozu a danymi zgłoszonymi do rejestru istniała rozbieżność. Potwierdziły to bowiem dokumenty przedstawione przez pełnomocnika przewoźnika w toku postępowania.

Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii prawidłowości nałożenia kary pieniężnej, za zgodne z zasadami ustawy SENT i O.p. uznał również postępowanie wyjaśniające.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 165b O.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie, wskazując, że zasadnie przyjęto w decyzji, że przepis ten nie znajdował zastosowania do postępowania w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy SENT, za naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej. Przepis ten nie ograniczał czasu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, ponieważ przewoźnik nie miał do czynienia z kontrolą podatkową, o jakiej mowa w Dziale VI O.p. - Kontrola Podatkowa, nie składał deklaracji, o jakich mowa w art. 165b, ani nie był uprawniony do złożenia korekty uwzględniającej nieprawidłowości. Dostatecznie zostało również uzasadnione stanowisko co do powodów nieodstąpienia od nałożenia kary, przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy SENT.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości i podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT w zw. z art. 165b § 1 O.p. poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów przejawiającą się odmową zastosowania art. 165b O.p., pomimo iż bezspornie wszczęcie postępowania podatkowego (o nałożenie kary) nastąpiło po upływie 6 miesięcy od dnia stwierdzonego naruszenia, co do którego sporządzono w dniu 14 września 2019 r. protokół kontroli znak: [...], podczas gdy wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 4 czerwca 2020 r. poprzez wydanie postanowienia z tej daty, a więc po okresie przedawnienia ścigania naruszenia przewidzianego w art. 165b O.p.;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji innych okoliczności do zastosowania tego przepisu niż pogorszenie sytuacji ekonomicznej strony w wyniku nałożenia kary, podczas gdy zgodnie z obowiązującym obecnie orzecznictwem na pojęcie ważnego interesu publicznego składa się także przywoływana przez stronę skarżącą kwestia proporcjonalności sankcji względem naruszenia i zważywszy na niewielką potencjalną skalę naruszenia organ powinien wziąć pod uwagę inne okoliczności, niż wyłącznie znaczące pogorszenie sytuacji majątkowej strony w wyniku nałożenia kary, względnie prewencyjny charakter sankcji.

Powołując takie zarzuty skarżącą kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i decyzji wydanych w sprawie i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1, jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT w zw. z art. 165b § 1 O.p. poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów przejawiającą się odmową zastosowania art. 165b O.p., pomimo iż wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary nastąpiło po upływie 6 miesięcy od dnia stwierdzonego naruszenia.

Odpowiedzi wymaga zatem pytanie, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT jest ograniczone terminem, o którym mowa w art. 165b § 1 O.p.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zgodnie z art. 165b § 1 O.p., w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że problematyka odpowiedniego zastosowania art. 165b § 1 O.p. była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ugruntowanym w orzecznictwie stał się pogląd, w myśl którego art. 165b § 1 O.p. nie znajduje odpowiedniego zastosowania w sprawach nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. Powyższy pogląd został wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego z: 18 listopada 2021 r., II GSK 1203/21 i II GSK 1265/21, z 30 listopada 2021 r., II GSK 2119/21, z 7 grudnia 2021 r., II GSK 2186/21, z 2 lutego 2022 r., II GSK 2179/21, z 15 marca 2022 r., II GSK 100/22, II GSK 111/22), z 1 kwietnia 2022 r., II GSK 266/22 (CBOSA). Pogląd ten został również wskazany jako dominujący w orzecznictwie w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., II GPS 1/23 (publ. ONSAiWSA 2023/5/68).

I tak, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy SENT, określony w tym przepisie system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Zasady kontroli realizacji obowiązków wynikających z ustawy SENT określone zostały w przepisach art. 13-20a tej ustawy. Jak wynika z jej art. 13 ust. 2, kontrola realizacji wskazanych obowiązków obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Zasadnicze jednak znaczenie dla ustalenia istoty omawianej kontroli ma art. 13 ust. 1 ustawy SENT, określający przedmiot ustaleń kontrolnych właściwych organów, zgodnie z którym kontrola przewozu towarów polega na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków, odpowiednio w zakresie: 1) dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; 2) zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; 3) posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7; 4) przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.

