Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 732/20 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 732/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę S. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]", "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] lutego 1973 r. J. W. zwrócił się do Zarządu [...] o umożliwienie mu dokonania zamiany dotychczas zajmowanego lokalu spółdzielczego na Osiedlu [...] na lokal kwaterunkowy położony w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie pismem z tej samej daty do Zarządu [...] zwrócił się A. C., wnosząc o wyrażenie zgody na taką zamianę. Wniosek złożony do Prezydium Rady Narodowej w [...] nie zachował się.

Prezydium Rady Narodowej w [...] (dalej: "Prezydium") decyzją z [...] lutego 1973 r., nr [...], wyraziło zgodę na zamianę wspomnianych lokali mieszkalnych między A. C. a J. W.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium wystąpiła skarżąca, następnie SKO w [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], rozpoznało ten wniosek odmownie.

W dniu [...] października 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że dokonana zamiana nie była możliwa ze względu na odmienny charakter obu lokali (kwaterunkowe i spółdzielcze lokatorskie), a nadto wyjaśniła, że dokonana zamiana spowodowała dla niej negatywne skutki.

Po rozpoznaniu tego wniosku SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] września 2019 r.

Kolegium podało, że postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, gdyż nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a., a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod względem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

SKO w [...] uznało, że wspomniana decyzja Prezydium nie jest obarczona wadami określonymi w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 k.p.a., zatem należało rozważyć, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 52 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227). Oba lokale były położone w [...] czyli na terenie objętym działaniem tej samej rady narodowej, ponadto w sprawie nie występowali współnajemcy, których uprawnienia naruszałaby zamiana lokali. Dodatkowo, w ocenie Kolegium, z art. 52 ust.1 Prawa lokalowego nie wynika zakaz zamiany lokalu spółdzielczego (innego niż podlegającego opróżnieniu z przyczyn wskazanych w pkt 1).

Kolegium wskazało, że zaistniałe opróżnienie jest następstwem zamiany pomiędzy mieszkańcami dwóch lokali. Lokal nr [...] przy ul. [...] był lokalem z przeznaczeniem mieszkalnym ([...] m²) i A. C. zajmował go samodzielnie, natomiast rodzina Państwa W. liczyła [...] osób. Mieszkanie na [...] składało się z [...] o pow. użytkowej [...] m², a to położone na Osiedlu [...] składało się z [...] o powierzchni [...] m². Obowiązujące w dacie wydania wspomnianej decyzji Prezydium przepisy przewidywały w przypadku zamiany mieszkania o większej od dotychczas zajmowanej powierzchni użytkowej, wniesienie wpłaty na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego. Regulacje w tym względzie zawierało zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 stycznia 1972 r. w sprawie zamiany lokali mieszkalnych (M.P. Nr 8, poz. 53, z późn. zm.), wydane na podstawie § 17 ust. 4 uchwały nr 280 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań (M.P. Nr 60, poz. 397). W wyniku dokonania zamiany lokali powierzchnia użytkowa uzyskana przez rodzinę Państwa W. wzrosła, a więc nie było podstaw do nienaliczenia opłaty. Opłata ta, jak wskazuje przepis, była bowiem wypadkową dochodu i wartości użytkowej uzyskiwanego lokalu, zaś skarżąca zakwestionowała samo obciążenie adresata decyzji tą opłatą. W ocenie SKO w [...] samego obciążenia opłatą za uzyskaną powierzchnię nie można natomiast zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, wynika ono bowiem z obowiązujących przepisów w dacie wydania decyzji. Ponadto uzysk metrażu według cytowanego przepisu wiąże się ze wzrostem powierzchni lokalu nie zaś z przekroczeniem, czy nieprzekroczeniem powierzchni na osobę w rodzinie.

Skarżąca wystąpiła do WSA w [...] ze skargą na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] września 2019 r., jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z [...] lutego 1973 r., a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. załączonej kopii umowy sprzedaży objętej aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z [...] sierpnia 1999 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydium z [...] lutego 1973 r., poprzez odmowę uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] września 2019 r. i odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium o wyrażeniu zgody na zamianę lokali mieszkalnych między A. C. a J. W.

Skarżąca wskazała, że jedną z dwóch przesłanek odmowy udzielenia zgody przez Prezydium Rady Narodowej była sytuacja, gdy "jeden z lokali podlega opróżnieniu z innych przyczyn (przeniesienie się do lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego, przeniesienie się do innej miejscowości, itp.)." W opinii skarżącej tak sformułowana treść przepisu oznaczała, iż przyczyny odmowy wskazane w nawiasie nie były jedynymi możliwymi, które należało brać pod uwagę. Organ musiał również rozważyć, czy któryś z lokali nie podlega opróżnieniu z innych powodów. Celem tak ukształtowanej kompetencji organu do badania czy lokal podlega opróżnieniu, było zapewnienie osobom zamieniającym lokale stabilności zamieszkiwania w nowych lokalach. Dążeniem było zapewnienie, aby osoby te nie były narażone na konieczność opuszczenia nowego lokalu. Jeśli więc istniało ryzyko konieczności jego opuszczenia, organ miał obowiązek nie wyrazić zgody na zamianę. Według skarżącej tego rodzaju sytuacja, uzasadniająca odmowę wyrażenia zgody na zamianę, występowała w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] nie był własnością miasta [...] w momencie wydania decyzji o zezwoleniu na zamianę, ani nie stał się własnością miasta [...] nigdy później. Lokal ten wraz z całym budynkiem i działką gruntu, na której się znajdował, był własnością prywatną N. M. od momentu wybudowania budynku. Jako nieruchomość prywatna został sprzedany przez spadkobierców N. M. w 1999 r., na mocy umowy sprzedaży objętej aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. Tym samym lokal, w którym skarżąca zamieszkała na mocy decyzji o zamianie z 1973 r., nigdy nie był własnością miasta [...], a prawa do niego przysługiwały osobom prywatnym. Z tego względu Prezydium mogło i powinno było przewidzieć, że kiedyś powstanie konieczność opróżnienia lokalu na żądanie właściciela. Sytuacja taka faktycznie nastąpiła w 2004 r., kiedy nowy właściciel dokonał wypowiedzenia umowy najmu lokalu, żądając opróżnienia lokalu w terminie 3 lat, to jest do 2007 r.

W ocenie skarżącej przepis art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe należy interpretować w ten sposób, że organ ze względu na ochronę interesów osób dokonujących zamiany miał obowiązek odmówić wyrażenia zgody na zamianę lokali, do których lokatorzy posiadali prawa o innym charakterze. Tak było w jej przypadku, ponieważ A. C. zajmował lokal przy ul. [...] jako najemca, zaś J. W. posiadał spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu na Osiedlu [...]. Posiadanie przez J. W., jej męża, statusu członka spółdzielni mieszkaniowej oraz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, uprawniało go do wykupienia mieszkania za niewielki procent wartości. Zamiana na tzw. mieszkanie kwaterunkowe i rezygnacja z członkostwa w spółdzielni pozbawiło go tego prawa. Skarżąca zaznaczyła, że, po dokonaniu zamiany, wspólnie z mężem zawarli z Prezydium umowę najmu lokalu mieszkalnego, zajmowanego wcześniej przez A. C., licząc na możliwość wykupienia mieszkania w przyszłości. Niestety okazało się, że kamienica, w której znajduje się lokal, nigdy nie była własnością miasta [...], lecz już w chwili wydania decyzji z [...] lutego 1973 r. stanowiła prywatną własność, którą [...] sierpnia 1999 r. nabyli E. i Z. W. Stan prawny nieruchomości wykluczał więc możliwość wykupienia mieszkania przez nią i jej męża, a fakt ten został zatajony. Tymczasem na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wystawienia mieszkania komunalnego na sprzedaż, samorząd musi respektować uprawnienia aktualnego użytkownika lokalu. Wspomniana ustawa wskazuje, że obecny najemca lokalu (posiadający umowę najmu na czas nieokreślony) może skorzystać z prawa pierwszeństwa w zakupie.

