I SA/Gl 1482/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-16	
Data wpływu	2016-11-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bożena Pindel
Ewa Madej /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Kornacki	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 885;  art. 252 ust. 1 pkt 2,   ust. 6 pkt 2,  art. 67.; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2156;  art. 90 ust. 3.; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23;  art. 138 par. 2.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Pindel, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
1. A. sp. z o.o. w Łodzi, działająca przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...), uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie określenia należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu budżetu Gminy D. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. Pismem z dnia (...) r. Prezydent Miasta D. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w związku z brakiem dowodów na uczestnictwo P. K. i K. P. w 50% zajęć w latach 2014-2015.

2. Decyzją z dnia (...) r., nr (...), organ I instancji w pkt 1 umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na ucznia K. P. w kwocie (...) zł, w pkt 2 stwierdził pobranie w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej z budżetu Gminy D. na ucznia P. K. w kwocie (...) zł, zaś w pkt 3 nakazał zwrot dotacji na rachunek budżetu Gminy w kwocie wskazanej w pkt 2 decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej od dnia (...) r.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 pkt 4 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że zwrócił się do K. P. oraz P. K. o wskazanie szkoły, w której są słuchaczami. Wobec uzyskania oświadczeń od tych osób pismem z dnia (...)r. poinformował skarżącą, że osoby te nie były w latach 2014-2015 słuchaczami prowadzonej przez skarżącą szkoły i nie powinny być wykazywane w systemie w ramach miesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów, zaś dotacja pobrana na tych słuchaczy jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości i tym samym podlega zwrotowi. Następnie - z uwagi na brak zwrotu tak określonej dotacji - organ wszczął postępowanie administracyjne. Zdaniem organu złożone w toku postępowania przez skarżącą kserokopie arkuszy ocen wystawionych tym osobom nie są dowodem potwierdzającym ich uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Natomiast przedłożone listy obecności z własnoręcznym podpisem tych słuchaczy znalazły potwierdzenie jedynie w zeznaniach K. P. słuchanej w charakterze świadka. Natomiast druga z tych osób – P. K. zeznał, że podpisy pod listą obecności są jego podpisem, jednakże nigdy nie uczestniczył w zajęciach. Wobec powyższego ustalenia organ uznał, że dotacja pobrana na zajęcia, w których nie uczestniczył P. K. stanowi dotację nienależnie pobraną, co powoduje konieczność orzeczenia o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości w tym zakresie i tym samym o jej zwrocie. Jednocześnie ustalenie faktu uczestnictwa przez K. P. w zajęciach winno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie.

3. W odwołaniu od pkt 2 i 3 decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organu I instancji naruszenie:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację wydanej decyzji z punku widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu, a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie oraz niepodjęcie wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwa;

- art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek zwrotu dotacji i uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;

- art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że szkole nienależna jest dotacja na słuchacza P. K. w sytuacji, w której słuchacz spełnił przesłanki warunkujące otrzymanie dotacji przez szkołę.

Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania. Wskazał, że w toku postępowania przedłożone zostały dowody potwierdzającą prawidłowość pobranej dotacji, jednakże organ nie odniósł się w uzasadnieniu do tych dowodów. Tymczasem wynika z nich, że P. K. uzyskał w okresie od grudnia 2014 r. do lutego 2015 r. wymaganą przepisami frekwencję obecności.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca zwrotu dotacji nie jest podzielna na poszczególnych uczniów i nie można w ten sposób rozstrzygać o dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem organ ograniczył sprawę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jedynie do dwóch osób, nie odnosząc się przy tym do reszty słuchaczy, co powoduje, że sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie została rozpoznana. To zaś, w ocenie organu odwoławczego, powoduje konieczność uchylenia całości decyzji pomimo zaskarżenia jej jedynie w części. Uchylając decyzję organ odwoławczy nakazał by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w całej sprawie, tj. zwrotu dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. pobranej w nadmiernej wysokości badając wystąpienie wszystkich przesłanek zwrotu, określonych w tym przepisie, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec wydania decyzji kasatoryjnej nie może orzec o meritum sprawy i zbadać wydanej decyzji pod kątem naruszenia prawa materialnego.

3. W skardze pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania w sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie co do zaistnienia przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 16 k.p.a. poprzez wzruszenie części decyzji, która stała się ostateczna w momencie upływu terminu do jej zaskarżenia;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu, a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie oraz nie podjęcie wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

- art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek co do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;

- art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. u.s.o. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że szkole nienależna jest dotacja na słuchacza P. K. w sytuacji, w której słuchacz spełnił przesłanki warunkujące otrzymanie dotacji przez szkołę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie mógł wykroczyć poza zakres objęty przedmiotową sprawą, tj. w zakresie słuchacza P. K. Co więcej, zdaniem pełnomocnika, organ ten nieprawidłowo uznał, że nie jest możliwe przesądzenie o istocie sprawy. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji została zaskarżona w części, a zatem nie było możliwe jej uchylenie w całości, tak jak to zrobił organ odwoławczy. W pozostałym zakresie podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając tożsamość zarzutów przedstawionych przez podatnika, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

8. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w zasadzie z innych niż podniesione w jej zarzutach naruszeń przepisów prawa procesowego.