Przedstawiony wyżej zakres kontroli przewozu towarów, sprowadzający się do sprawdzenia przestrzegania wskazanych enumeratywnie obowiązków, w pełni odpowiada zakresowi przedmiotowemu tej ustawy, który obejmuje reguły funkcjonowania systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, jak też konkretyzację obowiązków podmiotów uczestniczących w drogowym i kolejowym przewozie towarów oraz podmiotów dokonujących obrotu paliwami opałowymi, a ponadto określenie zasad odpowiedzialności za naruszenie obowiązków związanych z drogowym i kolejowym przewozem towarów oraz z obrotem paliwami opałowymi (art. 1 pkt 1, 1a i 2 ustawy SENT).

Całościowa ocena omawianej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że model kontroli przewidzianej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy SENT ukształtowany został wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Wynika to zarówno z przytoczonych wyżej przepisów ogólnych, jak i jej norm szczególnych, które przewidują odrębności właściwe dla tej kontroli. Do przepisów tych zaliczyć należy podstawy kompetencyjne, na podstawie których przeprowadzane są kontrole przewozu towarów przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, jak też przez funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej oraz inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego - przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań (art. 13 ust. 3 i 4 ustawy SENT). Każda ze wskazanych służb prowadzi kontrolę przewozu towarów zgodnie z ustawą SENT, a więc na podstawie jej przepisów, niezależnie od tego, że z woli ustawodawcy jest to zadanie służby celno-skarbowej. Wszystkie służby wskazane w ustawie, bez wyjątku działają w oparciu o tożsamą podstawę prawną (normę kompetencyjną), wprost określoną w tej ustawie, co prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, który z organów danej służby przeprowadza kontrolę, jej przebieg określają przepisy ustawy SENT, nie zaś właściwe dla tych służb pragmatyki służbowe i przepisy proceduralne, mające zastosowanie przy wykonywaniu innych ich ustawowych zadań.

Wskazane przepisy ustawy SENT, poza opisanymi podstawami kompetencyjnymi omawianej kontroli, zawierają także normy postępowania (podstawa proceduralna) oraz przepisy prawa materialnego (podstawa materialnoprawna), określające odpowiedzialność za przewidziane ustawą delikty administracyjne i stosowne kary pieniężne.

Wymienione wyżej normy postępowania, stanowiące podstawę proceduralną kontroli przewozu towarów, znajdują dookreślenie w innych przepisach ustawy SENT, w tym dotyczących środków doraźnych i kompensacyjnych (np.: art. 14, art. 15, art. 16, art. 18), jak też związanych z zakończeniem tej kontroli i nałożeniem kary (np.: art. 21, art. 22, art. 26). Ponadto ustawodawca, kształtując na potrzeby realizacji celów ustawy SENT odrębny model postępowania kontrolnego, dopełnił go poprzez dalsze odrębne regulacje, do których zaliczyć należy: wskazanie organu właściwego do nałożenia kary (art. 26 ust. 2); określenie trybu i podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 26 ust. 3); wskazanie właściwego organu odwoławczego (art. 26 ust. 4a).

Odrębność omawianego modelu postępowania kontrolnego wynika także z ukształtowanego na potrzeby tylko tej ustawy trybu zakończenia czynności kontrolnych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli lub na żądanie kontrolowanego (art. 13 ust. 7), kontrola przewozu towarów kończy się z chwilą sporządzenia protokołu przeprowadzonej kontroli (sporządzanego także w przypadku pobrania próbki towaru lub nałożenia zamknięć urzędowych). Jest charakterystyczne, że w innych przypadkach, w tym w szczególności, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w toku kontroli przewozu towarów, ustawodawca nie przewidział dalszych czynności i kontrola kończy się z chwilą odstąpienia od niej przez kontrolujących.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty w ustawie SENT tryb prowadzenia kontroli przewozu towarów wskazuje na zastosowanie spójnej i jednolitej regulacji proceduralnej tego postępowania - wspólnej dla każdej ze służb mających wykonywać obowiązki kontrolne w jego trakcie. Oznacza to, że ustawa SENT wyczerpująco określa normatywne podstawy podjęcia decyzji w konkretnej sprawie, co wyłącza możliwość niebezpośredniego zastosowania innych przepisów, o ile wprost nie zostało to przewidziane w tej ustawie. Wyłączona jest więc możliwość stosowania w omawianym postępowaniu art. 165b § 1 O.p.