Zdaniem skarżącej, w związku z powyższym, decyzja Prezydium z [...] lutego 1973 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zwróciła także uwagę, że Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z [...] listopada 2009 r. uznała za niezasadną jej skargę złożoną na działalność Burmistrza [...] w sprawie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu uchwały zakwestionowano fakt zapłaty kwoty [...] zł przez J. W. i stwierdzono, że wpłata wynosiła [...] zł, co jest sprzeczne z rzeczywistością i treścią decyzji z 1973 r. Ponadto uchwała ta została opublikowana w internecie i jest ogólnodostępna. Według skarżącej uchwała zawiera szereg nieprawdziwych informacji, co narusza jej dobra osobiste.

Odpowiadając na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasoąa argumentację.

Po rozpoznaniu opisanej powyżej skargi WSA w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 732/20. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał na niezasadność złożonej skargi.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jat nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Jednocześnie celem postępowania nadzorczego nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalna ocena innych kwestii, w szczególności organ nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym.

WSA w Warszawie podkreślił, iż jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, na którą powołuje się skarżąca, jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą wspomnianej decyzji Prezydium z [...] lutego 1973 r. był art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji). Zgodnie z treścią ww. przepisu, w przypadkach gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwracają się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten może udzielić zezwolenia na tę zamianę. Przy czym organ odmówi udzielenia zezwolenia, jeżeli na skutek zamiany nastąpi nadmierne zagęszczenie jednego z lokali będących przedmiotem zamiany lub gdy jeden z lokali podlega opróżnieniu z innych przyczyn (przeniesienie się do lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego, przeniesienie się do innej miejscowości itp.). Ponadto jeżeli jeden z lokali będących przedmiotem zamiany wyposażony jest w urządzenia techniczne, których nie ma w innym lokalu, zezwolenie na zamianę uzależnione jest od uiszczenia na rzecz funduszu mieszkaniowego opłaty na zasadach i w wysokości ustalonej przez Ministra Gospodarki Komunalnej w drodze rozporządzenia. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 powołanego artykułu zastrzegł, iż zamiana lokali położonych na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych wymaga zezwolenia właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast (osiedli, gromad). W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dokonywano zamiany lokali na terenie właściwości tej samej rady narodowej. W sprawie nie występowali też inni najemcy, których zgodę (w świetle ust. 3 tego artykułu) należałoby uwzględniać. Według WSA w Warszawie prowadzi to wniosku, że decyzję zezwalającą na zamianę z [...] lutego 1973 r. wydał organ właściwy w sprawie, a jej wydanie nie zostało uwarunkowane obowiązkiem dokonania określonych w ustawie czynności prawnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż J. W. wraz z [...] członkami rodziny zajmował lokal spółdzielczy na Osiedlu [...] , o powierzchni użytkowej [...] m², składający się z [...]. Lokal kwaterunkowy nr[...] przy ul. [...] w [...] składający się z [...], o powierzchni użytkowej [...] m², zajmował A. C. samodzielnie. Wymienieni, zajmujący wskazane lokale mieszkalne, zwrócili się do właściwego organu o wyrażenie zgody na zamianę. Zgodnie zaś z postanowieniami § 15 ust. 2 uchwały Rady Ministrów Nr 280 z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań (M.P. z 1971 r. Nr 60, poz. 397 ze zm.) w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego na każdą osobę powinno przypadać 7 - 10 m² powierzchni mieszkalnej. Ten sam normatyw został określony w § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 styczna 1972 r. w sprawie zasad ustalania norm zaludnienia lokali mieszkalnych (M.P. z 1972 r. Nr 8, poz, 54), w którym stwierdzono, że wielkość przysługującej najemcom powierzchni określa się według normy zaludnienia lokali mieszkalnych wynoszącej od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej na osobę. Przy czym Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozumieniu powołanego art. 52 ust. 1, normy zaludnienia przysługujące [...] rodzinie J. W. nie zostały naruszone.

