Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 833/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.11.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Województwa Śląskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w U. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 833/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.11.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 6 lipca 2020 r. Stowarzyszenie [...] w W. (dalej Stowarzyszenie, wnioskodawca, skarżący), reprezentowane przez adwokata A.I., zwróciło się do Starosty C. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tj. działek nr dz. [...] o powierzchni 2,7459 ha i dz. [...] o powierzchni 6,8268 ha położonych w gminie B. obręb G. na rzecz wnioskodawcy, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości - o przyznanie odszkodowania w wysokości równej wartości nieruchomości wywłaszczonej ustalonej przez biegłego; ewentualnie o przyznanie nieruchomości zamiennej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wymienione nieruchomości położone w G. stanowiły własność [...], co potwierdzają wyciągi z ksiąg wieczystych. Przedwojenna własność w G. - to dawna [...] - kolebka ruchu zuchowego i gospodarstwo rolne prowadzone dla własnych potrzeb. Działał tu także [...] dla drużynowych wiejskich. Po wojnie po krótkim 2,5 letnim okresie faktycznego władania nieruchomością (1945-1947) i odbudowaniu budynków zdewastowanych w czasie okupacji, z przyczyn polityczno-społecznych, wbrew swej woli Stowarzyszenie zostało wywłaszczone i pozbawione posiadania tej nieruchomości. Doprowadziło to do nabycia własności w drodze zasiedzenia (przy czym de facto było to działanie mające charakter wywłaszczenia a nie nabycia cywilno-prawnego) przez Skarb Państwa, działający przez [...] Zespół Leczniczo-Rehabilitacyjny w J. z dniem [1 stycznia] 1967 r., co stwierdził postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1977 r. sygn. akt I Ns 174/76 (dalej postanowienie I Ns 174/76) Sąd Rejonowy w C. [kserokopia odpisu postanowienia I Ns 174/76 z uzasadnieniem załączona do wniosku; urzędowy odpis postanowienia oznaczony jako k.-6- w dalszej części akt aktach Starosty].

Wnioskodawca, odwołując się do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 poz. 65", dalej ugn) podniósł, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Instytucja wywłaszczenia ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń na podstawie rzeczonej ustawy, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów normatywnych poprzedzających tę ustawę. Art. 136 ust. 1 ugn wprowadza zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie.

W stanie faktycznym sprawy, zajęcie przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej nieruchomości nie było uzasadnione konkretnym celem publicznym. Nie ma istotnych celów, aby Skarb Państwa koniecznie prowadził działalność i posiadał własność na tych nieruchomościach. Nie ma też powodów, dla których nieruchomości te miałyby być własnością Skarbu Państwa.

Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego [nie podano sygnatury uchwały - uw. NSA] i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wnioskodawca podkreślił, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomości nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia tej własności przez podmiot publiczny. Dlatego powyższy wniosek jest zasadny.

Pismem z 1 października 2020 r. uzupełniono wniosek, wyjaśniając, że wnioskodawca nosi nazwę [...] i jest wychowawczym, patriotycznym, dobrowolnym oraz samorządnym stowarzyszeniem, które jest tożsame ze [...] w W., którego prawo własności ujawnione zostało na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z 27 listopada 1936 r. nr 3754/D, czyli wnioskowanych do zwrotu nieruchomości. Powyższe potwierdzają kserokopie odpisu: postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział Cywilny z 23 września 1994 r., sygn. akt I Ns 284/94; postanowienia Sądu Wojewódzkiego w P. z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt I Cr 326/94; poświadczony za zgodność z oryginałem odpis zaświadczenia Starosty Powiatu W. z 4 stycznia 2001 r., a także wypisy z rejestru stowarzyszeń [...] i fotokopie z akt rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego. W świetle powyższego obecny wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh "[...]" [winno być "[...]" - uw. NSA] gminy katastralnej G.

Decyzją z dnia 9 lutego 2021 r. Nr 7 (dalej decyzja z 9 lutego 2021 r.), Starosta C. (dalej Starosta) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działek wymienionych we wniosku) położonej w gminie B. obręb G. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z 6 lipca 2020 r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu wnioskodawca wystąpił o zwrot nieruchomości. Wniosek ten został złożony w trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801, dalej ustawa kwietniowa lub uzugn) i ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej ustawa z 31 marca 2020 r.), a także ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).

Starosta potwierdził, że m.in. wymienione we wniosku nieruchomości wpisane zostały 5 grudnia 1936 r. na rzecz [...] na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z 27 listopada 1936 r. Nr 3754/D w księdze wieczystej Lwh [...] G. Prawo własności nieruchomości ww. zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...].

Decyzją z dnia 18 września 2000 r. nr PPM.V-7723/109/2000 Wojewoda Śląski stwierdził nabycie prawa [własności] nieruchomości składających się z tych działek, położonych w gminie B., obręb G., przez Województwo Śląskie. Prawo własności Województwa Śląskiego ujawniono w księdze wieczystej [...].

Organ przedstawił kolejne podziały dotyczące wpisanych do ksiąg wieczystych nieruchomości. Umową przeniesienia nieruchomości jako wkładu niepieniężnego (aport) w formie aktu notarialnego z dnia 10 września 2014 r. Repertorium A nr [...], osoby działające w imieniu i na rzecz Województwa Śląskiego zobowiązały się do pokrycia 650 udziałów wkładem niepieniężnym (aportem w postaci nieruchomości gruntowej położonej w G., objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., jako działki: [...] [...] o powierzchni 2,7459 ha [...]. Osoby te działające w imieniu i na rzecz Województwa Śląskiego w wykonaniu powyższego zobowiązania – na pokrycie wkładem niepieniężnym - aportem objętych przez Województwo Śląskie w kapitale zakładowym spółki: Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "B.’" w G. z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w G. [dalej Spółka - uw. NSA] 650 udziałów [...] przenieśli na rzecz Spółki własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], a osoba działająca w imieniu i na rzecz Spółki, na powyższe wyraziła zgodę [odpis umowy k.-12- w aktach Starosty].