Analiza treści odesłania zawartego w art. 26 ust. 5 ustawy SENT nie wskazuje na prawidłowość stanowiska wyrażonego przez skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Interpretacja i określenie granic tego odesłania musi uwzględniać regulację ustawy SENT w zakresie dotyczącym stosowania kar pieniężnych, w tym zasady przedawnienia, skoro tak określono granice tego odesłania. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy SENT, kara pieniężna nie może być nałożona, jeżeli od dnia niedopełnienia obowiązku upłynęło 5 lat, zaś obowiązek zapłaty kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty. Ustawa SENT zawiera więc regulację odnoszącą się wprost do kwestii przedawnienia, a jest przy tym oczywiste, że nie przewidziano w niej przedawnienia wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Wobec powyższego, brak jest przesłanek do uznania, że w tym zakresie występuje w analizowanej ustawie luka konstrukcyjna, wymagająca uzupełnienia tej regulacji przez organ stosujący prawo. Ustawodawca ani nie przewidział bowiem przedawnienia wszczęcia postępowania w ustawie SENT, ani nie zawarł w jej przepisach szczególnych odesłania do art. 165b O.p., który jest przepisem proceduralnym, znajdującym zastosowanie w postępowaniu podatkowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2021 r., II GSK 1203/21, że art. 165b § 1 O.p. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT, bowiem przepis ten stosuje się wyłącznie do kontroli podatkowej, w wyniku której ujawniono nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu, że czynności kontrolne przewozu wykonane na drodze nie stanowią czynności w ramach kontroli podatkowej, a każda z tych kontroli wywołuje inne skutki i wiąże się z innymi obowiązkami tak po stronie podmiotów kontrolowanych, jak i organów administracji.

Z tych wszystkich względów za błędne należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli przewozu towaru, w trakcie której stwierdzono wskazane naruszenie.

Nie mógł również wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji innych okoliczności do zastosowania tego przepisu niż pogorszenie sytuacji ekonomicznej strony w wyniku nałożenia kary, podczas gdy zgodnie z obowiązującym obecnie orzecznictwem na pojęcie ważnego interesu publicznego składa się także przywoływana przez stronę skarżącą kwestia proporcjonalności sankcji względem naruszenia i zważywszy na niewielką potencjalną skalę naruszenia organ powinien wziąć pod uwagę inne okoliczności, niż wyłącznie znaczące pogorszenie sytuacji majątkowej strony w wyniku nałożenia kary, względnie prewencyjny charakter sankcji.

Jak wynika z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wadliwie, gdyż bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, nie odstąpiono w sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że przemawiał za tym interes publiczny, który jej zdaniem w sprawie występował.

Rozstrzygając w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że odpowiedzialność przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. h) ustawy SENT cechuje administracyjny i obiektywny charakter, co implikuje z kolei twierdzenie, że dla zastosowania sankcji wystarczające jest już samo popełnienie czynu opisanego w przepisie prawa materialnego.

Dwie podstawowe przesłanki uzasadniające przystąpienie przez organ do oceny możliwości odstąpienia od nałożenia kary, co przy tym czynione jest na wniosek lub z urzędu, stanowią zatem wskazane przez organ: "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny", które oceniane są indywidualnie, na tle każdej konkretnej sprawy.

Analiza ww. przesłanek stanowi pierwszy, merytoryczny etap analizy kwestii odstąpienia od nałożenia kary, od którego rozpoczyna się procedura w tym zakresie, będąca składową sprawy dotyczącej ukarania przewoźnika za stwierdzone naruszenie. Przesądzenie istnienia tych przesłanek daje dalszą możliwość, przy spełnieniu jeszcze innych wymogów (zawartych w art. 26 ust. 3 ustawy SENT) odstąpienia od kary za popełniony delikt administracyjny.

