Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. M. oraz B. S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 14 marca 2024 r. nr LVI/727/2024 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej określenia przystanków komunikacyjnych i dworca, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Zakopane udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów położonych na terenie Miasta Zakopane I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1 pkt 1 tiret 1 i 2 w zakresie funkcji przystanków wymienionych w pkt 1-3 tabeli zawierającej wykaz przystanków w pozycjach 135-137 oraz 18-21 i 75-78; II. w pozostałym zakresie skargi oddala; III. zasądza od Gminy Miasto Zakopane na rzecz skarżącego S. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Gminy Miasto Zakopane na rzecz skarżącego B. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta Zakopane (Dalej: Rada Miasta), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 285), art. 36k ust. 2 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 697) oraz Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r., poz. 202) podjęła 14 marca 2024 r. uchwałę nr LVI/727/2024 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej określenia przystanków komunikacyjnych i dworca, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Zakopane udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów położonych na terenie Miasta Zakopane.

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. M. (sprawa o sygnaturze akt III SA/Kr 1413/24) i B. S. (sprawa o sygnaturze akt III SA/Kr 102/25).

S. M. wniósł o stwierdzenie nieważności:

– § 1 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy ww. uchwały w zakresie w jakim: ograniczał możliwość korzystania z przystanków Kuźnice - st. 1 01, Kuźnice - st. 3 03 - jedynie do tych przedsiębiorców i operatorów, których przebieg linii nie wykraczał poza granice administracyjne Miasta Zakopane, a Kuźnice st. 2 02 – przeznaczone zostało jedynie dla operatora komunikacji miejskiej oraz określał funkcje przystanku w ten sposób, że przystanek Kuźnice - st. 1 01 był przystankiem przelotowym, Kuźnice - st. 2 02 był przystankiem początkowym i końcowym, a przystanek Kuźnice - st. 3 03 był początkowy i końcowy,

– § 1 ust. 1 pkt 1 tiret drugi ww. uchwały w zakresie w jakim: ograniczał możliwość korzystania z przystanków Przewodników Tatrzańskich Rondo 02, Przewodników Tatrzańskich Rondo 03, Przewodników Tatrzańskich Murowanica 04, Przewodników Tatrzańskich Murowanica 01, Karłowicza 02, Karłowicza 01, Karłowicza Skrzyżowanie 04, Karłowicza Skrzyżowanie 03 - jedynie do tych przedsiębiorców i operatorów, których przebieg linii nie wykraczał poza granice administracyjne Miasta Zakopane oraz określał, że ww. przystanki są przystankami przelotowymi.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji, art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 15 ust. 2 w zw. z art 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez arbitralne i dowolne zróżnicowanie sytuacji operatorów i przewoźników, których linie nie wykraczają poza granice administracyjne miasta Zakopane oraz operatorów i przewoźników, których linie wykraczają poza granice administracyjne miasta Zakopane, w ten sposób, że tym pierwszym przyznano możliwość zatrzymywania się na przystankach przy ul. Przewodników Tatrzańskich i ul. Kuźnice w Zakopane, a drugim tego prawa odmówiono w sytuacji, gdy brak było upoważnienia ustawowego do wskazanego różnicowania oraz przez wyszczególnienie w uchwale czy wybrane przystanki komunikacyjne są przystankami przelotowymi, początkowymi czy końcowymi, podczas gdy brak było upoważnienia ustawowego do dokonania wskazanego zróżnicowania,

