Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 roku sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie I. pkt 1; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. A. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") odmówił J.A. (dalej jako: "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża – K.A.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego 12 lutego 2014 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności "[...]", wynika, że mąż Skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2007 r., a niepełnosprawność istnieje od 18 września 2001 r., tj. od 47. roku życia. Stwierdził, że okoliczność ta, stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponadto, przyznanie tego świadczenia nie jest możliwe z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 5 i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż decyzją z "[...]" r. przyznano Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że również z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie jest możliwe przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skarżąca orzeczeniem z 1 grudnia 2007 r. została bowiem zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Ponadto, 12 sierpnia 2019 r. złożyła oświadczenie, że ze względu na stan zdrowia i pobyt w szpitalu w okresie kilku tygodni opiekę nad mężem sprawować będzie jej ciotka. Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie oznacza usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności i nie kreuje prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji:

- naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy przez pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy przez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości,

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, gdyż nie ma on zastosowania

w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka,

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w pkt. 1 odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem na okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 października 2019 r. oraz w pkt. 2 przyznało Skarżącej ww. świadczenie na okres: od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 1.583 zł miesięcznie, zaś od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości określonej obwieszczeniem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, ogłaszanym w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do dnia 15 listopada każdego roku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy, Kolegium wywiodło, że od czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., art. 17

ust. 1b nie znajduje zastosowania w zakresie objętym ww. wyrokiem. Zaznaczyło, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany 17 ust. 1b ustawy w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Zatem, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy,

z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium przyznało ponadto, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, z wyłączeniem sytuacji, gdy drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyło, że w wyniku przyjętej wykładni językowej, świadczenie to przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Takiej wykładni nie sposób zaakceptować. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy przepis winien być wykładany w ten sposób, że dotyczy on przypadków, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub w ust. 1a, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium oceniło, że Skarżącej, jako małżonce osoby wymagającej opieki, nie można z powołanego powodu odmówić przyznania świadczenia. Skarżąca jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednakże jej stan zdrowia nie stanowi przeszkody w osobistym sprawowaniu opieki nad mężem.

W ocenie Kolegium jedyną przeszkodą był fakt, że decyzją z "[...]" r., w związku z opieką nad mężem, przyznano Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r. Tak długo, jak w obrocie prawnym pozostaje ta decyzja, istnieje przeszkoda do przyznania tego świadczenia, z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Kolegium zaznaczyło, że Skarżąca złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło, że takie żądanie jest niemożliwe do uwzględnienia przez organy. W tej sytuacji przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia istniała od daty złożenia wniosku do 31 października 2019 r., tj. do dnia, do którego uprawnienie do specjalnego zasiłku zostało ustalone. Przeszkoda ta przestała istnieć od 1 listopada 2019 r., gdyż nie została wydana decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłki opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2019 r. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, który został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe. W toku postępowania ustalono, że mąż Skarżącej jest osobą wymagającą całodobowej opieki, a opieka ta jest sprawowana przez Skarżącą na wszystkich płaszczyznach życia i całodobowo. Zaznaczyło też, że nie występują przesłanki negatywne przyznania wnioskowanego świadczenia. W tej sytuacji, Kolegium orzekło o przyznaniu Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości wskazanej w sentencji decyzji. Pouczyło ponadto Skarżącą o obowiązkach określonych w art. 25 ust. 1 ustawy.

Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium, w której zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez uznanie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i art. 27 ust. 5 ustawy przez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca wniosła 1 czerwca 2020 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy

w zakreślonym terminie.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Trafnie Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Prawidłowo również zinterpretowało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zasadnie także wywiodło, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ.

Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej

w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa

w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów,

a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane Skarżącej wnioskowane świadczenie.

Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej, stosownie do art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, dopiero od 1 listopada 2019 r., gdyż do 31 października 2019 r. ustalono Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie przysługuje jej od miesiąca złożenia wniosku.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę,

z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie,

w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona zrzekła się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponadto – co wymaga podkreślenia - ten sam organ administracji był właściwy sprawach dotyczących przyznania obu świadczeń.

Zaznaczenia wymaga, że użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

Podkreślić również należy, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa

w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego (tak NSA w wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, CBOSA). Zauważyć należy, że wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, CBOSA).

W niniejszej sprawie Skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia już

w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobieranego świadczenia z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy, nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek.

Kolegium dokonało więc błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie przysługiwał Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy (w niniejszej sprawie - od

1 listopada 2019 r.), pomijając oświadczenie Skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już w czerwcu 2019 r.

Zaznaczyć również należy, że okoliczność, iż Skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od czerwca 2019 r. do października 2019 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 322/20, CBOSA).