Starosta wyjaśnił, że rozpoznając wniosek bada się spełnienie dwóch przesłanek, tj. ustalenie czy wnioskodawca posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz czy nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych. W zakresie pierwszej przesłanki stwierdzono, że na podstawie przedstawionych w sprawie dokumentów wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh [...] w G., co pozwala na przyznanie mu statusu strony postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki, zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel [...] mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe przepisy rozciągnięte zostały na nieruchomości nabyte na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ugn. Zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy nieruchomość przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia z dnia 26 kwietnia 1977 r. sygn. akt I Ns 174/76 Sądu Rejonowego w C., stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie przez Skarb Państwa nieruchomości wymienionych w postanowieniu I Ns 174/76, zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych bądź przejętych na lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ugn. Starosta ustalił, że nieruchomość [dla której prowadzono] Lwh [...] gmina katastralna G., nie została wywłaszczona [s. 3 akapit ostatni decyzji z 9 lutego 2021 r.].

Starosta ustalił, że wnioskodawca po zakończeniu drugiej wojny światowej władał przedmiotową nieruchomością przez okres 2,5 roku, a następnie z przyczyn politycznych został pozbawiony możliwości korzystania z niej. Organ pierwszej instancji odniósł się do obowiązujących regulacji prawnych we wskazanym zakresie i podkreślił, że w obecnym stanie prawnym sposób przejęcia spornych nieruchomości przez Skarb Państwa pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Art. 136 ust. 3 i 4 ugn odnoszą się do wywłaszczenia ujmowanego w sposób ścisły, a zatem do stosownego aktu administracyjnego, a po myśli art. 216 ugn pojęcie wywłaszczenia obejmuje ustawy wymienione we wskazanym przepisie. Starosta uznał, że sporne nieruchomości nie podlegają zwrotowi w oparciu o art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ugn. Zwrot jest możliwy jedynie wówczas, gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W końcowej części uzasadnienia Starosta odniósł się do zgłoszonego żądania wypłaty odszkodowania i nie znalazł podstaw prawnych dla jego uwzględnienia. Postępowanie umorzono, ponieważ jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na niespełnienie przez stronę przesłanki warunkującej merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.11.2021 (dalej decyzja z 30 kwietnia 2021 r.) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnianiu decyzji Wojewoda dokonał analizy sytuacji faktycznej w sprawie w kontekście treści obowiązujących przepisów i uznał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez zasiedzenie. Wojewoda zaakcentował, że przedmiotowy wniosek został złożony "10" [winno być "9" - uw. NSA; szerzej w dalszej części uzasadnienia] lipca 2020 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego do złożenia wniosku. Wojewoda odniósł się do występowania w sprawie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania normowanych treścią art. 61a kpa, uznając że skoro organ I instancji wszczął postępowanie i je prowadził to obowiązany był je umorzyć, a jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Choć w uzasadnieniu decyzji I instancji wypowiedziano się na temat odszkodowania za sporne nieruchomości, to w sentencji decyzji I instancji nie rozstrzygnięto tego zagadnienia, a zatem w tym zakresie Starosta nie wypowiedział się władczo i nie zakończył tej części postępowania wynikającego z treści wniosku strony. Mając w polu widzenia te okoliczności, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga wydania odrębnej decyzji w ramach autonomicznego postępowania. Wojewoda nie podzielił zarzutów sformułowanych w odwołaniu o nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez r.pr. P.K., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając decyzji z 30 kwietnia 2021 r. naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu przesłanki; art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego; art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania do organu administracji publicznej, a nie dzień nadania w placówce pocztowej; art. 138 § 2 kpa przez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze stosownymi wskazaniami; II. prawa materialnego: art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach tej ustawy wyznacza przywołany artykuł i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania (k. 2-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (k. 22-22v akt sądowych).

Pismem z 13 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o uczestniczenie w zdalnej rozprawie jak również wystawił pełnomocnictwo substytucyjne adwokatowi M.T.

Pismem z 14 października 2021 r. uczestnik postępowania Województwo Śląskie reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego E.C. wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło argumentację przemawiającą za utrzymaniem w mocy wydanych w sprawie decyzji.

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze.

Pełnomocnik uczestnika Ośrodka Leczniczo-Rehabilitacyjnego B. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nabycie nieruchomości przez poprzednika prawnego Spółki nastąpiło przez zasiedzenie, zatem nie mogą w sprawie znaleźć zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (k. 41-43, 50, 54-55, 60, 72-74v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 833/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

Sąd I instancji przywołał stan normatywny, albowiem odgrywa on w niej kluczową rolę.

Poprzedni właściciel [...] mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn - Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234 - tempus regit actum). Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 (art. 136 ust. 7 ugn).

Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy kwietniowej wskazał, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 29 kwietnia 2019 r. poz. 801 (dalej uzugn lub ustawa z 4 kwietnia 2019 r.). Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r. Tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu została przejęta przez państwo w 1947 r. W momencie wprowadzenia przywołanych regulacji zawartych w ustawie kwietniowej, od momentu przejęcia spornej nieruchomości upłynęło ponad 20 lat, tym samym do skarżącego zastosowanie ma regulacja zawarta w art. 2 uzugn, zgodnie z którą wniosek taki należy złożyć terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli termin ten winien upłynąć 14 maja 2020 r.

W okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem pandemii, które spowodowały zmianę przywołanych tu regulacji. Stosownie do postanowień ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej ustawa z 31 marca 2020 r.) przyjęto art. 15zzr ust. 1, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu C0VID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów; od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Rozwiązanie to oznacza, że termin, w którym skarżący mógł złożyć wniosek o zwrot spornej nieruchomości nie płynął. Zatem od dnia wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r. wskazany termin 14 maja 2020 r., jako końcowy do złożenia wniosku nie był już aktualny - z każdym dniem obowiązywania tej regulacji ulegał przesunięciu. Kolejną istotną datą w omawianym zakresie jest ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 15 maja 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.). Zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. uchylono art. 15zzr i art. 15zzs. Równocześnie w art. 68 ust 2 tej ustawy terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do treści art. 76 ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia czyli 16 maja 2020 r.

Sąd I instancji uznał, że zawieszenie terminów, w tym terminu na złożenie przedmiotowego wniosku, upłynęło z dniem 22 maja 2020 r., a zatem od 23 maja 2020 r. na nowo przywoływany termin zaczął biec i upłynął 5 lipca 2020 r. Uwzględniając, że rozpoczęcie tego terminu następowało w dniu wolnym od pracy - jego upływ nastąpił 7 lipca 2020 r. W świetle powyższych ustaleń termin 7 lipca 2020 r. jest dniem upływu terminu do złożenia przedmiotowego wniosku przy najbardziej przychylnej dla skarżącego interpretacji obowiązujących regulacji prawnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawnił się inny sposób liczenia zawieszenia biegu terminu, odwołujący się do stanowiska, że przedmiotowe zawieszenie winno być liczone od dnia wprowadzenia stanu epidemicznego na terenie kraju - od 14 marca 2020 r. Zaprezentowana propozycja liczenia tego terminu oznacza, że upływa on nie 7 lipca 2020 r. lecz 2 sierpnia 2020 r. (wyrok WSA w Poznaniu z 18.8.2021 r. IV SA/Po 267/21, cbosa). Skład orzekający nie podzielił tego stanowiska uznając, że działania organów państwa oddziałujące na sytuację prawną adresata mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej, a zatem dopiero od dnia wejścia ustawy z 31 marca 2020 r. można mówić o zawieszeniu biegu terminów. W realiach rozpoznawanej sprawy podnoszona okoliczność nie ma znaczenia fundamentalnego dla losów rozpoznawanej sprawy. Wynika to z tego, że przesłanką umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji była bezprzedmiotowość wszczętego postępowania, nadto organ ten w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do tej okoliczności nie odnosił się i nie leżała ona u podstaw wydawanej decyzji. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przy przyjęciu za trafny stanowiska, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął 7 lipca 2020 r., podzielił stanowisko Wojewody, że wniosek złożono z uchybieniem terminu. Art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego mówi o terminie wszczęcia postępowania administracyjnego i przewiduje, że postępowanie na wniosek wszczynane jest z dniem wpłynięcia do niego żądania pochodzącego od strony. Z tego punktu widzenia nie jest istotne, kiedy wniosek taki zostanie sporządzony i nadany w urzędzie pocztowym, lecz data jego wpływu do organu administracji. Przywołany przepis przewiduje wywołanie skutków prawnych złożenia wniosku dopiero od momentu jego faktycznego wpłynięcia do organu administracji. Stowarzyszenie argumentuje, że w tym przypadku chodzi o termin prawa materialnego i winny mieć w tym przypadku zastosowanie regulacje zamieszczone w art. 57 § 5 kpa. Stanowisko takie jest niezasadne i pomija istotną okoliczność, że treść art. 57 § 5 ma zastosowanie do terminów o charakterze procesowym, a zatem związanych z pewnymi czynnościami, które strona obowiązana jest dokonać w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołanie się w skardze do poglądu prezentowanego w literaturze nie jest trafne, ponieważ stanowisko zaprezentowane w Komentarzu do art. 61 ust. 3 kpa nie zostało prawidłowo odczytane i pominięto w nim istotę dostrzeżonego rozróżnienia. W przypadku opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym w wyroku WSA w Poznaniu z 18.8.2021 r. powyższe rozważania tracą rację bytu, ponieważ okazałoby się, że wniosek jest złożony w terminie. Okoliczność posiada charakter subsydiarny, a tym samym ewentualne uchybienie w tym zakresie dokonane przez Wojewodę nie ma znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia, a tym samym nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi.

Sąd I instancji uznał, że nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego nie były przedmiotem wywłaszczenia. Wnioskodawca zrównał działania podejmowane przez organy państwa z 1947 r. z wywłaszczeniem. W 1947 r. [...] został pozbawiony faktycznej możliwości korzystania z wymienionych nieruchomości i zostały one przeznaczone do wykorzystywania przez inny podmiot. Wnioskodawca sam wskazał, że mocą postanowienia Sądu powszechnego z 26 kwietnia 1977 r. I Ns 174/76, z dniem 1 stycznia 1967 r. nieruchomości te zostały zasiedziane przez [Skarb Państwa, działający przez] [...] Zespół Leczniczo- Rehabilitacyjny w J. Przywołany tu stan faktyczny odnieść należy do norm prawnych przytoczonych powyżej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel [...] mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści tej regulacji wynika, że skuteczne złożenie wniosku wymaga wystąpienia dwu przesłanek: przejęcie nieruchomości winno nastąpić w drodze wywłaszczenia lub czynności z równanej z wywłaszczeniem, o której mowa w art. 216 ugn; nieruchomość musi być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ugn przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości zamieszczone w rozdziale 6 działu III ugn stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138 z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepisy te stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31): ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 z późn. zm.).