2. art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez zakreślenie kręgu podmiotów uprawnionych do zatrzymywania się na wybranych przystankach na terenie miasta Zakopane, podczas gdy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wydaje nie organ, a wyraźnie wskazane w ww. ustawie organy wykonawcze samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł między innymi, że uchwała mogła zostać podjęta tylko i wyłącznie w granicach upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców nie mogło prowadzić do naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Z przepisu tego nie wynikała również kompetencja rady gminy do określenia, które z przystanków mogą być przystankami przelotowymi, początkowymi bądź końcowymi. Zdaniem skarżącego uchwała miała charakter dyskryminacyjny - została podjęta celem preferowania przedsiębiorców i operatorów, których przebieg linii nie wykraczał poza granice administracyjne Miasta Zakopane. Na skutek jej podjęcia, przedsiębiorcy, których linie wykraczały poza granice administracyjne Miasta Zakopane - przede wszystkim przedsiębiorcy dowożący do Kuźnic turystów z innych miejscowości leżących na Podhalu, stracili nagle możliwość korzystania ze wszystkich przystanków komunikacyjnych położonych na południe od Ronda Jana Pawia II w Zakopanem, co w znaczny sposób wpłynęło na atrakcyjność oferowanych przez nich połączeń oraz miało negatywne przełożenie na komfort turystów. Skarżący podkreślił, że pismem z 2 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta Zakopane dokonał uzgodnienia korzystania z przystanków komunikacyjnych przez skarżącego, ale z pominięciem przystanków znajdujących się przy ul. Przewodników Tatrzańskich i ul. Kuźnice. Jednocześnie Burmistrz poinformował go o konieczności zmiany trasy w taki sposób, by nie przebiegała ona przez ww. przystanki. Tym samym uzgodnienie to nie tylko nie wyczerpywało wniosku skarżącego z 27 lipca 2023 r., ale stanowiło nieuzasadnione i bezprawne pozbawienie go możliwości korzystania z atrakcyjnych turystycznie przystanków. Skarżący poddał, że na skutek przyjętych w uchwale regulacji dotyczących przystanków przy ul. Przewodników Tatrzańskich i ul. Kuźnice de facto nie może świadczyć usług, na które zgodnie z obowiązującym prawem uzyskał zezwolenie (licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób na okres od 20 sierpnia 2002 r. do 20 sierpnia 2052 r.).

Skarżący B. S. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej przyjęcia, że z przystanków zlokalizowanych przy ul. Przewodników Tatrzańskich i ul. Kuźnice mogą korzystać tylko operatorzy i przewoźnicy, których zasięg przewozów osób nie wykraczał poza granice administracyjne Gminy Miasta Zakopane.

Uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 236) przez jego pominięcie, a w konsekwencji niezastosowanie zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej, co prowadziło do różnicowania i dyskryminacji takich samych podmiotów,

2. art. 12 ustawy prawo przedsiębiorców przez niezastosowanie zasady proporcjonalności, bezstronności i równości traktowania przedsiębiorców, co w konsekwencji doprowadziło do zróżnicowania i dyskryminacji takich samych podmiotów,

3. art. 9 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1616) przez nadużycie przez organy administracji publicznej pozycji dominującej, a w konsekwencji podjęcie uchwały skutkującej wyeliminowaniem na rynku właściwym konkurencji przez wprowadzenie niejednolitych warunków przewozów stwarzających zróżnicowane warunki konkurencji - przez nieuprawnione przyjęcie, że z przystanków zlokalizowanych przy ul. Przewodników Tatrzańskich oraz Kuźnice mogą korzystać tylko operatorzy i przewoźnicy, których zasięg przewozów osób nie wykraczał poza granice administracyjne Gminy Miasta Zakopane,

4. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z 6 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie uchwały w oparciu o plan transportowy pomijający sytuację społeczno- gospodarczą obszaru, na którym wyłączono możliwość korzystania z przystanków zlokalizowanych na ul. Przewodników Tatrzańskich i Kuźnice przez operatorów i przewoźników, których zasięg przewozów wykraczał poza granice administracyjne Gminy Miasta Zakopane oraz pominięcie również potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w zakresie usług przewozowych, prowadząc do jego monopolizacji, w tym przez nierówne i dyskryminujące traktowanie przewoźników,