1. Na wstępie rozważań zasadnym jest przedstawienie stanu prawnego, a w szczególności podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego.

1. Kwestię zwrotu dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust.5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

8.1.2. Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o., przysługująca na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, co musi być potwierdzone własnoręcznymi podpisami ucznia na listach obecności na tych zajęciach.

2. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, w wyniku weryfikacji danych wprowadzonych przez dotowane placówki do systemu ODPN, powziął wiadomość o nieprawidłowościach w zakresie pobrania dotacji przez skarżącą, polegających na uzyskaniu dotacji na dwoje uczniów niezgodnie z przepisami prawa i w tym zakresie, po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do zwrotu dotacji - wszczął postępowanie administracyjne, działając na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 67 u.f.p.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o dowody z dokumentów oraz zeznania świadków, organ uznał za udowodnione, że pobranie dotacji w nadmiernej wysokości dotyczy tylko jednego ucznia i w takim zakresie nakazał zwrot dotacji. Jednocześnie umorzył postępowanie w odniesieniu do dotacji uzyskanej w związku z drugim uczniem tej szkoły.

Skarżąca odwołała się od części powyższej decyzji, a mianowicie - nakazującej zwrot dotacji.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie określające kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie powinno odnosić się do poszczególnych uczniów. Jednocześnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydano bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a mianowicie - bez sprawdzenia, czy w odniesieniu do innych uczniów nie wystąpiły nieprawidłowości, skutkujące stwierdzeniem uzyskania przez podmiot prowadzący szkołę dotacji w nadmiernej wysokości. Z tego względu uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

9. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

1. Podzielić należy ocenę organu, że decyzja dot. zwrotu dotacji nie ma charakteru decyzji podzielnej i nie rozstrzyga o dotacjach przypadających na poszczególnych uczniów. Końcowym rezultatem postępowania prowadzonego w zakresie określenia kwoty dotacji pobranej w nienależnej wysokości (przy potwierdzeniu tego materiałem dowodowym) powinna być jedna decyzja określająca tę kwotę (jeśli okoliczności zostały potwierdzone materiałem dowodowym) lub umorzenie wszczętego postępowania (jeśli nie zgromadzono dostatecznych dowodów). Umorzenie powinno nastąpić także, jeśli dotacja zostanie zwrócona przed wydaniem decyzji.

Z tego względu decyzja organu pierwszej instancji była sformułowana nieprawidłowo, a powołanie w niej art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania w części - zbędne. Powyższą nieprawidłowość, nie mającą istotnego wpływu na wynika sprawy, organ odwoławczy mógł i powinien był usunąć we własnym zakresie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie uzasadniała ona jednak w żadnym wypadku uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

2. Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również w argumencie o konieczności zbadania, przed wydaniem decyzji o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, prawidłowości przyznania tej dotacji w odniesieniu do wszystkich innych uczniów szkoły. W zasadzie można stwierdzić, że swą decyzją kasacyjną organ odwoławczy zarządził przeprowadzenie postępowania kontrolnego, a nie uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, kontrola taka jest dopuszczalna, ale w innym trybie i dopiero jej wynik, wskazujący na nieprawidłowości w pobraniu dotacji, może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, celem skonkretyzowania obowiązku zwrotu dotacji.

W niniejszej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone i poprzedzały wszczęcie postępowania. Oparto je na danych służących weryfikacji poprawności korzystania z dotacji. Brak jest przy tym jakiejkolwiek podstawy do stwierdzenia, że ujawnione nieprawidłowości miały szerszy zakres, a zatem – że dla wydania orzeczenia w tej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie dowodów obejmujących całokształt uzyskania i wydatkowania dotacji przez stronę skarżącą.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że orzeczenie o określeniu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w odniesieniu do jej części, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w odniesieniu do innej części tej dotacji, gdyby ujawnione zostały okoliczności faktyczne, uzasadniające takie rozstrzygnięcie.

3. Organ odwoławczy bezpodstawnie zatem przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i tym samym uchylił się od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

4. Z uwagi na opisaną wyżej wadliwość (zbędność) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie umorzenia postępowania w części, Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu art. 16 k.p.a. przez wzruszenie decyzji, która w nieza- skarżonej części stała się ostateczna. Z kolei ocena zasadności zarzutów dotyczących merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na nieu- stosunkowania się do nich przez organ odwoławczy, wymyka się spod sądowej kontroli na tym etapie postępowania.

10. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, co oznacza, że postępowanie odwoławcze będzie przeprowadzone ponownie, z uwzględnieniem powyższych wywodów. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), a na mocy art. 200 tej ustawy oraz § 21 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. poz. 1800) zasądził na rzecz strony skarżące j zwor kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy (200 zł), opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).

-----------------------

Sygn. akt I SA/GI 1482/16