Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 48/21 w sprawie ze skargi M.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 48/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z dniem 31 stycznia 2019 r. skarżący przeszedł na emeryturę policyjną, a w dniu zwolnienia ze służby przysługiwało mu 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Podano, że w dniu 18 listopada 2020 r. skarżący otrzymał dwa osobne przelewy tytułem wypłaty zaległego ekwiwalentu, przy czym kwota jednego wynikała z zastosowanego "przelicznika" 1/30, zaś kwota drugiego wynikała z zastosowania "przelicznika" 1/21 miesięcznego uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, a zatem przy naliczaniu ekwiwalentu organ zastosował art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.).

W skardze na powyższą czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019r. poz. 161, dalej jako: u.o.P.) oraz ustawy nowelizującej u.o.P., wnosząc o uznanie, że za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny przed 6 listopada 2018 r. przysługuje mu uprawnienie do ekwiwalentu w wymiarze ustalonym przepisem art. 115 a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą u.o.P. oraz zobowiązanie organu do ponownego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) unormowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., który w odniesieniu do przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować niekonstytucyjne zasady określone w poprzednio obowiązującym art. 115a u.o.P. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W ocenie WSA nie powinno budzić wątpliwości, że wyinterpretowana przez organ z art. 115a u.o.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. norma prawna, która wobec należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30, jest w świetle orzeczenia TK oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie powinna stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Unormowanie wynikające z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.P. narusza bowiem nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, zawartą w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. WSA stwierdził zatem, że organ naruszył art. 115a u.o.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędne zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może bowiem stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Komendant Wojewódzki Policji wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 115 u.o.P. i z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.P. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym na dzień dokonania zaskarżonej czynności organ nie mógł na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.P. w zw. z art. 115a u.o.P. zastosować przepisu powszechnie obowiązującego prawa, winien natomiast w granicach własnych kompetencji uznać brak domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w zw. z art. 115 u.o.P., a zatem, że miał uprawnienia do pomięcia normy ustawowej, podczas gdy organy mają obowiązek swoje działania opierać się na zasadzie legalizmu, muszą stosować przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w świetle istniejących przepisów na dzień dokonania określonej czynności winny stosować przepisy ustawy nowelizującej u.o.P. w świetle domniemania jej konstytucyjności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 193 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na dokonaniu oceny konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zakresu związania wyrokiem TK z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 do spraw wynikających z obowiązywania przepisu art. 115a u.o.P. sprzed nowelizacji ustawy o Policji w świetle braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie ma podstaw do występowania na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym w zakresie zbadania konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., a tym samym nie jest zasadne wstrzymanie się z orzekaniem w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności wskazanego przepisu z ustawą zasadniczą;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że organy mają możliwość pominięcia wskazanych przepisów w zakresie ustalania prawa do przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyjęcia określonego czynnika mnożenia de facto niewskazanego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a ustalonego przez organ w oparciu o dość swobodną analizę treści uzasadnienia wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a u.o.P., art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym ww. przepisami na dzień dokonania zaskarżonej czynności organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą u.o.P. za okres sprzed 6 listopada 2018r. podczas gdy uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a u.o.P. z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP spowodowało konieczność wprowadzenia regulacji ustawowych i jedynie w tych granicach organ mógł orzec prawo do świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Wskazano, że świetle przepisów obowiązujących na dzień dokonania zaskarżonej czynności, działania w zakresie swobodnej interpretacji wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, z pominięciem stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa kłóciłyby się nie tylko z zasadą legalizmu, ale również z zasadą praworządności. Podniesiono, że na obecnym etapie sprawy nie można jednoznacznie określić, że nowelizacja przepisów u.o.P. nie uwzględnia skutków wyroku TK w sprawie o sygn. K 7/15, a zatem, że uznanie za bezskuteczną czynności organu jest zasadne. Przepisy, w oparciu o które organy administracyjne wydały zaskarżone decyzje, w momencie orzekania nie były bowiem uznane za niekonstytucyjne, były wprowadzone do systemu zgodnie z prawem i od dnia ich wejścia w życie stały się integralną częścią systemu prawnego, zaś organy administracji nie mają kompetencji do stwierdzania niekonstytucyjności przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Należy przede wszystkim podnieść, że formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie powiązał je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który w ogóle w tej sprawie nie miał zastosowania. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego była czynność polegająca na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu, a nie decyzja administracyjna w tym przedmiocie. W związku z tym podstawą zaskarżonego orzeczenia WSA był art. 146 § 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). W związku z tym, biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo nieprawidłowej konstrukcji zarzutów należy się do nich odnieść merytorycznie.

Należy zauważyć, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a u.o.P. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia zasadniczego policjanta wraz z dodatkami o charakterze stałym jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, niemającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę rozstrzygnięcia, które jest podejmowana już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono częściowo stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK. Przy czym wprawdzie naliczenie w wymaganej wysokości i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia to odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym wypadku nie byłoby mowy o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy także wskazać, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a u.o.P., który obecnie stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, stanowiący, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Jednakże nieprawidłowa jest dokonana przez organ Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., która uniemożliwia zastosowanie – w odniesieniu do ekwiwalentu przysługującego za okres przed 6 listopad 2018 r. - zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni powyższych przepisów, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Należy zatem stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko jest jednolicie prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5605/21 oraz III OSK 5397/21, z 17 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 5702/21, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 5810/21 i wiele innych orzeczeń).

W związku z powyższym świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji, w odniesieniu do ekwiwalentu przysługującego za okres przed 6 listopada 2018 r., należy liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za ten okres pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym przy tym będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności świadczenia należnego funkcjonariuszowi Policji za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., o czym wyraźnie rozstrzygnął TK w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., gdyż wykładnia powołanych przepisów zaprezentowana przez organ uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. Z podanych wyżej względów należy zastosować w tym wypadku prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w związku z art. 115a u.o.P., która jest zresztą zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P. (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21).

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP. Określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP nie może być rozumiana w ten sposób, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. uznał za niekonstytucyjny art. 115a u.o.P. tylko we wskazanej wyżej części, co oznacza to, że w systemie prawnym pozostawała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez TK wskazano z kolei wprost sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., niż wskazany w powyższym wyroku TK prowadzi do uznania, że działanie organu było niezgodne z prawem.

Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 178 ust. 1, art. 193 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., a także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w związku z art. 115a u.o.P. prowadzi do wniosku, że treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do odmowy naliczenia skarżącemu ekwiwalentu należnego mu za okres przed 6 listopada 2018 r. wg zasad określonych w znowelizowanym przepisie art. 115a u.o.P., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W tych okolicznościach WSA prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż doszło do naruszenia art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Z powyższych powodów skarga kasacyjna okazała się niezasadna i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.