Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa N. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej [...] na działkach nr ewid.[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym M. M., jednostka ewidencyjna T. - Gmina.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 czerwca 2019 r. Wójt G. T. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej nr [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym M. M., jednostka ewidencyjna [...]Gmina.

Do wniosku inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Załączono również pozytywne opinie Wójta Gminy [...] postanowienie Zarządu Powiatu w B. P., uchwałę Zarządu Województwa oraz pozytywną opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

W toku postępowania Starosta [...] zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli działek podlegających podziałowi, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i biuletynie informacji publicznej Starostwa Powiatowego w B. P., tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu G. T. oraz w gazecie lokalnej "Słowo [...]".

W toku postępowania organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz spełnia wymagania ochrony środowiska.

Wobec powyższego Starosta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej [...] na działkach nr ewid.[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym M. M..

W wyniku odwołania wniesionego przez N. C. - jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności organ drugiej instancji za bezpodstawne uznał zarzuty uchybienia przepisom prawa materialnego, w tym głównie nieuwzględnienia w projekcie budowlanym uwag zawartych w opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] r., znak: [...]

Jak wyjaśnił w tym kontekście organ opinia wydana w trybie art. 11d specustawy drogowej nie jest dla inwestora wiążąca. Specustawa nakłada obowiązek załączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opinii od wymienionych w art. 11d jednostek, ale przepisy ustawy nie regulują wymagań dotyczących treści tych opinii. W związku z powyższym organ wydający decyzję nie ma podstawy żądać od inwestora opinii pozytywnych.

Organ podkreślił przy tym, że starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji właściwy do wydania decyzji zrid nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji.

Wojewoda wskazał, że w myśl przepisów specustawy, zarządca drogi, w tym wypadku Wójt Gminy [...] we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala miejsce, sposób i kształt inwestycji, natomiast organ orzekający dokonuje jedynie jej oceny prawnej. Zarzuty odwołania dotyczące rozwiązań technicznych projektowanej drogi wyrażają osobiste oczekiwania i życzenia strony skarżącej, co do określonej polityki planowania przestrzennego i wzajemnej relacji między planowanymi i realizowanymi inwestycjami. Organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do zapisu art. 11e specustawy drogowej, nie mają możliwości, uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zarówno starosta, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji, a więc w przyjęte rozwiązania techniczne budowanej drogi, zaproponowane przez wnioskodawcę. Organ pierwszej i drugiej instancji może jedynie oceniać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z treścią art. lid ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winien zawierać opinię dyrektora właściwej miejscowo regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i taką opinię Wójt G. T. dołączył w rozpatrywanej sprawie - pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] r. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ orzekający i odwoławczy mogą działać jedynie w granicach wniosku inwestora.

Wojewoda podniósł także, że pismem z dnia 23 października 2019 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniu przez N. C.. Pismem z dnia 29 października 2019 r. inwestor odniósł się do uwag strony skarżącej, wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Wójt Gminy [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie kształtu inwestycji i przyjętych rozwiązań projektowych oraz szczegółowo je uzasadnił. Inwestor podkreślił, że budowana droga ma służyć dla ruchu samochodów osobowych i w takich parametrach została zaprojektowana. Rozbudowę drogi wymusza jej zły stan techniczny i konieczność zapewnienia bezpiecznego dojazdu do posesji a także służyć obsłudze terenów inwestycyjnych. Intencją gminy było niedopuszczenie do korzystania z drogi pojazdów ciężarowych, dla których wybudowane zostały inne drogi gminne - ul. [...] i ul. [...]. Jednocześnie inwestor podał, że parametry budowanej drogi umożliwiają doraźne korzystanie z niej przez samochody ciężarowe, a to oznacza, że Lasy Państwowe będą mogły prowadzić gospodarkę leśną w dotychczasowym zakresie. Wójt podkreśla, że kwestia lokalizacji i szerokości wnioskowanych przez N. C. zjazdów będzie możliwe na etapie realizacji budowy drogi.

Wojewoda podzielił powyższe stanowisko inwestora, zauważając przy tym, że art. 32a specustawy drogowej daje możliwość odstąpienia od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...], nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Skarb Państwa - N. C. (dalej także jako "skarżący").

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i art. 11 f ust. 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. e) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mimo nieuwzględnienia w projekcie budowlanym uwag zgłoszonych przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. zawartych w opinii wydanej do inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi nr [...] w M. M.";

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 11, art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem tych przepisów.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organ nie uchybił dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Brak jest również podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedmiotem sprawy pozostawała kontrola legalności decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Prawnomaterialną postawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. - dalej także jako: "specustawa drogowa" lub "ustawa"), w tym w szczególności art. 11a ust. 1 i 11f ust. 1 tej ustawy, z których wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na specyfikę decyzji i postępowania prowadzącego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Decyzję taką organ wydaje na wniosek złożony przez właściwego zarządcę drogi, którym w przypadku przedmiotowej drogi gminnej nr [...] w M. M. pozostawał Wójt G. T..