5. art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji organizację publicznego transportu zbiorowego z wyłączeniem przeprowadzenia analizy potrzeb przewozowych społeczeństwa.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej podlega ograniczeniu tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem organ podejmując zaskarżoną uchwałę umożliwił korzystanie z przystanków przy ul. Przewodników Tatrzańskich i Kuźnice jedynie podmiotom, których zasięg przewozów osób nie wykraczał poza granice administracyjne Gminy Miasta Zakopane. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynikał nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznaczało, że uchwała stanowiła naruszenie zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie organu stanowiło praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz określony w art. 9 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Podejmując zaskarżoną uchwałę , zdaniem skarżącego, Rada Miasta podkreśliła swoją pozycję dominującą na lokalnym rynku – zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2017 r., I CSK 252/15 przedsiębiorcą, do którego stosuje się art. 4 pkt 1 a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest również osoba prawna organizująca lub świadcząca usługi o charakterze użyteczności publicznej. Skarżący podniósł, że uzyskanie dostępu do przystanków jest warunkiem koniecznym otrzymania zezwolenia od właściwego organu. W niniejszej sprawie organ w całości pominął konieczność przeprowadzenia analizy potrzeb przewozowych społeczeństwa oraz nie uwzględnił sytuacji społeczno-gospodarczej obszaru, na którym wyłączono możliwość korzystania z przystanków zlokalizowanych na ul. Przewodników Tatrzańskich i Kuźnice przez operatorów i przewoźników, których zasięg przewozów wykracza poza granice administracyjne Gminy Miasta Zakopane. W konsekwencji doszło do pominięcia potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w zakresie usług przewozowych, prowadząc do jego monopolizacji. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała zmierzała do tego by pasażerowie podróżujący na trasie z Białki Tatrzańskiej, Bukowiny Tatrzańskiej czy Małego Cichego nie mieli możliwości skorzystania z bezpośredniego połączenia do Kuźnic.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skarg dokumentów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, względnie o ich oddalenie.

Zdaniem organu skarżący nie wskazali z jakiego przepisu prawa materialnego wywodzą swój interes prawny, podczas gdy warunkiem wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego. Zaskarżona uchwała może naruszać jedynie interes faktyczny skarżących, co jednak nie wystarczy do skutecznego złożenia skargi. W związku z powyższym skarga powinna zostać odrzucona.

Organ podał, że uchwała nie ograniczyła dostępu do przystanków komunikacyjnych, a jedynie wprowadziła zasady funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego na obszarze miasta Zakopane. Uchwała w żaden sposób nie ograniczyła konstytucyjnej wolności gospodarczej, ani tym bardziej nie dyskryminowała przewoźników. Podjęcie uchwały w żaden sposób nie zagrażało, a tym bardziej nie naruszało interesu publicznego polegającego na zapewnieniu właściwych warunków do powstania i rozwoju konkurencji. Działanie organu nie wynikało z chęci ograniczenia konkurencji, lecz z troski i obowiązku dbania o porządek i poprawę bezpieczeństwa użytkowników ruchu w miejscu cechującym się dużym natężeniem pieszych i mieszczącym się na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Burmistrz Miasta Zakopane - jako organizator publicznego transportu zbiorowego wraz z Radą Miasta zrealizował ww. obowiązki przez podjęcie m.in. uchwały określającej warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworca. Z kolei przystanki komunikacyjne w Kuźnicach zlokalizowane są na drodze wewnętrznej - plac dolny Kuźnice. Zgodnie z powyższą ustawą droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, ani nie jest zlokalizowana w pasie takiej drogi. Droga wewnętrzna nie podlega pod przepisy ruchu drogowego. Zasady poruszania się po drodze wewnętrznej ustala jej właściciel.