Według WSA w Warszawie ustalona we wspomnianej decyzji Prezydium opłata za nadmetraż, choć nie podano w niej podstawy prawnej, również posiadała umocowanie w obowiązującym wówczas (wydanym na podstawie § 17 ust. 4 powołanej uchwały Nr 280) zarządzeniu Ministra Gospodarki Narodowej z dnia 18 stycznia 1972 r. w sprawie zamiany lokali mieszkalnych (M.P. z 1972 r. Nr 8, poz. 53). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego zarządzenia uzyskanie w wyniku zamiany mieszkania o większej od dotychczas zajmowanej powierzchni użytkowej, pozostającego w dyspozycji rady narodowej, uzależnione jest od wniesienia wpłaty na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego. Wysokość wpłaty określa organ do spraw lokalowych w granicach stawek ustalonych w tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia, biorąc pod uwagę wysokość dochodu i wartość użytkową uzyskiwanego lokalu. Ustalone w tabelach stawki stosuje się do uzyskanej w wyniku zamiany powierzchni mieszkalnej; w stosunku do pozostałej powierzchni stawki obniża się o 70%.

W ocenie WSA w Warszawie powyższe oznacza, że objęta kontrolą nadzorczą decyzja Prezydium nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego z 1959 r. Przy czym za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej, iż Prezydium wyrażając zgodę na zamianę spółdzielczego lokalu mieszkalnego na lokal komunalny, powinno rozważyć, czy w przyszłości lokal ten nie będzie podlegał opróżnieniu z osób najmujących ten lokal i w konsekwencji odmówić wyrażenia zgody na zamianę. WSA w Warszawie wyjaśnił bowiem, iż w dacie podjęcia decyzji Prezydium, podlegającej kontroli nadzorczej, komunalne lokale mieszkalne, bez względu na kwestie właścicielskie lub roszczenia do nich osób prywatnych, podlegały publicznej gospodarce lokalami i pozostawały w zarządzie rad narodowych. Innymi słowy, kwestie właścicielskie osób prywatnych nie wpływały na publiczne gospodarowanie lokalami mieszkalnym, ponieważ negatywna przesłanka z art. 52 Prawa lokalowego, gdy jeden z lokali podlega opróżnieniu z innych przyczyn (przeniesienia się do lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego, przeniesienie się do innej miejscowości, itp.), musiała wystąpić w czasie rozstrzygania o możliwości zamiany lokali mieszkalnych. Wówczas jednak wskazane okoliczności nie zaistniały. W ocenie WSA w Warszawie następcze skutki, na które powołuje się skarżąca w skardze, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Prezydium z dnia [...] lutego 1973 r., wyrażającej zgodę na zamianę lokali w ramach publicznej gospodarki lokalami.

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 roku - Prawo lokalowe (Dz.U. 1962 r. Nr 47, poz. 227) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie zobowiązywał organu administracji, wydającego decyzję o wyrażeniu zgody na zamianę, do oceny ewentualnych, następczych skutków, jakie zamiana taka mogła wywołać, w sytuacji gdy jeden z lokali mieszkalnych znajdował się w budynku na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, co nie gwarantowało ochrony osobie, której w wyniku zamiany lokal ten miał zostać przyznany, przed wypowiedzeniem umowy najmu, co w konsekwencji prowadzić mogło do nakazu opróżnienia tego lokalu, a zatem sytuacji, której zaistnienie stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji wyrażającej zgodę na zamianę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie wyrażenia zgodny na zamianę lokali mieszkalnych nie została wydana wskutek rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W konsekwencji przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze został zawarty także wniosek ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej oraz oświadczenie, że koszty tej pomocy nie zostały opłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż złożona w tej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zarzut naruszenia prawa procesowego oznaczony w jej petitum jako pkt 2 został błędnie zakwalifikowany do tego naruszenia prawa. Powołano się w nim bowiem na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć zawarty w ustawie procesowej, jest normą prawa materialnego dotyczącą kwalifikowanej wady decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn.. akty I OSK 2987/15, dostępny w CBOSA).

Błędne zakwalifikowanie przywołanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do przepisów prawa procesowego zamiast do prawa materialnego nie stanowi jednak przeszkody do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej w tym zakresie, a Naczelny Sąd Administracyjny potraktował ww. przepis zgodnie z rzeczywistym jego charakterem, a więc jako przepis prawa materialnego.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy zatem podnieść, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1973 r., nie rozstrzygało ponownie w sprawie będącej przedmiotem tej decyzji, a tylko badało, czy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia ich nieważności.