W gestii tego też podmiotu jako inwestora pozostawała też decyzja o tym czy i jakim zakresie będzie on realizował przedmiotową inwestycję drogową. To bowiem inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej samodzielnie określa miejsce, sposób i kształt inwestycji, natomiast organ orzekający dokonuje jedynie jej oceny prawnej.

To inwestor, w ramach prowadzonej na danym terenie polityki planowania przestrzennego, dokonuje oceny celowości realizacji określonej inwestycji. On również decyduje o jej zakresie i kształcie.

Do oceny zasadności, czy też celowości zamierzonej inwestycji nie jest natomiast uprawniony organ administracji właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Już więc z tego względu zarzuty odwołania dotyczące oczekiwanych przez skarżącego rozwiązań technicznych projektowanej drogi nie mogły zostać w sprawie uwzględnione.

Jak trafnie stwierdził to Wojewoda organy administracji nie są uprawnione do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. Nie mogą one także uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zarówno starosta, jak i organ odwoławczy, mogły w sprawie działać tylko w granicach wniosku i nie miały możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji, a więc w przyjęte rozwiązania techniczne rozbudowanej drogi, zaproponowane przez wnioskodawcę.

Organy obu instancji mogły jedynie oceniać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, natomiast jedynym kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji pozostawał inwestor.

To inwestor bowiem dokonywał oceny celowości realizacji inwestycji i decydował o jej zakresie i kształcie. To on również samodzielnie dokonywał wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ orzekający i odwoławczy mogły działać jedynie w granicach wniosku inwestora.

W przedmiotowej sprawie inwestor zaplanował rozbudowę przedmiotowej drogi jako drogi kategorii drogi gminnej i stosowanie do takiej jej zaszeregowania zaproponował określone rozwiązania techniczne.

Orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do modyfikowania tych rozwiązań albowiem postulowane przez skarżącego odmienne rozwiązania techniczne stanowiły jedynie wyraz jego oczekiwań, nie wynikały one natomiast z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, których treść należałoby uwzględnić przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W kontekście postulatów skarżącego o dostosowaniu parametrów technicznych oraz udostępnieniu drogi do ruchu pojazdów wysokotonażowych należy także zauważyć, że od strony północnej działka leśna nr [...] (po podziale nr [...]) przylega do drogi relacji Warszawa-Terespol, a więc drogi krajowej, po której możliwy jest ruch pojazdów wysokotonażowych. Obowiązujące przepisy umożliwiają także uzyskanie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach gminnych.

Jak wskazano już wyżej orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ dokonuje jedynie oceny prawnej wnioskowanej inwestycji.

Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinny dokonać wszechstronnej oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie regulacji prawnych. Organy zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa. Organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli zaproponowane rozwiązania nie naruszają obowiązującego prawa (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd [...]).

W tego rodzaju sprawie organy dokonują zatem jedynie oceny zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wywiązał się z powyższego obowiązku trafnie stwierdzając, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...], nie naruszają prawa.

Jak wskazano już wyżej zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Przepis art. 11d ustawy określa szczegółowo, jakie dokumenty muszą być objęte wnioskiem, są to m.in. mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz wskazane tam opinie, w tym m.in. opinie dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych.

Zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2., co jest szczególnie istotne dla oceny projektu budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracyjny sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi (z tym, że w sytuacji, gdy inwestor występuje o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji w trybie specustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ nie ocenia zamierzenia przez pryzmat przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz uprawnienia budowlane osoby sporządzającej projekt (ust. 1).

W razie zatem spełnienia powyższych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo w świetle art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Ponadto - zgodnie art. 11c specustawy drogowej - do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Wyjątki te dotyczą w szczególności zasad zapewnienia udziału w postępowaniu stronom.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy określa szczegółowo elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1, 2 i 4 - decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości te stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Badając niniejszą sprawę w zakresie zgodności z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie zachodzą przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku Wójta Gminy [...] na realizację przedmiotowej inwestycji.

Organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem trybu wskazanego w specustawie drogowej i zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności prawidłowo zapewniły stronom udział w postępowaniu na wszystkich etapach.

Wniosek złożony przez Wójta Gminy [...] jest kompletny, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 Prawa budowlanego, czego skarżący nie kwestionował.

Inwestycja nie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 11 a ust. 4 specustawy.

W tej sytuacji – mając na uwadze przepis powołanego art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej, organ nie mógł odmówić wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Brak jest więc podstaw do uchylenia decyzji organów albowiem inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, ani techniczno-budowlanych ani specustawy drogowej, co uzasadniałoby odmowę uwzględnienia wniosku.