Analiza akt administracyjnych oraz przywołanych norm prawnych pozwoliła Sądowi I instancji podzielić stanowisko prezentowane przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej, że żadna z przywołanych powyżej regulacji prawnych nie leżała u podstaw przejęcia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Jak zaznaczył to skarżący formalne przejęcie nieruchomości objętych wnioskiem nastąpiło w następstwie "czynności" [winno być "postanowienia" - uw. NSA] Sądu powszechnego stwierdzającego nabycie własności przez zasiedzenie. Działania, które miały miejsce w latach czterdziestych XX wieku, jak również w okresie późniejszym, ograniczające możliwości procesowe skarżącego dochodzenia swoich praw, w rozpoznawanej sprawie nie mogą być brane pod uwagę. Stanowisko takie wynika z tego, że ustawodawca w art. 136 ust. 3 i w art. 216 ugn w sposób kazuistyczny wymienił akty normatywne i przepisy, których wykorzystanie przy wywłaszczeniu nieruchomości może stanowić podstawę wniosku o zwrot tak przejętej nieruchomości. Sposób i okoliczności odjęcia własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot nie dają podstaw dla uruchomienia trybu przewidzianego art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 uzugn. Skład orzekający nie podzielił argumentacji prezentowanej w odwołaniu i w skardze do Sądu, że pojęcie wywłaszczenia winno mieć szerokie rozumienie i winno się nim obejmować wszystkie formy odebrania własności. Instytucja wywłaszczenia ma na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego ściśle określone znaczenie i nie można nim obejmować każdej formy odjęcia własności. W rozpoznawanej sprawie formalne pozbawienie skarżącego tytułu prawnego do wnioskowanych nieruchomości nastąpiło w następstwie orzeczenia Sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Ten sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie jest objęty pojęciem wywłaszczenia i tym samym nie może być odnoszony do regulacji zawartych art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn.

Przeprowadzone rozważania pozwalają podzielić stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie tej winna zostać wykorzystana instytucja przewidziana art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro organ I instancji uruchomił postępowanie administracyjne, a następnie w jego trakcie doszedł do przekonania, że w sprawie występuje sytuacja przewidziana art. 105 § 1 kpa, to zasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w części lub całości organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w części lub całości. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa bezprzedmiotowości - wnioskowane nieruchomości nie zostały odebrane wnioskodawcy w następstwie wywłaszczenia, lecz w wyniku orzeczenia Sądu powszechnego o nabyciu ich w drodze zasiedzenia. W konsekwencji decyzja I instancji o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego. W ocenie składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny, bowiem Starosta w uzasadnieniu swej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, wielokrotnie odwołując się do stanu faktycznego w sprawie i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. Niezasadne okazały się podnoszone w skardze zarzuty, że Starosta nie wskazał, którym dowodom przyznał moc dowodową, a którym odmówił. W skardze pełnomocnik skarżącego nie wskazał, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Wskazanie na to, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność wywłaszczenia skarżącego nie są trafne, ponieważ w aktach zalega dokument wskazujący na sposób nabycia przez Skarb Państwa spornych nieruchomości i co istotne - to skarżący ten dokument dołączył do złożonego wniosku. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie stwierdza dopuszczenia się przez organy administracji takiego uchybienia w tym zakresie, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Skarżący niezasadnie podniósł zarzut naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania do organu administracji publicznej, a nie dzień nadania w placówce pocztowej. Podniesiony zarzut rozpoznać należy w kontekście terminów, w jakich winien być złożony stosowny wniosek. Z treści skargi wynika, że skarżący podziela stanowisko organu odwoławczego, że termin do wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości upływał 7 lipca 2020 r., natomiast skład orzekający sygnalizował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono w tym zakresie odmienny pogląd i wskazano, że termin ten upływał 2 sierpnia 2020 r. W realiach rozpoznawanej sprawy podnoszona okoliczność nie ma znaczenia fundamentalnego dla losów rozpoznawanej sprawy. Wynika to z tego, że przesłanką umorzenia postępowania przez organ I instancji była bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. Starosta w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do tej okoliczności nie odniósł się i nie leżała ona u podstaw wydanej decyzji. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przy przyjęciu za trafny stanowiska, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku upływał 7 lipca 2020 r., podzielił stanowisko Wojewody, że wniosek złożono z uchybieniem terminu. Art. 61 § 3 kpa mówi o terminie wszczęcia postępowania administracyjnego i przewiduje, że postępowanie na wniosek wszczynane jest z dniem wpłynięcia do organu żądania pochodzącego od strony. Z tego punktu widzenia nie jest istotne, kiedy wniosek taki zostanie sporządzony i nadany w urzędzie pocztowym, lecz data jego wpływu do organu administracji. Art. 61 § 3 kpa przewiduje wywołanie skutków prawnych złożenia wniosku dopiero od momentu jego faktycznego wpłynięcia do organu administracji. Skarżący argumentuje, że w tym przypadku chodzi o termin prawa materialnego i winny mieć w tym przypadku zastosowanie regulacje zamieszczone w art. 57 § 5 kpa. Stanowisko takie jest niezasadne i pomija istotną okoliczność, że art. 57 § 5 kpa ma zastosowanie do terminów o charakterze procesowym, a zatem związanych z pewnymi czynnościami, które strona obowiązana jest dokonać w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołanie się w skardze do poglądu prezentowanego w literaturze jest nietrafne, ponieważ stanowisko zaprezentowane w komentarzu do art. 61 § 3 kpa nie zostało prawidłowo odczytane i pominięto w nim istotę dostrzeżonego rozróżnienia. W przypadku opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym w wyroku WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r. powyższe rozważania tracą rację bytu, ponieważ okazałoby się, że wniosek jest złożony w terminie. Jak zostało to wyżej zaznaczone, podniesiona okoliczność ma charakter subsydiarny, a tym samym ewentualne uchybienie w tym zakresie dokonane przez organ odwoławczy nie ma znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia, a tym samym nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wyraźnie wskazał, że mocą zaskarżonej decyzji rozpoznana została sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości, natomiast w ramach tego postępowania organ I instancji nie wypowiadał się co do ewentualnego odszkodowania, ponieważ jak zasadnie ujął to Wojewoda, w tym zakresie będzie prowadzone odrębne postępowanie zakończone stosownym rozstrzygnięciem.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ugn okazał się niezasadny. Organy obu instancji w sposób czytelny i jednoznaczny odwoływały się do tych regulacji, legły one u podstaw wydawanych rozstrzygnięć. Odmowa zastosowania ww. przepisów była w kontrolowanej sprawie zasadna.