Sąd zaznacza, że jest mu znana i akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16, CBOSA), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1987/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie już we wniosku z 28 czerwca 2019 r. Skarżąca wnioskowała, aby

w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części

i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni, że Skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, weźmie pod uwagę, że Skarżąca pobierała za przedmiotowy okres specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Kolegium powinno więc uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt. I. 1 – to jest odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 października 2019 r. .

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1800, z późn. zm.).

Sędzi WSA Alicji Jaszczak-Sikory

Na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a., zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 34/20

Nie zgadzam się zarówno z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji, jak

i z uzasadnieniem wyroku, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium

z dnia "[...]" r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Uważam, że skarga w tej sprawie powinna zostać oddalona.

W niniejszej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek

o przyznanie tego świadczenia do dnia 31 października 2019 r., tj. za okres, w którym obowiązywała decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W mojej ocenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: "u.ś.r."). W świetle tych unormowań, skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który ma już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania, nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres,

w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca,

w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury

i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji

o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (powoływanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania zbieżnego świadczenia.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 30 akt administracyjnych). Profesjonalny pełnomocnik skarżącej

w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. (k. 34 akt administracyjnych) sprecyzował:

"w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Zatem wniosek dotyczący uchylenia obowiązującej wówczas decyzji został złożony warunkowo, a wobec niespełnienia zastrzeżonego warunku, nie wszczynał on postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w myśl art. 61 § 3 k.p.a. Warunkowa rezygnacja skarżącej nie odniosła zamierzonego skutku, gdyż organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dopiero Kolegium stwierdziło, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym, organ II instancji nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji

w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, której nie wydał. Poza tym, zgodnie

z wyraźnym stanowiskiem profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, zgadzała się ona na uchylenie decyzji przyznającej je prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero z dniem wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne. W dacie zaś orzekania przez organ odwoławczy decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego już nie obowiązywała, gdyż wygasła z dniem 31 października 2019 r. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w takich okolicznościach wymaga odrębnej analizy i wykracza poza granice niniejszej sprawy. Na obecnym etapie nie ma podstaw do formułowania ocen o dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Decyzja w tym przedmiocie dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego przez właściwy organ

i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego przesądzenie powyższego w tym postępowaniu narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., który wymaga rozstrzygania przez Sąd

w granicach danej sprawy.

Uwzględnić należy, że decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, jako ostateczna, miała charakter wiążący, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak stanowi art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a", który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy. Zgodzić należy się z Kolegium, że w sprawie nie było podstaw do ingerowania w treść ostatecznej decyzji z urzędu, na podstawie art. 32 u.ś.r. Stosownie zaś do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle tego ostatniego przepisu, tylko skarżąca mogła podjąć skuteczne działanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Uchylenie tej decyzji wymagało bezwzględnie jej zgody. Złożony wniosek w tym względzie był jednak tylko warunkowy. W takim stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy, który wydając zaskarżoną decyzję orzekał co do istoty, prawidłowo uwzględnił, że w dacie orzekania w obrocie prawnym pozostawała decyzja, na podstawie której skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie objętym wnioskiem, tj. od 1 czerwca do 31 października 2019 r. i zgodnie ze stanowiskiem skarżącej nie toczyło się postępowanie o jej uchylenie lub zmianę.

Dostrzec należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ

I instancji. W szczególności, organ odwoławczy nie może zwrócić sprawy organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), gdy wadliwość rozstrzygnięcia wynika tylko z błędnej oceny prawnej ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania, organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo, ale w takich samych granicach, jakie obowiązywały organ I instancji. W niniejszej sprawie granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak już wskazano powyżej, dotyczy innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, wymaga odrębnego postępowania. Nie ma więc podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z tych samych powodów nie ma też podstaw do zwracania sprawy organowi I instancji. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się bowiem żadne postępowanie mające na celu uchylenie lub zmianę decyzji z "[...]" r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż nie zostało skutecznie zainicjowane przez skarżącą, która zastrzegła warunek, który nie został wówczas spełniony.

Zwrócić należy także uwagę, że w spornym okresie od 1 czerwca do 31 października 2019 r. skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i je zrealizowała. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W mojej ocenie, nie ma podstaw prawnych do takiego działania.

W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności

z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zważyć też trzeba, że jeżeli skarżącej został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że brak jest podstaw do żądania jego zwrotu (gdyby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane za ten sam okres), gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Ustalenie kwoty do zwrotu wymaga odrębnej analizy i rozstrzygnięcia przez właściwy organ, na podstawie art. 30 ust. 5 u.ś.r. Zatem i z tego względu nie ma podstawy prawnej, aby Kolegium dokonywało kompensowania świadczeń.

Z tych względów uważam, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi.