II SAB/Wa 140/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-23	
Data wpływu	2023-03-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Danuta Kania
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza N. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. M. z dnia [...] stycznia 2023 r. w zakresie udostępnienia instrukcji operacyjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. A.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza N. (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] stycznia 2023 r. A.M., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie e-maila), powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), wniósł do Burmistrza N. o udostępnienie - poprzez przesłanie na podany w treści wniosku adres e-mail - informacji publicznej dotyczącej stacji ładowania pojazdów zlokalizowanej na parkingu przy Urzędzie Miejskim w N., poprzez odpowiedź na następujące pytania:

"1. Czy powstała niezbędna do przeprowadzenia kontroli jakości powietrza dronem Instrukcja Operacyjna, o której jest mowa w piśmie [...] z dnia [...].12.2022 roku? Jeśli tak to proszę o jej przesłanie;

2. Proszę o informację ile było dokonanych do dnia udzielenia odpowiedzi kontroli jakości powietrza przy pomocy zakupionego przez Urząd Miejski drona poczynając od dnia zakupu. Czy wykryto jakieś nieprawidłowości? Jeśli wykryto nieprawidłowości to czy osoby winne zostały ukarane mandatami, ile zostało z tego tytuły wystawionych mandatów? Proszę o podanie całkowitej kwoty wystawionych mandatów za nieprawidłowości przy których użyty został zakupiony w 2022 roku przez Urząd Miejski dron".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Burmistrz N. w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. poinformował, że powstała niezbędna do przeprowadzenia kontroli jakości powietrza dronem instrukcja operacyjna. Organ zauważył jednak, że wspomniana instrukcja operacyjna zawiera informacje o charakterze wewnętrznym i technicznym, wobec czego jako taka - w opinii organu - nie stanowi informacji publicznej. Z kolei, jeśli chodzi o odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku skarżącego, Burmistrz N. wskazał, iż od dnia zakupu do dnia udzielenia odpowiedzi Straż Miejska w N. nie dokonała kontroli powietrza przy użyciu zakupionego przez Urząd Miejski w N. statku powietrznego wraz z osprzętem do dokonywania pomiarów. Z uwagi na powyższe, jak podniósł organ, nie nałożono z tego tytułu żadnej grzywny w drodze postępowania mandatowego.

Nie uznając powyższych wyjaśnień organu za prawidłowo rozstrzygających wniosek skarżącego w zakresie, o którym mowa w jego punkcie 1, skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. wezwał organ do właściwego wykonania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem złożenia skargi na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - sporna instrukcja operacyjna nie może być zakwalifikowana, jako informacja o charakterze "wewnętrznym".

Odpowiadając na powyższe wezwanie, Burmistrz N. w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. poinformował skarżącego, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r.

W tej sytuacji, skarżący - działając za pośrednictwem organu - w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie punktu 1 zdanie 2 tego wniosku.

Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i w konsekwencji zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. w zakresie udostępnienia instrukcji operacyjnej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji;

2) naruszenie art 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji tej wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe - poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

4) naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że dostęp do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że dostęp nie obejmuje tzw. "dokumentów wewnętrznych",

5) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że prawo do informacji jest podstawowym prawem człowieka, zagwarantowanym nie tylko na gruncie prawa krajowego w Konstytucji RP, na gruncie prawa Unii Europejskiej w Karcie Praw Podstawowych, ale także w powszechnym systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skarżący wskazał, że szczególe znaczenie tego prawa wynika z tego, że prawo do informacji, w tym do przejrzystego gospodarowania majątkiem publicznym, jest nie tylko wartością samą w sobie, ale często jest niezbędne do skutecznego egzekwowania innych praw i wolności. Według strony skarżącej, dostęp do informacji pozwala społeczeństwu zdobywać niezbędną wiedzę, kształtować prawidłowe i pożądane postawy obywatelskie oraz podejmować przemyślane i oparte na obiektywnych przesłankach wybory.

Mając na uwadze powyższe, skarżący uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14, iż normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.

Skarżący zauważył, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie zostało uregulowane w Konstytucji RP lub u.d.i.p. Skarżący wskazał, że jest ono wytworem wykładni prawotwórczej sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, skarżący zauważył, że jako pozaustawowa przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej spotkało się ono ze zdecydowaną krytyką części doktryny prawnej (por. Michał Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017).