Skład orzekający w sprawie podkreślił, że dokonując kontroli kwestionowanych aktów istotna była odpowiedź na trzy podstawowe kwestie, które w tej sprawie zaistniały: ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, tzn. czy składające w sprawie wniosek Stowarzyszenie [...] w W. jest następcą prawnym [...] - właściciela nieruchomości położnych w G.; czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych – tzn. czy w sprawie możemy mówić o wywłaszczeniu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości; czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 136 ust. 7 ugn wprowadzonym ustawą kwietniową, zmienionym dodatkowo ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Sąd I instancji uznał, że z dokumentacji załączonej do wniosku o zwrot nieruchomości i dołączonej w trakcie postępowania przed Starostą wynika, że [...] z siedzibą w W. (KRS [...]) jest tożsamy z właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh [...] gminy katastralnej G. - o nazwie [...] w W. Świadczą o tym m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w Płocku z 23 września 1994 r. sygn. akt I Ns 284/94 i kopia zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego z 4 stycznia 2001 r.

W odniesieniu do drugiej kwestii - tzn. ustalenia czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych - odpowiedź, w ocenie składu orzekającego, musiała być negatywna. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ugn). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn).

Zasadnie skarżący stwierdził, że wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe, a skutkiem przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo wygaśnięcie prawa (co nie może dotyczyć własności) bądź ograniczenie wykonywania prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest o wiele szersze niż treść, jaką nadał temu pojęciu art. 112 ust. 2 ugn. Wielokrotnie podkreślał to Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z 14.3.2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60, w którym zaznaczył, że pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinno być rozumiane szeroko, jako wszelkie pozbawienie własności, bez względu na formę, co nie oznacza jednak dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania.

Poprzedni właściciel [...] mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 [zd. 1] ugn).

O rozszerzeniu możliwości zwrotu nieruchomości stanowi art. 216 ugn, zgodnie z którym przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdziału 6 [Działu III]) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów przywołanych na s. 11 niniejszego uzasadnienia.

W świetle powyższych ustaleń Starosta zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 kpa. W takiej sytuacji organ administracji publicznej winien odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a kpa. Skoro jednak postępowanie zostało już wszczęte, to jedyną formą jego zakończenia mogło być tylko jego umorzenie.

W uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Gl 833/21 wskazano, że w myśl art. 136 ust. 7 ugn uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2019 r. poz. 801). Jednocześnie w art. 2 ust. 1 uzugn wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do treści przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Jednak w okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które ostatecznie, stosownie do p[rzepisó]w ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, że termin ten ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości datował na dzień 6 lipca 2020 r. i w tym też dniu nadał to pismo drogą pocztową, ale do Starostwa Powiatowego w C. wpłynęło ono dnia "10" [winno być "9" - uw. NSA - szerzej w dalszej części uzasadnienia] lipca 2020 r. Starosta przyjął, że ów wniosek złożono w terminie, uznając za zachowanie tego terminu - datę nadania przysyłki u operatora pocztowego. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska. Skład orzekający w pełni zgodził się z argumentacją organu II instancji w tym zakresie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony. Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), a nie data złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. Przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. W niniejszej sprawie o wpływie przedmiotowego wniosku do organu - Starostwa - świadczy prezentata z datą wpływu 9 lipca 2020 r. Nie może być wątpliwości, że skoro termin złożenia przedmiotowego wniosku ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r., a pismo doręczono organowi w dniu 9 lipca 2020 r., to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Nie można zarzucić organowi naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że fakt ten nie ma decydującego znaczenia w sprawie i nawet dochowanie tego terminu w sprawie nie miałoby znaczenia wobec wcześniejszego ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona.

W kwestii nierozpatrzenia wniosku skarżącego w całości, tj. z pominięciem części dotyczącej przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, Sąd I instancji stwierdził, że choć faktycznie z sentencji [decyzji] I instancji wynika, że Starosta odniósł się tylko do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się także do pozostałej części wniosku, informując o braku możliwości ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku braku podstaw do uwzględniania wniosku o zwrot nieruchomości. O ile należy podzielić twierdzenie Wojewody, że stanowisko to winno być wyrażone w sentencji decyzji, to nie jest to istotne naruszenie mające wpływ na wynik niniejszej sprawy, które uzasadniałoby uchylenie decyzji. Skarżący nie wnosił o uzupełninie decyzji I instancji w tym zakresie, a także może w tym zakresie złożyć odrębny wniosek.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Organy wyjaśniły sprawę dogłębnie i w sposób jednoznaczny ustaliły jej stan faktyczny, a decyzje organów zostały opatrzone uzasadnieniami wyjaśniającymi motywy ich działania.

Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] w W. (dalej Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. P.K., zaskarżając wyrok II SA/Gl 833/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. że wniosek skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu;

2. w konsekwencji naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została spełniona przesłanka warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 136 ust. 3 ugn przez (1) uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych podlegających zwrotowi na zasadach ugn wyznacza art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn; (2) utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania mimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz skarżącego, będącego poprzednio właścicielem nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: na podstawie art. 188 ppsa o zmianę wyroku Sądu I instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji z "27" [winno być "30" - uw. NSA] kwietnia 2021 r., i poprzedzającą decyzję I instancji z "9" [winno być "10" - uw. NSA] lutego 2021 r.; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; na podstawie art. 203 ppsa zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 114-121 akt sądowych).

Uczestnik postępowania Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "B.’" w G. sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 146-148 akt sądowych).

Uczestnik postępowania Województwo Śląskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Województwo Śląskie wskazało, że - w jego ocenie - decyzje administracyjne obu instancji i wyrok I instancji, były prawidłowe (k. 150-153 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, tj. błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna (art. 174 pkt 2 ppsa) - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący winien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn. W tym kontekście wymaga wyjaśnienia, że istota kontrolowanej sprawy w jej warstwie materialnoprawnej sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia, czy do nieruchomości przejętych bez podstawy prawnej w 1947 r., co do których prawomocnym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1977 r. sygn. akt I Ns 174/76 Sąd Rejonowy w C. stwierdził nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, działający przez [...] Zespół Leczniczo-Rehabilitacyjny w J. z dniem 1 stycznia 1967 r., przy czym część przedmiotowej nieruchomości została wniesiona (aport) do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, znajdą zastosowanie przepisy ugn normujące problematykę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 1 i 3 ugn, zamieszczonym w Dziale III ustawy zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdział 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel [...] nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel [...] mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela [...] odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Równocześnie przesłanki "zbędności" nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 137 ugn, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W tym miejscu trzeba bardzo wyraźnie zaznaczyć, że powołane przed chwilą przepisy mają zastosowanie do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów normatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 ugn.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) (art. 216 ust. 2 ugn).

Brzmienie art. 216 ugn nie budzi wątpliwości w zakresie jego wykładni. Regulacja ta stanowi normę o charakterze szczególnym i jako taka nie podlega interpretacji rozszerzającej, gdyż zawarte w niej wyliczenie ustaw oraz wymienionych przez ustawodawcę przepisów konkretnych aktów normatywnych ma charakter wyczerpujący, przez co stanowi katalog zamknięty. Konsekwentnie niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a ściślej w jego ustępach 1 oraz 2. To, co expressis verbis wynika z art. 216 ust. 1 i 2 ugn to fakt, że przepis ten nie wymienia art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, zm. z 2019 r. poz. 1495) ani art. 133 § 1 pkt 8, art. 3121 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526, zm. z 2019 r. poz. 1798, dalej ksh).

Uchwałą z 26.10.2007 r. III CZP 30/07, (OSNC 2008/5/43, aprobowaną przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2016, s. 304-307, uw. 17 do art. 172) Pełny Skład Sądu Najwyższego orzekł: Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.).

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 kpc; prawomocność materialna wyroku). W nowszym piśmiennictwie wyraża się pogląd, że z prawomocności materialnej korzystają wydawane w postępowaniu nieprocesowym postanowienia orzekające co do istoty sprawy, stanowiące odpowiednik wyroków w procesie. Kwestia ta jest w zasadzie poza sporem w przypadku postanowień uwzględniających wniosek (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 697-698, uw. 10 i przywołane przez Komentatora poglądy doktryny i uchwała SN z 12.4.1995 r. III CZP 35/95, OSNC 1995/7-8/110; odpowiednio - postanowienie SN z 28.1.2016 r. III CZP 100/15, Lex 1027182, aprobowane przez E. Skowrońską-Bocian i J. Wiercińskiego, Kodeks cywilny. Komentarz, t. IV Spadki, Wolters Kluwer 2017, 345-346, uw. 5). Nie ulega wątpliwości, że z prawomocności materialnej korzystają także postanowienia stwierdzające nabycie prawa własności przez zasiedzenie (art. 172 kc).

W doktrynie wskazuje się, że rękojmia chroni nabycie nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego, [...] wniesionych do spółki kapitałowej jako wkład niepieniężny. Niewątpliwie czynność wniesienia przedsiębiorstwa, nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego do spółki kapitałowej tytułem aportu jest tożsama z czynnością ich zbycia, a tym samym należy ją uznać za czynność rozporządzającą (S. Sołtysiński, w: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, C.H. Beck 2008 t. III, s. 158, nb 6 do art. 3121 ksh; B. Swaczyna w: red. J. Pisuliński - op. cit., s. 159, uw. 147 do art. 5 kwh; takoż S. Sołtysiński, w: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, C.H. Beck 2013 t. III, s. 144, nb 7 do art. 3121 ksh).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zdaje sobie sprawę z tego, że charakterystyczna w latach 1945-1956 praktyka stosowania prawa, przez ówczesne władze, wpisywało się w szerszy zamysł totalitarnego państwa komunistycznego, zainstalowanego na terenach Rzeczpospolitej przez rosyjskich komunistów przy pomocy terroru i wbrew woli większości społeczeństwa polskiego, który to zamysł polegał na wyrugowaniu bądź de facto likwidacji przez podporzadkowanie zastanych - wykształconych w zgodzie z polską tradycją i kulturą narodową - struktur oraz instytucji społecznych, w tym także organizacji zrzeszających młodzież, takich jak [...].