Organ przyznawał, że w rozpatrywanej sprawie skutkami uchwały dotknięci zostali przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego osób, których przebieg linii wykracza poza obszar Miasta Zakopane, tj. trzy linie - nr [...] i [...] - obsługiwane na wspólnym rozkładzie jazdy przez skarżących oraz linia nr [...] - obsługiwana przez spółkę T. Idąc tokiem rozumowania skarżącego przystanek w Kuźnicach należałoby udostępnić wszystkim przewoźnikom, niezależnie od zasięgu przewozu np. z przystanku Kuźnice mogłyby korzystać linie dalekobieżne z: Krakowa, Warszawy, Gdańska.

Burmistrz Miasta Zakopane jako zarządca przystanków komunikacyjnych położonych terenie Miasta Zakopane odmówił uzgodnienia zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych przelotowych położonych na terenie Miasta Zakopane: ul Przewodników Tatrzańskich Rondo (strona prawa nr przystanku 02, km 0+081), ul Przewodników Tatrzańskich Murowanica (strona prawa nr przystanku 04,km 0+743), ul Przewodników Tatrzańskich Murowanica (strona lewa nr przystanku 01, km 0+727), Kuźnice st. 1 (nr przystanku 01 km 1+816) dla linii Zakopane Dworzec - Małe Ciche Ośrodek Sportowy przez Jaszczurówkę, Murzasichle w oparciu o zapisy zaskarżonej uchwały.

Z uchwały tej wynikało, że ul. Przewodników Tatrzańskich Rondo (strona przystanki komunikacyjne zlokalizowane na przystanku 02, km 0+081), ul. Przewodników Tatrzańskich Murowanica (strona prawa nr przystanku 04, km 0+743), ul. Przewodników Tatrzańskich Murowanica (strona prawa nr lewa nr przystanku 01, km 0+727), Kuźnice st. 1 (nr przystanku 01, km 1+816) udostępnione są do obsługi operatorom komunikacji miejskiej i przewoźnikom, których przebieg linii nie wykracza poza granice administracyjne Miasta Zakopane oraz przedsiębiorcą, których przebieg linii nie wykracza poza granice administracyjne Miasta Zakopane, posiadających ważne zezwolenie na korzystanie z przystanku z ważnością do 31 grudnia 2025 r.

Z przebiegu linii komunikacji regularnej Zakopane Dworzec - Małe Ciche Ośrodek Sportowy przez Jaszczurówkę, Murzasichle wynikało, że linia ta swoim zasięgiem wykracza poza obszar Miasta Zakopane, a organem właściwym do wydania zezwolenia, zmiany zezwolenia, cofnięcia lub jego wygaśnięcia jest Starosta Tatrzański.

Z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że skarżący nie posiadają aktualnego uzgodnienia zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworca położonych na terenie Miasta Zakopane.

W sprawie skarżącego B. S. brak zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowił podstawę do cofnięcia istniejącego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii [...] Zakopane Dworzec - Małe Ciche Ośrodek Sportowy przez Jaszczurówkę, Murzasichle oraz linii nr [...] Zakopane Dworzec - Bukowina Tatrzańska Wierch Kurucowy II przez Poronin, Bukowinę Tatrzańską, Jurgów o czym został poinformowany Starostwa Tatrzański jako organ właściwy. Jednak Starosta Tatrzański zatwierdził rozkład jazdy od dnia 22 kwietnia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. bez zgody Burmistrza Miasta Zakopane jako właściciela i zarządcy Dworca Autobusowego w Zakopanem oraz przystanków komunikacyjnych położonych na obszarze Miasta Zakopane.

W sprawie skarżącego S. M. brak zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowił podstawę do cofnięcia istniejącego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii [...] Zakopane Dworzec - Małe Ciche Ośrodek Sportowy przez Jaszczurówkę, Murzasichle. Natomiast wniosek w sprawie uzgodnienia zasad korzystania z dworca i przystanków gminnych na terenie Miasta Zakopane w ramach linii nr [...] Zakopane Dworzec - Bukowina Tatrzańska Wierch Kurucowy II przez Poronin, Bukowinę Tatrzańska, Jurgów pozostał bez rozpoznania.

Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest on zobowiązany do udostępnienia wszystkich przystanków, których właścicielem lub zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego dla wszystkich operatorów i przewoźników, co wynika z porównania art. 15 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (wyrok WSA w Rzeszowie z 20.12.2012 r., II SA/Rz 980/12, wyrok WSA w Kielcach z 20.12.2017 r., II SA/Ke 780/17).

Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz.935) – dalej: "p.p.s.a.", postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Kr 1413/21 i III SA/Kr 102/25 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 1413/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga tylko w części była zasadna. Sąd uznał, że organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określając prawo korzystania z wymienionych w zaskarżonej uchwale przystanków, tylko przez niektórych operatorów lub przewoźników. Dopuszczalne było natomiast określenie funkcji tych przystanków jako: początkowe, przelotowe i końcowe ponieważ tego typu funkcje mieściły się w upoważnieniu organu do określenia "warunków i zasad korzystania z tych obiektów" w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie

Na wstępie Sąd zaznacza, że przyjął do rozpoznania skargi obu przewoźników (skarżący) ponieważ wykazali oni, że zaskarżone przepisy ograniczały ich dotychczasową działalność na terenie miasta Zakopanego. Okoliczność tę przyznawał także organ, wskazując, że rozpatrywanej sprawie skutkami uchwały dotknięci zostali przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego osób, których przebieg linii wykraczał poza obszar Miasta Zakopane, tj. trzy linie - nr [...] i [...] - obsługiwane na wspólnym rozkładzie jazdy przez skarżących. Zdaniem Sądu, skoro wykonywane przez skarżących przewozy wykraczały poza obręb miasta Zakopane, to treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiająca automatycznie korzystanie z przystanków w niej wymienionych, ograniczała prawo wynikające również z uzgodnionych dotychczas przez skarżących, zasad korzystania z przystanków i dworców.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że o jej dopuszczalnym zakresie decydują granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Przepis ten stanowi, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Dla potrzeb niniejszego rozstrzygnięcia tylko pokrótce należałoby przytoczyć jednolite podglądy doktryny i judykatury, że zgodność z prawem podejmowanych uchwał w zakresie prawa miejscowego (a takim była zaskarżona uchwała) bada się przede wszystkim w kontekście prawidłowej realizacji przez organ jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego udzielonego w konkretnej ustawie. Zawarta bowiem w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwy należy uznać nie tylko akt normatywny podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego, lecz także taki, który takiego upoważnienia nie realizuje (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 91 i wskazane tam poglądy judykatury).

Przechodząc więc do badania granic upoważnienia ustawowego, to zdaniem orzekającego Sądu, z powołanego przepisu nie wynikało wprost, aby Rada Miasta upoważniona była do różnicowania w dokonany sposób (poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie geograficznym realizowanych kursów) operatorów i przewoźników korzystających z przystanków i dworców znajdujących się na terenie tzw. stacji przesiadkowej Kużnice (w praktyce wymienione w uchwale przystanki dotyczyły tego terenu) - bez wyraźnej ku temu przyczyny i podstawy prawnej. Zasadniczo, treść upoważnienia nie zawiera wskazań co do możliwości decydowania o podmiotach korzystających z przystanków i dworców. Mowa w nim bowiem jedynie o określaniu: "przystanków komunikacyjnych" oraz "warunków i zasad korzystania".

Organ w odpowiedzi na skargę powoływał się na wyroki sądów administracyjnych dopuszczających takie różnicowanie. Niemniej jednak wyroki te dotyczą nieco innych okoliczności faktycznych i podmiotów. Sądy administracyjne zaakceptowały bowiem, że w ramach władztwa wynikającego z realizacji zadań publicznego organizacji transportu zbiorowego rada gminy może podejmując uchwałę w trybie ww. art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, dokonać zróżnicowania warunków korzystania z przystanków i dworców przez operatorów i przewoźników z uwagi na różny zakres ich obowiązków.