Podkreślić należy, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie, ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W analizowanej sprawie podstawę prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1973 r. wyrażającej zgodę na zamianę lokali mieszkalnych stanowił przepis art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (t.j. Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do tego przepisu w przypadkach gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwracają się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten może udzielić zezwolenia na tę zamianę. Organ ten odmówi udzielenia zezwolenia, jeżeli na skutek zamiany nastąpi nadmierne zagęszczenie jednego z lokali będących przedmiotem zamiany lub gdy jeden z lokali podlega opróżnieniu z innych przyczyn (przeniesienie się do lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego, przeniesienie się do innej miejscowości itp.). Jeżeli jeden z lokali będących przedmiotem zamiany wyposażony jest w urządzenia techniczne, których nie ma w innym lokalu, zezwolenie na zamianę uzależnione jest od uiszczenia na rzecz funduszu mieszkaniowego opłaty na zasadach i w wysokości ustalonej przez Ministra Gospodarki Komunalnej w drodze rozporządzenia. Konieczne pozytywne przesłanki zezwolenia na wzajemną zamianę lokali mieszkalnych to w świetle tego przepisu: złożenie przez osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne wniosków o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej, brak naruszenia w wyniku zamiany norm zaludnienia w lokalach, z których osoby te korzystają oraz uiszczenie wpłaty na rzecz funduszu mieszkaniowego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1970 r., sygn. akt I CR 107/70, opublikowano: OSNC 1971/1/9). Przesłanki negatywne zaś w myśl zdania drugiego tego przepisu stanowiły: nadmiernego zagęszczenia na skutek zamiany jednego z lokali będących przedmiotem zamiany, a także gdy jeden z lokali podlegał opróżnieniu z innych przyczyn (przeniesienie się do lokalu spółdzielczego, domu jednorodzinnego, przeniesienie się do innej miejscowości itp.). Wskazywane zatem przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności, że jeden z lokali podlegających zamianie znajdował się w budynku stanowiącym własność prywatną oraz że w przyszłości fakt ten mógł doprowadzić do nakazu opróżnienia lokalu, nie były na gruncie przytoczonej regulacji, zawartej w art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego, prawnie relewantne, a zatem nie mogły, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1973 r. W przepisie art. 52 ust. 1 zdanie drugie Prawa lokalowego chodzi bowiem o okoliczności, które występowały w dacie podjęcia decyzji, a nie o okoliczności, które nastąpiły lub mogą nastąpić po jej wydaniu (w tym przypadku opróżnienie lokalu wskutek wypowiedzenia umowy najmu w 2004 r. przez nowych nabywców budynku mieszkalnego, w którym znajdował się ten lokal).

Dodać w tym miejscu należy, że publiczna gospodarka lokalami po rządami Prawa lokalowego z 1959 r. rozciągała się na terytorium prawie całego państwa, co sprawiało, że najem lokalu mieszkalnego nawiązywał się na podstawie decyzji o przydziale oraz objęcia lokalu w posiadanie. Właściciel nie decydował więc, kto będzie najemcą, a kompetencja ta przekazana została właściwym w sprawach lokalowych organom prezydiów rad narodowych, które orzekały także w innych sprawach lokalowych, jak: opróżnianie i zagęszczanie lokali, przekwaterowanie oraz zamiana lokali (Anna Fermus-Bobowiec, Problem "kwaterunku" lokali mieszkalnych w ustawodawstwie i nauce Polski Ludowej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach 2015, Nr 104, Seria: Administracja i Zarządzanie, s. 56). Zasadnie zatem WSA w Warszawie zwrócił uwagę, iż w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji obowiązywała publiczna gospodarka lokalami, która miała również zastosowanie do lokali mieszkalnych położonych w budynkach stanowiących własność prywatną (poza pewnymi wyjątkami dotyczącymi głównie domów jednorodzinnych o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m² oraz tzw. małych domów mieszkalnych), a więc także do lokalu przydzielonego skarżącej kasacyjnie na mocy kwestionowanej decyzji z 1973 r.

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej narzuty naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy z 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł ponadto o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla strony skarżącej kasacyjnie w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.