Są to dla Naczelnego Sądu Administracyjnego fakty powszechnie znane, które wedle wypracowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie poglądu (art. 106 § 4 ppsa, art. 228 § 1 kpc, art. 77 § 4 kpa, art. 153 kpk z 1969 r., art. 168 kpk z 6 czerwca 1997 r. - Dz.U. z 2021 r. poz. 534) obejmują również fakty historyczne, utrwalone w piśmiennictwie naukowym - te relacje o pewnych mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, w tym także politycznych, które w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione zostały przez historyków (wyrok SN z 9.3. 1993 r., WRN 8/93, OSNKW 1993/7-8/49; OSP 1994/6/117 z glosą J. Tylmana; WPP 2/94/101 z glosą S. Przyjemskiego; PS 1996/4/67 z omówieniem J. Gudowskiego; PS 1996/5/38 z omówieniem Z. Dody i J. Grajewskiego, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo Piśmiennictwo Wolters Kluwer, GUDI LEX 2020 t. II s. 710). Fakty powszechnie znane ma obowiązek brać pod uwagę organ administracji publicznej (art. 77 § 4 kpa; wyrok NSA z 16.11.1999 r., II SA/Ka 466/98, Lex nr 655299, dalej wyrok II SA/Ka 466/98) i sąd administracyjny (art. 106 § 4 ppsa).

W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sad Administracyjny wie, że Aleksander Kamiński, instruktor [...], twórca ruchu zuchowego, kierował szkołami instruktorskimi w N. i G.. Redagował najważniejsze pismo podziemia wojskowego "Biuletyn Informacyjny" (od XI. 1939 r. do X.1944 r.). Od października 1939 r. członek ścisłej Głównej Kwatery Organizacji Harcerzy ("Pasieka") w podziemiu (kryptonim "Szare Szeregi"). Od 1940 r. współdziałał z podziemiem żydowskim w getcie warszawskim i po powstaniu w tym getcie (IV-V.1943 r.) dostarczał dokumenty ocalałym żołnierzom ŻOB. Autor m. in. książki "Kamienie na szaniec" (wydanej w lipcu 1943 r.). Od marca 1946 r. II wiceprzewodniczący ZHP; w 1947 pozbawiony tego stanowiska; w styczniu 1949 r. usunięty z rozwiązanego w 1949 r. ZHP (Andrzej Krzysztof Kunert, Słownik biograficzny konspiracji warszawskiej 1939-1944, IW PAX 1987, t. 2, s. 76-79; także s. 36-37, 65, 187, 178, fot. 38 w t. II; s. 50-52, 73, 92, 105, 143 w t. I; s. 33, 40, 63-64, 70, 120, 159-160 w t. III; Tomasz Strzembosz w: red. Wojciech Roszkowski, Jan Kofman, Słownik Biograficzny Europy środkowo-wschodniej XX wieku, Instytut Studiów Politycznych PAN, Oficyna Wydawnicza Rytm 2004, s. 548 i przywołana przez Autorów bibliografia). Jest charakterystyczne, że na wyłącznie polityczne przyczyny likwidacji ZHP wskazuje szereg źródeł, w tym relacji (przykładowo - zredagowane fragmenty nagranego pod koniec 2016 r. przez Michała Bienia wywiadu z Jerzym Chrzanowskim w: Jakub Isański, Marianna Isańska, Błękitna Czternastka, Wydawnictwo Miejskie Posnania 2019, s. 16: "[...] Komuniści zlikwidowali harcerstwo. Zniszczyli wszystko, przejęli majątek, sztandary pobrali [...]"). Bez wątpienia jedną z metod walki kształtującego się państwa komunistycznego ze [...] był zabór jego mienia, co miało szykować grunt do całkowitego ideologicznego podporządkowania harcerskiego ruchu młodzieżowego w drodze faktycznej likwidacji [...] i przekształcenia go w Organizację Harcerską ZMP (OH ZMP) (R. Grzybowski, Odradzanie się harcerstwa polskiego po 1956 r. i próby włączenia go w struktury systemu wychowawczego szkoły, "Biuletyn Historii Wychowania" 2007 nr 23 s. 35).

Niemniej jednak w świetle poczynionych wyżej uwag należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku II SA/Gl 833/21 i aprobujące działanie organów obu instancji, które z kolei prawidłowo uznały, że analiza przepisów art. 136, 137 w zestawieniu z art. 216 ugn, dowodzi bezspornie, że dochodzenie zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze zasiedzenia, stwierdzonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 26 kwietnia 1977 r. sygn. akt I Ns 174/76, a której część stanowiła aport do spółki prawa handlowego, nie jest możliwe, bowiem brak w tym zakresie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, normy prawa materialnego stanowiącej podstawę normatywną zwrotu; toteż czyniło to uruchomione postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym i uzasadniało jego umorzenie.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie innego aktu normatywnego aniżeli wymienione w art. 216 ugn, organ orzekający w sprawie zwrotu, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 kpa, w świetle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy prowadzenia postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia in merito na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na przepisach której Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem.

Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto wyrokowi II SA/Gl 833/21 naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej. Takie stanowisko Wojewody, akceptowane następnie przez Sąd I instancji miało - wedle autora środka prawnego - prowadzić do nieuprawnionej konkluzji, że wniosek skarżącego złożono 9 lipca 2020 r., a więc z uchybieniem terminu, który upłynął dnia 7 lipca 2020 r.