W niniejszej sprawie "ważny interes przewoźnika" jest w zasadzie niesporny i został przez Sąd I instancji właściwie opisany. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów oraz braku aktywności Spółki co do wykazywania okoliczności mogących przemawiać za odstąpieniem od nałożenia kary wynika, iż nałożona kara pieniężna nie doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia jej interesu indywidualnego.

Szerzej należy jednak odnieść się do przesłanki "interesu publicznego" stanowiącej główną oś prezentowanej w tym zakresie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli. Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być ustalana w sposób dowolny. Sankcja przewidziana w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT jest określona w sposób bezwzględnie oznaczony, co wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia przesłanki interesu publicznego, by nie doprowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.

Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego, powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, co rodzi po stronie organu obowiązek rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona (wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., II GSK 2219/22, CBOSA).

Podkreślenia wymaga również, że art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie daje ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, odnosić pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" jedynie do kondycji finansowej (ekonomicznej) przewoźnika.

Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć jednak charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Należy zatem zwrócić uwagę, że przewożony w dniu kontroli towar stanowił towar, którego przewóz został objęty szczególnym nadzorem. Przewóz tego rodzaju wymagał od przewoźnika przestrzegania ściśle określonych obowiązków, z których ten się nie wywiązał. Doszło bowiem do stwierdzenia, że towar nie odpowiada co do masy brutto towarowi wskazanemu w zgłoszeniu.

W tym miejscu nie można nie odwołać się do celu, jakiemu służyć miała ustawa SENT. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu projektu wskazano na potrzebę wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury). Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Podano, że dzięki danym z rejestru możliwe będzie m.in. dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (www.sejm.gov.pl. Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1244).

W rozpoznawanym przypadku Spółka wprowadziła nieprawdziwe dane dotyczące masy brutto towaru będącego przedmiotem przewozu, co stanowi poważne naruszenie, uniemożliwiając tym samym kontrolę przepływu towarów. Działanie przewoźnika z jednej strony godzi zatem w cel ustawy SENT, a z drugiej strony potwierdza zasadność wprowadzenia samej ustawy, jak i kar pieniężnych za tego rodzaju zachowania.

Mając na uwadze, że system kontroli powinien być szczelny, skuteczny i bezpieczny, a podmioty trudniące się obrotem towarami "wrażliwymi", objętymi systemem monitorowania powinny dochować należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków, należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji o braku przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny.

Jako że celem systemu monitorowania drogowego przewozu towarów, regulowanego ustawą SENT jest zapobieganie i zwalczanie nielegalnego obrotu towarami "wrażliwymi", transport tego typu towarów podlega szczególnemu nadzorowi i daleko idącej formalizacji. Z obowiązkami nałożonymi na uczestników tego obrotu (podmioty wysyłające, podmioty odbierające, przewoźnicy i kierujący) sprzężony jest system sankcji administracyjnoprawnych nakładanych w przypadku naruszenia przepisów ustawy.

Jeśli chodzi o zasadę karania, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewidziana w przepisach ustawy SENT odpowiedzialność ma charakter obiektywny bez względu na zaistnienie w sprawie winy lub braku winy ukaranego. Podstawą odpowiedzialności jest samo naruszenie przepisu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących granic tej odpowiedzialności wskazać należy, że sądy administracyjne starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, mający swoje oparcie w określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadzie proporcjonalności, w szczególności w zakresie współmierności zastosowanych kar względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar.

Z powyższego względu surowość kary znajduje usprawiedliwienie w kontrolowanym stanie faktycznym i nie ma w tym przypadku powodu, aby podważać jej wymiar przez odniesienie się do ewentualnych skutków, jakie spowodowało stwierdzone naruszenie prawa lub wskazywanie na rażącą niewspółmierność w stosunku do popełnionego uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wysokość kary administracyjnej, aby mogła spełniać swą rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK ZU 2/A/2002, poz. 15 oraz wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1362/21). W świetle powyższego, NSA uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady proporcjonalności za bezzasadny.

Odnosząc się końcowo do wniosku organu o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a dotyczącego istnienia podstaw prawnych do zastosowania w sprawach kontroli drogowej, przeprowadzanej w trybie ustawy SENT, przepisu art. 165b O.p., Sąd stwierdził, że wobec postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., II GPS 1/23, wniosek nie znajduje uzasadnienia.

Jako że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).