W związku z powyższym, skarżący uznał, że kontrowersje wobec instytucji "dokumentu wewnętrznego" powodują, że ocena zasadności zastosowania tej przesłanki powinna być dokonywana w oparciu o indywidualną sprawę oraz każdorazowo szczegółowo uzasadniona. W tym zakresie skarżący podkreślił, że obowiązek wszechstronnego uzasadniania wydanych przez organy administracji publicznej aktów nie dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych, ale odnosi się także do załatwiania spraw w formie czynności materialno-technicznej. Skarżący wskazał, że teza ta znajduje potwierdzenie w art. 18 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, zgodnie z którym w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, podaje się powody, na których została ona oparta.

Skarżący zauważył, że powyższe twierdzenie znajduje aprobatę w orzecznictwie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, skarżący wskazał, że NSA w sposób jednoznaczny uznał, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko.

Skarżący zarzucił, że niestety stanowisko organu wyrażone w niniejszej sprawie nie spełnia powyższego standardu, albowiem Burmistrz N. ograniczył się jedynie w sposób ogólny do arbitralnego stwierdzenia, że żądana przez skarżącego informacja ma techniczny i wewnętrzny charakter i jako taka nie stanowi informacji publicznej. Według strony skarżącej, organ ograniczył się wyłącznie do ogólnego przywołania dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt l OSK 2254/13), nie dokonując jednak w najmniejszym zakresie jakiejkolwiek oceny zasadności przełożenia tych orzeczeń na stan faktyczny niniejszej sprawy. Skarżący stwierdził, że organ nie przedstawił żadnej argumentacji przemawiającej za uznaniem instrukcji operacyjnej za "dokument wewnętrzny". Ponadto, skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił, dlaczego - jego zdaniem - sporny dokument stanowi informację techniczną, ani w jaki sposób jego udostępnienie naraziłoby bezpieczeństwo i integralność danego narzędzia.

W konsekwencji, skarżący uznał, że niezależnie od zasadności kwalifikacji żądanej przez niego informacji, stwierdzić należy, że udzielona przez organ odpowiedź jest dotknięta wadą w postaci braku uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego, powyższa okoliczność sama w sobie powoduje, że przyjąć należy, iż organ nie załatwił wniosku w sposób prawidłowy, co w konsekwencji oznacza, że dopuścił się bezczynności.

Przechodząc do oceny kwalifikacji instrukcji operacyjnej niezbędnej do przeprowadzenia kontroli jakości powietrza dronem, jako "dokumentu wewnętrznego", skarżący stwierdził, że należy w pierwszej kolejności wskazać, iż obowiązek opracowania odpowiedniej instrukcji wynika z Rozdziału 5 załącznika 6a do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (Dz. U. z 2013 r., poz. 440 - dalej także: "rozporządzenie Ministra TBiGM z dnia 26 marca 2013 r."). Skarżący zauważył, że zgodnie z pkt 5.3 instrukcja operacyjna, której udostępnienia się domaga, zawiera m.in. informację o wykazie wykorzystywanych przez organ dronów, dane personelu ze wskazaniem posiadanych przez personel uprawnień, proces analizy ryzyka wykonywanych operacji lotniczych w odniesieniu do wykorzystywanych bezzałogowych statków powietrznych, procedury i zasady wykonywania operacji lotniczych.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że informacje te nie mogą być uznane za informacje "wewnętrzne" opracowane jedynie na potrzeby organu. Według skarżącego, w rzeczywistości wyrażają one informacje publiczne o organizacji podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), majątku organu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że skoro dron został zakupiony z publicznych środków, to jako obywatel ma on prawo uzyskać informacje o sposobie jego wykorzystania, zadaniach przy realizacji których będzie użyty, pracowników uprawnionych do jego obsługi, zagrożeniach związanych z jego funkcjonowaniem oraz środków przewidzianych w celu minimalizacji ich wystąpienia. Ponadto, skarżący wskazał, że prawo to jest spotęgowane faktem, iż informacje uzyskane przy wykorzystaniu drona mają posłużyć do wykorzystania w prowadzonych przez organ postępowaniach administracyjnych, wykroczeniowych oraz karnych. W tej sytuacji, skarżący uznał, że w konsekwencji informacje te mogą przyczynić się do podjęcia wobec jednostki niekorzystnych z jej punktu widzenia czynności.

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że niezbędna jest pełna transparentność w odniesieniu do sposobu wykorzystywania tego narzędzia.

