Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 793/20

UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2020 r. Stowarzyszenie [...] w [...] zwróciło się do Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. z/s w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie:

1. czy za 2019 r., zgodnie z obowiązującą mową wykonawczą na zagospodarowanie odpadów w ramach Porozumienia Międzygminnego, została wystawiona nota księgowa rekompensująca ewentualną stratę w ZMBPOK;

2. czy Gmina [...] uregulowała noty z ww. tytułów za lata 2016, 2017 i 2018 na łączną kwotę 11 433 121,11 zł;

3. w przypadku braku zapłaty – jakie działania podjął lub zamierza podjąć Zarząd Spółki w stosunku do ww. zaległości.

Jak wynika z treści skargi oraz nadesłanych dokumentów, organ uznał, że informacje objęte żądaniem pkt 2 i 3 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." i wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi Stowarzyszenie zajęło stanowisko, że wnioskowane informację stanowią informację prostą, podlegającą udostępnieniu bez zbędnej zwłoki.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. z/s w [...] odmówił udostępnienia skarżącej informacji wskazanej w pkt 2 i 3 wniosku.

Organ podał, że Stowarzyszenie zwróciło się o informację publiczną obejmującą dokumenty pochodzące z okresu trzech lat, a ponadto o podanie działań Zarządu w ww. okresie. Zdaniem Spółki, w celu uczynienia zadość zgłoszonemu żądaniu konieczne jest dokonanie analizy znacznej ilości akt, a wobec zmiany składu Zarządu w czerwcu 2019 r. konieczne jest zwrócenie się do osób poprzednio piastujących tę funkcję o uzyskanie niezbędnych informacji. Wobec powyższego uznać należało, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a wobec braku wykazania przez skarżącą istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu – organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie opisanej wyżej decyzji Spółki.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 3 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informacje publiczną przetworzoną. Spółka nie wykazała bowiem w jakikolwiek sposób, że realizacja wniosku miałaby wymagać pracy kreatywnej oraz nie przedstawiła analizy prowadzącej do konkluzji, że informacja ma charakter przetworzony. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez zamieszczenie błędnego pouczenia i niewskazanie, że stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi sądowadministracyjnej bez uprzedniego skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. Z o.o. z/s w [...] o informacje dotyczące uregulowania przez Gminę [...] płatności związanych w wykonaniem umowy na zagospodarowywanie odpadów w ramach Porozumienia Międzygminnego – sformułowane w 3 punktach wniosku.

Pismem z 10.04.2020 r. MZK sp. z o.o. udzielił informacji w zakresie punktu 1, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił udostępnienia informacji w zakresie odpowiedzi na pytania czy Gmina [...] uregulowała noty z tytułów opisanych wyżej płatności związanych w wykonaniem umowy na zagospodarowywanie odpadów za lata 2016, 2017 i 2018 na łączną kwotę 11 433 121,11 zł, a w przypadku braku zapłaty – jakie działania podjął lub zamierza podjąć Zarząd Spółki w stosunku do ww. zaległości.

MZK sp. z o.o. wskazuje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, bowiem wymagałaby odpowiedniego zestawienia informacji, zredagowania ich, co związane jest z dodatkowymi działaniami intelektualnymi i organizacyjnymi.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Problematyka ta była jednak już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Na ich podstawie dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14).

Przetworzenie wielu informacji prostych obejmuje często zanonimizowanie danych i usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, choć sama czynność anonimizacji nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11).

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Jeśli chodzi o informację w zakresie uregulowania przez Gminę [...] płatności za lata 2016, 2017 i 2018 na łączną kwotę 11 433 121,11 zł – informacja ta wymagać może zestawienia księgowego, jednak co do zasady istnieje w zbiorze informacji podmiotu zobowiązanego i stanowi zbiór informacji prostych, a jej udzielenie nie wymaga nadzwyczajnego, ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego. Wbrew stanowisku MZK sp. z o.o. o uznaniu informacji za przetworzoną nie może również decydować okoliczność, że skład zarządu spółki uległ zmianie.

Informacja z pkt 3 wniosku, tj. o planowanych działaniach Zarządu Spółki w stosunku do zaległości płatniczych nie ma natomiast w ogóle charakteru informacji publicznej.

Należy przypomnieć, że podstawą udzielenia informacji, z godnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest jej istnienie. Tymczasem żądanie pkt 3 wniosku Stowarzyszenia dotyczyło planów i zamierzeń Spółki, nie zaś informacji, będących w dyspozycji podmiotu zobowiązanego.

MZK sp. z o.o. błędnie zatem zakwalifikował to żądanie jako informacja przetworzona i odmówił jej udostępnienia w zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art. 4 ust. 3 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. które miało istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje Sąd do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 210 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu pkt 2 wniosku Stowarzyszenia, Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o. z/s w [...] związany będzie wykładnią prawa zawarta w niniejszym uzasadnieniu.