Przykładowo w sprawie rozstrzyganej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 grudnia 2012 r., II SA/Rz 980/12 zaakceptowane zostało podmiotowe zróżnicowanie korzystających z przystanków, ale jak Sąd to uzasadniał: "Warunkiem legalności tego ograniczenia jest możliwość różnicowania korzystania z przystanków przez operatora oraz przez przewoźnika. Jednocześnie Rada nie może tymi ograniczeniami naruszać zasady praw nabytych". W dalszej części wywodu wynikało, że rada gminy ograniczyła korzystanie z części przystanków przez skarżące spółki, które nie miały statusu "operatora", a więc podmiotu, który nie miał tak szeroko zakreślonych obowiązków. Jak bowiem podkreślał kontrolujący to orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny: "Z uwagi na to, że operator ma zaspokoić nieprzerwane i bieżące potrzeby przewozowe społeczności na danym obszarze, to jego działalność na tym obszarze jest priorytetowa w stosunku do działalności przewoźnika, co także wiązać się może z dostępem do większej liczby przystanków komunikacyjnych. Słusznie na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd I instancji" (wyrok NSA z 20 maja 2015 r., II GSK 518/13). Praktycznie nieco inny był bowiem przedmiot sporu – jak to zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, wskazując, że: "Istota problemu (...) sprowadza się do tego czy możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z. zanim został opracowany plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (w skrócie: plan transportowy), zgodnie z Rozdziałem 2 Działu II ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i czy uchwała taka może ograniczać korzystanie z objętych jej treścią przystanków i dworców (będących własnością lub w zarządzie danej jednostki samorządu terytorialnego) jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe w ten sposób, że nie określa przystanków dostępnych tylko dla operatora". Podobnie drugi z przytoczonych w odpowiedzi na skargę wyroków - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (z 20 grudnia 2012 r., II SA/Ke 780/17) dotyczył zróżnicowania zasad korzystania z przystanków, ale również podział został dokonany pomiędzy operatorów a przewoźników, bez wprowadzania kryteriów geograficznych operatorów i przewoźników działających w regionie Podhala, co było główną osią zarzutów skarżących.

W odpowiedzi na skargi, organ dostrzegał, że orzecznictwo dopuszcza różnicowanie podmiotowe korzystających z przystanków z uwagi na ich zakres obowiązków (szerszy – operatorów i węższy – pozostałych przewoźników). Wskazywał jednak, że "(...) odnośnie zróżnicowania sytuacji prawnej przewoźników w zależności od zasięgu przewozu należy zauważyć, że gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w przewozach gminnych. Została zobowiązana przez ustawę do zrównoważonego rozwoju tego transportu. Zaskarżona uchwała nie zróżnicowała praw przewoźników wykonujących usługi przewozów gminnych, mają oni więc równe prawa".

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, powyższe stwierdzenie pomija fakt, że ograniczenie możliwości korzystania z przystanków wymienionych w zaskarżonej uchwale tylko do operatorów i przewoźników działających w granicach miasta Zakopane (lub operatorów miejskich), automatycznie wyłączyło możliwość korzystania z tych przystanków przez przedsiębiorców, których przebieg obsługiwanych linii wykraczał poza granice administracyjne Miasta Zakopane, ale nadal koncentrował się na Podhalu. Z tych to powodów Sąd uznał argumenty odwołujące się do potrzeby wyeliminowania ze stacji przesiadkowej w Kużnicach – autobusów dalekobieżnych (z Krakowa, Warszawy, Gdańska, Kołobrzegu, Nowego targu, Myślenic i Rzeszowa) za nie mające związku z istotą spornego zagadnienia. Skarżący świadczyli i nadal chcieli świadczyć usługi skoncentrowane na Podhalu, a więc w tym zakresie argumenty odwołujące się do "dbania o porządek i poprawę bezpieczeństwa użytkowników ruchu" oparte zostały na przesłankach, które nie miały związku z rozpatrywaną osią sporu.