Na marginesie, skarżący zauważył, że konieczność tę dostrzega wiele podmiotów, które nie tylko kwalifikują instrukcje operacyjne dronów jako informację publiczną, ale nawet - dostrzegając ich znaczenie - dobrowolnie publikują je w Biuletynach Informacji Publicznej. Jako przykład skarżący wskazał m.in. Prezydenta K., który opublikował instrukcję operacyjną dronów użytkowanych w kierowanej przez niego gminie.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. Burmistrz N., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Burmistrz N. zauważył na wstępie, że dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy wskazać, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej 1 gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z § 1.1. Zarządzenia nr [...] Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Instrukcji operacyjnej (INOP)", działając w oparciu o punkt 5.3 Załącznika nr 6a do cyt. rozporządzenia MTBiGM z dnia 26 marca 2013 r., określona została "Instrukcja operacyjna (INOP)" w brzmieniu określonym w załączniku do tego zarządzenia.

Organ zauważył jednocześnie, że w przepisie § 1.2. Zarządzenia nr [...] Burmistrza N. postanowiono, iż treść wspomnianego załącznika zawierającego instrukcję operacyjną nie podlega publikacji.

Burmistrz N. podniósł, że sporna instrukcja operacyjna:

1) jest opracowywana przez podmiot świadczący usługi lotnicze;

2) określa bezpieczny sposób świadczenia usług lotniczych i zawiera w szczególności:

a) dane podmiotu świadczącego usługi lotnicze,

b) wykaz wykorzystywanych bezzałogowych statków powietrznych,

c) dane personelu ze wskazaniem posiadanych przez personel uprawnień,

d) proces analizy ryzyka wykonywanych operacji lotniczych w odniesieniu do wykorzystywanych bezzałogowych statków powietrznych,

e) listę czynności kontrolnych dokonywanych przed startem i po lądowaniu,

f) procedury i zasady wykonywania operacji lotniczych,

g) procedury awaryjne;

3) na żądanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest przedstawiana przez podmiot świadczący usługi lotnicze do wglądu;

4) jest uzupełniana i zmieniana w sposób niezbędny do utrzymania jej stałej aktualności;

5) uwzględnia zalecenia profilaktyczne Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wydawane na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. c ustawy.

Mając powyższe na względzie, organ uznał, że sporna instrukcja operacyjna zawiera informacje o charakterze technicznym, wobec czego nie stanowi informacji publicznej.

Skarżący zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15, że "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej".

W tej sytuacji, organ stwierdził, iż nie można zatem uznać, że informacją publiczną jest każdy przejaw aktywności organu, w tym aktywność związana z wewnętrzną organizacją funkcjonowania organu. Organ wskazał bowiem, że prawo do informacji dotyczy spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Burmistrz N. zauważył ponadto, że również w piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do Informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2 i teza 4).

Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że informacje o charakterze wewnętrznym bądź technicznym nie stanowią informacji publicznej.

Burmistrz N. podniósł jednocześnie, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15). Ponadto, jak zauważył organ, również w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13, NSA stwierdził, że waloru informacji publicznej nie mają zatem przykładowo "informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed Ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną".

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wskazane powyżej stanowisko, Burmistrz N. uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym, organ stwierdził, że w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do udostępnienia spornej instrukcji operacyjnej, ani też do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia tej informacji, albowiem w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma.

Tym samym, Burmistrz N. wskazał, że brak w przedmiotowej sprawie podstaw do skutecznego zarzucenia mu bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, albowiem zawiadomił on stronę skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Organ wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy cyt. ustawy, jak zauważył organ, obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Z uwagi na powyższe, Burmistrz N. stwierdził, że żądana w pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu stronie skarżącej zgodnie z jej wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga A.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Burmistrza N. w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, bądź też że organ nie posiada żądanej informacji, czy też, że przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, aniżeli tryb przewidziany w cyt. ustawie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może - co do zasady - przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Warto zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano dosyć rygorystycznie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem - jak wskazywano w judykaturze - stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (np. kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W ostatnim czasie powyższe stanowisko judykatury uległo pewnej dosyć istotnej korekcie, albowiem w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przyjmuje się, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji został zainicjowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji powinien przestrzegać terminu określonego w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy również w przypadku, gdy okaże się, iż informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21).

W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746).

W rozpatrywanej sprawie skarżący A.M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Burmistrza N. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie Instrukcji Operacyjnej regulującej przeprowadzanie kontroli jakości powietrza przy użyciu drona.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Burmistrza N. ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Również z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się zarówno wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do tych organów podlega rozpatrzeniu.

Burmistrz N., jako organ gminy (Gminy N.) będącej jednostką samorządu terytorialnego, należy do jednostek sektora finansów publicznych i tym samym jest niewątpliwie organem dysponującym informacją publiczną.