Sformułowany w ten sposób zarzut nie jest pozbawiony podstaw. Jakkolwiek powołany przez kasatora art. 3 § 1 ppsa nie mógł zostać naruszony, gdyż jest to przepis, który nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a ze względu na jego charakter stricte ustrojowy określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego wskazując na generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, to jednak - zdaniem składu orzekającego NSA - w sprawie doszło do naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 61 § 3 kpa. Sąd i instancji przyjął, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, ponieważ termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał ostatecznie z dniem 7 lipca 2020 r., podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący datowała ten wniosek na dzień 6 lipca 2020 r. i w tym też dniu nadał to pismo drogą pocztową z tym, że do kancelarii organu I instancji wpłynęło ono dnia "2020-07-09" (o czym świadczy pierwotna treść prezentaty i brak omówienia odręcznej poprawki, przy dopisanej czerwonym cienkopisem liczbie "10"; k. -1- akt Starosty). Zdaniem Sądu i instancji organ odwoławczy trafnie ocenił, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, zaś zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie data złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. Przy czym przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiemu zapatrywaniu przeczy treść art. 57 § 5 pkt 2 kpa, wedle którego (w brzmieniu właściwym w dacie wydawania zaskarżonego aktu) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe [...]. Skoro Sąd I instancji nie przesądzał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, czy termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem materialnym czy procesowym (co nie pozostawałoby bez wpływu dla rozstrzygnięcia w sprawie), przyjmując jednocześnie - jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku - że mają do niego zastosowanie ogólne regulacje z kpa dotyczące terminów w zakresie wnoszenia podań, to konsekwentnie winien był opowiedzieć się za stosowaniem wspomnianego art. 57 § 5 pkt 2 kpa, z którego explicite wynika dochowanie terminu w sytuacji wniesienia pisma (wniosku, żądania itp.) nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. W tym zakresie jest to regulacja klarowna i nie wymagająca pogłębionych zabiegów interpretacyjnych. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe zagranicą (wyrok NSA z 29.2. 2024 r. akt III OSK 1337/22). Przyjęcie odmiennego rozumienia powołanej regulacji byłoby sprzeczne z literalnym oraz gramatycznym brzmieniem art. 57 § 5 pkt 2 kpa, w którym ustawodawca złączył skutek dochowania przewidzianego w przepisach terminu z czynnością nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Strona nie powinna ponosić ryzyka wynikającego z ewentualnych opóźnień w doręczeniu pisma, skoro dochowała ustawowego wymogu nadania tego pisma przed upływem określonego w przepisach terminu. Niewątpliwie należało uznać, że pismo strony zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

Przesądzenie, czy termin do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 65 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019, poz. 801) jest "terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego". Terminy dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ugn podlegają zawieszeniu na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny i szeroko omówiona w uzasadnieniu wyroku z 14.3.2025 r. I OSK 1657/23. Podzielając konsekwentnie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku, ponownie należy wyjaśnić, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowana została zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjnoprawna gospodarki nieruchomościami. Do problematyki cywilnoprawnej należy cała sfera regulacji dotyczących zasad i form prawnych gospodarowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast problematyka administracyjnoprawna zawiera się przede wszystkim w procedurach dotyczących podziałów nieruchomości, wywłaszczania, ustalania odszkodowania i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Ta część regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w istocie administracyjnoprawny sposób kształtowania gospodarki nieruchomościami jako sfery o naturze cywilnoprawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części określa zatem administracyjnoprawne sposoby oddziaływania na cywilnoprawną sferę nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2025, s. 10-13, nb 4-7 do art. 1 ugn). Skoro procedura zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jej warunki (w tym 20-letni termin) wynikają właśnie z tych administracyjnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to mieszczą się w pojęciu "przepisów prawa administracyjnego" z art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej. Przyjęcie, że termin do złożenia wniosku (art. 136 ust. 7 ugn) był zawieszony (zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15zzr ust. 1) znajduje też uzasadnienie w ratio legis przepisów covidowych". Zawieszenie miało umożliwić stronom postępowań administracyjnych dochodzenie swoich praw w okresie, w którym obowiązywały rygory związane z zagrożeniem epidemicznym (utrudniony kontakt z urzędami itp.). Kwestia zawieszenia biegu terminów pozostaje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta. W wyrokach z: 18.5.2022 r. I OSK 1776/21; 20.11.2024 r. I OSK 1502/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chociaż art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Sąd wskazał, że skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Oba wyroki dotyczą wniosków złożonych w dniu 23 lipca 2020 r. Jednocześnie podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z: 6.10.2020 r. II OZ 700/20; 7.10.2020 r. II OZ 725/20; 13.10.2020 r. I OZ 602/20; 29.10.2020 r. II OZ 950/20; 17.11.2020 r. I GZ 318/20. 22.1.2021 r. II OZ 2/21; 27.1.2021 r. I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ten fakt nie miał w sprawie doniosłości prawnej, gdyż nawet zachowanie terminu przewidzianego na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie miał znaczenia wobec faktu pierwotnego, jakim było to, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została w istocie wywłaszczona. Dlatego też nie sposób przyjąć, by było to naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych samych przyczyn nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły prawidłowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające. W ramach tego postępowania organy obu instancji wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy, należycie uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, klarownie przedstawiając motywy, które legły u podstaw wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest decyzją merytoryczną tzn. załatwiającą sprawę co do istoty przez przyznanie uprawnienia (lub nałożenie obowiązku), a w rezultacie nie kreuje stanu powagi rzeczy osądzonej.

Dlatego też, uwzględniając powyższe należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kwestionowanym wyrokiem nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie miał on oparcia w art. 204 pkt 2 ppsa.