Dodatkowo, co należy podkreślić, z uzasadnienia projektu uchwały (k. 263 akt administracyjnych pierwotnie dołączonych do sprawy III SA/Kr 102/25), a także z praktycznie braku jakiejkolwiek dyskusji na sesji miasta w dniu 14 marca 2024 r. (niezależnie od pkt 13 porządku obrad przewidującego podjęcie uchwały; zgodnie z pkt 8 porządku obrad – omawiano "Rozwiązania transportu zbiorowego w Zakopanem" – k. 3 ww. akt administracyjnych) nie wynika dlaczego właściwie wykluczono z możliwości korzystania z przystanków tego typu przedsiębiorców jak skarżący (świadczących usługi przewozu również na trasach poza terenem miasta Zakopanego). W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie został pozbawiony możliwości kontroli na ile Rada Miasta realizując swoje obowiązki wynikające z art. 7 i 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w sposób uzasadniony konkretnymi potrzebami organizacji transportu publicznego ustaliła w ten sposób zasady i warunki korzystania z przystanków na stacji przesiadkowej w Kużnicach, że wykluczyła kursy autobusów (busów) operatorów i przewoźników obsługujących linie spoza granic Zakopanego.

Co więcej, skarżący racjonalnie wskazywali na praktyczne skutki wykluczenia z tzw. stacji przesiadkowej w Kuźnicach tj. konieczność zakończenia kursu w znacznej odległości od jednej z największych atrakcji turystycznych Zakopanego - dolnej stacji kolejki linowej na Kasprowy Wierch oraz początku wielu szlaków tatrzańskich. Nie do końca więc zrozumiałe jest w jaki to sposób konieczność pokonania ponad 2 km przez pieszych do stacji kolejki linowej (organ nie zakwestionował tych wyliczeń) miałaby poprawić bezpieczeństwo ruchu w tym rejonie.

Wprawdzie gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ale zdaniem Sądu, obowiązek ten nie może usprawiedliwiać dowolności w kształtowania sieci publicznego transportu, w ten sposób, że istotne dla świadczonych usług transportowych elementy (przystanki w najatrakcyjniejszych miejscach miasta) zostaną zastrzeżone wyłącznie dla operatorów i przewoźników działających w obrębie miasta Zakopane. Tym bardziej, że jednocześnie organ dopuścił do korzystania z przystanków (bez jakichkolwiek ograniczeń geograficznych) operatorów miejskich, a więc takich, których linie mogą wykroczyć teoretycznie poza granice miasta Zakopanego zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie publicznym.

Z tych to powodów w ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony wykluczyła z możliwości korzystania z przystanków przez operatorów i przewoźników obsługujących tereny poza granicami miasta Zakopane. Tym samym, Sąd ocenił tego typu naruszenie jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (jak to argumentował na wstępie swoich rozważań) i orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące ograniczeń funkcji przystanków jak wskazanie, że wymienione w uchwale przystanki mają charakter przystanków: przelotowego, początkowego, końcowego – Sąd uznał za nieusprawiedliwione.

Skoro zgodnie z ww. art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Rada Miasta miała prawo do określenia "warunków i zasad korzystania z obiektów" to zdaniem Sądu określenie warunków zatrzymywania się na danym przystanku (bo do tego sprowadza się zapisana w uchwale "funkcja" przystanków) po pierwsze mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, a po drugie nie wyklucza skarżących z korzystania z przystanków. W praktyce bowiem konkretne przystanki w Kużnicach zostały podzielone na trzy stanowiska, które mogły mieć funkcję przystanku albo przelotowego, albo początkowego i końcowego – pozostałe zaś miały mieć funkcję wyłącznie przystanku przelotowego, co w przypadku skarżących i tak miało miejsce.

Z tych to powodów Sąd w tej części (pkt II wyroku) skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w pkt III wyroku o kosztach postępowania zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonej opłaty (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zl ) wraz ze zwrotem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17zł) na podstawie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.