W tej sytuacji, uznać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz N. jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Burmistrza N. nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, należy wyraźnie podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby de iure była informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast - na co zwrócił już uwagę Sąd - wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Niewątpliwie istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy informacja objęta punktem 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też - jak twierdzi Burmistrz N. - wniosek ten obejmuje udostępnienie tzw. "dokumentu wewnętrznego", który - zdaniem organu - nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Burmistrz N., jako organ - co do zasady - zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, zamiast udzielić wnioskowanej informacji - uznał, że wniosek skarżącego dotyczy dokumentu, który nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem jako dokument wewnętrzny, zawiera jedynie informacje o charakterze technicznym, dotyczące sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ.

Z kolei, strona skarżąca, powołując się zarówno na wybrane przepisy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również na poglądy doktryny i judykatury - uznała, iż sporny dokument w postaci Instrukcji Operacyjnej regulującej przeprowadzanie kontroli jakości powietrza przy użyciu drona, spełnia wszelkie przesłanki ustawowe pozwalające na zakwalifikowanie go, jako dokumentu urzędowego zawierającego informację publiczną o organizacji podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), informację o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), a także informację o majątku organu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Jednocześnie, skarżący stwierdził, że skoro dron został zakupiony z publicznych środków, to jako obywatel ma on pełne prawo uzyskać informacje o sposobie jego wykorzystania, zadaniach przy realizacji których będzie użyty, pracownikach uprawnionych do jego obsługi, zagrożeniach związanych z jego funkcjonowaniem oraz środkach przewidzianych w celu minimalizacji ich wystąpienia. Ponadto, skarżący zauważył, że informacje uzyskane przy wykorzystaniu drona do kontroli jakości powietrza mają posłużyć do ich wykorzystania w prowadzonych przez organ postępowaniach administracyjnych, jak również w ewentualnych postępowaniach w sprawach o wykroczenia bądź w sprawach karnych. W konsekwencji, skarżący uznał, że z uwagi na powyższe, niezbędna jest pełna transparentność w odniesieniu do sposobu wykorzystywania tego narzędzia.

Rozstrzygając przedmiot powyższego sporu, warto na wstępie zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji RP i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021).

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jeszcze raz warto wyraźnie podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Jeśli chodzi o kwestię udostępniania tzw. dokumentów wewnętrznych, należy zauważyć, iż rzeczywiście dotychczas zarówno w literaturze, jak i judykaturze dopuszcza się możliwość powoływania na koncepcję tzw. dokumentów wewnętrznych w celu uzasadnienia braku możliwości udostepnienia wnioskowanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W doktrynie wskazywano, iż nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, albowiem część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

Nie sposób nie zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku, jak uzasadniał Trybunał Konstytucyjny, można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem, jak wskazywano, przykładowo wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13).

Niemniej, należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę również skarżący, że koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych", które pozwalają na zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest w nauce prawa administracyjnego mocno kwestionowana jako niekonstytucyjna.

Przede wszystkim zwraca się uwagę, że w chwili obecnej brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", co w konsekwencji oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100).

Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11).

Warto jednocześnie zauważyć, że kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Ponadto, prof. M. Bernaczyk zarzucił, że orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące "dokumentu wewnętrznego" aspirują do stworzenia zestawu quasi-reguł formalno- i materialnoprawnych naruszających konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji, co - jak ostrzegał - może w konsekwencji doprowadzić do tego, że orzecznictwo to posłuży władzy wykonawczej i ustawodawczej jako uzasadnienie do wprowadzenia daleko idących ograniczeń dla konstytucyjnego prawa do informacji (vide: M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji ..., s. 275-276).

Niezależnie jednak od wskazanych powyżej uzasadnionych - zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - wątpliwości co do legalności powoływania się przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na kwestię tzw. "dokumentów wewnętrznych", jako dokumentów, które nie podlegają udostepnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozstrzygając w niniejszej sprawie - pragnie wyraźnie podkreślić, iż stanowisko zaprezentowane przez Burmistrza N. zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., jak i w przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę jest tak czy inaczej nieprawidłowe, jako nieznajdujące uzasadnienia zarówno w świetle przepisów u.d.i.p., doktryny oraz judykatury, a także w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego.

Otóż, zauważyć trzeba po pierwsze, iż w przypadku spornego dokumentu - Instrukcji Operacyjnej regulującej przeprowadzanie kontroli jakości powietrza przy użyciu drona, o którego udostępnienie wystąpił skarżący, nie może być on - wbrew twierdzeniom Burmistrza N. - uznany za dokument wewnętrzny, skoro nie tylko nie zawiera jedynie danych technicznych, ale także jest skierowany również do podmiotów zewnętrznych, podlegając ich kontroli (vide: kontrola Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego).

Warto zauważyć w tym miejscu, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 169/20, wyraźnie wskazał, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, czy też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14). Podobne stanowisko wyraził również NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OSK 3335/21.

W tej sytuacji, oczywisty pozostaje zatem fakt, że sporny dokument, który został przygotowany i podpisany przez podmiot publiczny (Burmistrza N.) i skierowany jest również "na zewnątrz", nabiera cech dokumentu urzędowego oraz zewnętrznego, a więc z całą pewnością nie może być uznany za dokument wewnętrzny zgodnie z wykładnią zaprezentowaną chociażby w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122.

Ponadto, wskazać trzeba, że w doktrynie przyjmuje się, że dokumentom wewnętrznym brak przymiotu oficjalności, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, sporna instrukcja operacyjna, została określona na podstawie Zarządzenia nr [...] Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Instrukcji operacyjnej (INOP)", zgodnie z wytycznymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków. W tej sytuacji, swoim charakterem spełnia cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto, warto zauważyć, że sporna instrukcja operacyjna określa m.in.: bezpieczny sposób świadczenia usług lotniczych, zawierając w szczególności: dane podmiotu świadczącego usługi lotnicze, wykaz wykorzystywanych bezzałogowych statków powietrznych, dane personelu ze wskazaniem posiadanych przez personel uprawnień, proces analizy ryzyka wykonywanych operacji lotniczych w odniesieniu do wykorzystywanych bezzałogowych statków powietrznych, listę czynności kontrolnych dokonywanych przed startem i po lądowaniu, procedury i zasady wykonywania operacji lotniczych, a także procedury awaryjne.

Nie sposób uznać zatem, że wspomniana instrukcja operacyjna, której udostępnienia domaga się skarżący, zawiera jedynie dane (informacje) o charakterze technicznym, jak sugerował organ, skoro zawiera ona tak istotne informacje dotyczące sposobu wykorzystywania przez organ dronów zakupionych ze środków publicznych, a więc informacje o wykorzystywaniu mienia publicznego, co niewątpliwie przesądza o charakterze sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro tak, to - według Sądu - wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania organów samorządu terytorialnego oraz prawidłowość, w tym bezpieczeństwo, wykorzystywania przez te organy mienia publicznego przemawia za uznaniem, że wnioskowana instrukcja operacyjna stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji oznacza, że strona skarżąca miała prawo wnioskować o jej udostępnienie w trybie i na zasadach cyt. ustawy.

Warto jednocześnie zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, że "Zgodnie z konstytucyjnym prawem do informacji publicznej w przypadku wątpliwości, czy dany dokument ma charakter wewnętrzny, czy jest dokumentem urzędowym, podmiot zobowiązany powinien dążyć do tego, aby udostępnić dane" (por. m.in. B. Fischer, M. Jabłoński, E. Jarzęcka-Siwik, K. Wygoda, J. Wyporska-Frankiewicz /w:/ Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, pod red. A. Piskorz-Ryń i M. Sakowskiej-Baryła, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2023, t. 57 komentarza do art. 6 u.d.i.p.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku Burmistrza N. - nie może budzić wątpliwości to, że informacja objęta punktem 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r., dotycząca udostępnienia spornej instrukcji operacyjnej, stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej była w swej istocie zrozumiała, bowiem określała wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Burmistrz N.), jak i zakres przedmiotowy (vide: konkretny dokument urzędowy - instrukcja operacyjna, który skonkretyzowany został przez wnioskodawcę poprzez jego precyzyjne opisanie we wniosku).

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem Burmistrza N. było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2023 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Burmistrz N., jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa w punkcie 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r., w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie.

Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać, na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Kolejny, przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku, znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, mylnie przyjmując, że sporny dokument stanowi dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, który to stan na dzień wydania wyroku w przedmiotowej sprawie - nie ustał.

Tym samym, w ocenie Sądu, Burmistrz N. naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępnił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie ani nie dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że skoro Burmistrz N. w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, zachodziła konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. poprzez udostępnienie spornej instrukcji operacyjnej, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Burmistrza N. nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu, pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., a więc w terminie ustawowym.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz wspomniane wyżej okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia nie uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W związku z tym, mając na względzie ustalenia stanu faktycznego oraz biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że brak było uzasadnionych podstaw do wymierzenia Burmistrzowi N. grzywny.

W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny ma niewątpliwie realizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15). Niemniej jednak, Sąd na gruncie niniejszego postępowania nie dostrzegł konieczności zastosowania tego środka, jak również nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Burmistrza N. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.