Wraz z wnioskiem złożono dokumenty wymagane przepisem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym także konieczną w tym przypadku w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych opinię dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, tj. opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] r.

Opinia ta była generalnie opinią pozytywną, z tym, że została ona opatrzona postulatami w zakresie omawianego już wyżej dostosowania parametrów technicznych drogi do ruchu pojazdów wysokotonażowych oraz uwagami dotyczącymi szerokości i usytuowania zjazdów na grunt leśny pozostający w zarządzie skarżącego.

Zastrzeżenia te i postulaty nie miały znaczenia w sprawie albowiem jak trafnie wyjaśnił to organ odwoławczy ustawa wymaga jedynie zaopiniowania wniosku. Opinia wydana w trybie art. 11d specustawy drogowej nie jest wiążąca ani dla inwestora, ani dla organów orzekających w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opinii od wymienionych w art. 11d podmiotów, natomiast przepisy specustawy drogowej nie uzależniają możliwości udzielenie zezwolenia od pozytywnej treści opinii.

W sprawie wymóg formalny dotyczący konieczności uzyskania opinii dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych został spełniony.

Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja zawiera także wszystkie elementy wymagane art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Jako, że zasadnicze zarzuty skargi dotyczyły kwestii związanych z liczbą, szerokością i usytuowaniem zjazdów na grunt leśny pozostający w zarządzie skarżącego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w wydanej decyzji zawarto także rozstrzygnięcie co do obowiązku budowy zjazdów z drogi na graniczące z nią nieruchomości, w tym także zjazdu z drogi na działkę leśną nr [...] (po podziale nr [...]).

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi (w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi przy poszczególnych nieruchomościach zjazdów rozumianych jako techniczne elementy budowli drogowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]).

W przypadku przedmiotowej inwestycji właścicielom nieruchomości przyległych do drogi zapewniony został dostęp do drogi publicznej albowiem w projekcie budowlanym przewidziany został obowiązek wybudowania zjazdów z drogi gminnej na każdą z nieruchomości położonych przy tej drodze. W ramach tego obowiązku przewidziano także konieczność wybudowania zjazdu na działkę leśną nr [...] (po podziale nr [...]).

Obowiązek wykonania zjazdów nałożono na inwestora, co sprawia, że rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z dyspozycją art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Niewątpliwie więc w taki sposób także i skarżącemu w odniesieniu do działki leśną nr [...] (po podziale nr [...]) zapewniono dostęp do drogi publicznej.

Brak jest przy tym podstaw do uznania, by przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie naruszała przepisy prawa, w tym także wymagania techniczno-budowlane.

Jak wynika z dokumentacji projektowej szerokości przewidzianego dla skarżącego zjazdu określono na 5 m, co sprawia, że spełnia on wymogi przewidziane przepisami technicznymi dla zjazdów publicznych (§ 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Jak wynika z dokumentacji projektowej zjazd na działkę leśną nr [...] (po podziale nr [...]) został zaprojektowany w taki sposób, że umożliwiło to jednocześnie włączenie istniejącej tam drogi gruntowej do przebudowywanej drogi gminnej (strona 11 projektu budowlanego punkt XVI. Włączenia dróg).

Świadczy to o racjonalnym podejściu inwestora, który niezbędny zjazd zaprojektował w miejscu istniejącej już drogi gruntowej, a więc w miejscu faktycznie wykorzystywanym na wjazd z drogi publicznej.

Zjazd ten nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania czy na innym terenie, na którym ruch drogowy podlegałby ograniczeniu. Z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obszar położony na południe od zaprojektowanego zjazdu to nie droga lecz tor kolejowy.

Niewątpliwie urządzenie na działce leśnej nr [...] (po podziale nr [...]) kilku różnych zjazdów o szerokości większej niż 5 m byłoby dla skarżącego korzystne. Brak jest jednak regulacji prawnych, które nakazywałyby inwestorowi urządzenie zjazdów w taki sposób, w związku z czym faktu nie uwzględnienia postulatów skarżącego nie można kwalifikować w kategoriach naruszenia prawa.

W kontekście podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o utrudnionym dostępie do działki jeszcze raz należy przypomnieć, że działka leśna nr [...] (po podziale nr [...]) od strony północnej przylega do drogi krajowej relacji Warszawa-Terespol, co sprawia, że dostępu tej działki do drogi publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie przez prymat rozbudowy drogi gminnej nr [...]

Końcowo, w ślad za organem odwoławczym stwierdzić należy, że przekonywujące pozostaje także wyjaśnienie inwestora, który wskazywał, iż budowana droga ma służyć dla ruchu samochodów osobowych i w takich parametrach została zaprojektowana. Rozbudowę drogi wymusza jej zły stan techniczny i konieczność zapewnienia bezpiecznego dojazdu do posesji a także służyć obsłudze terenów inwestycyjnych. Intencją gminy było niedopuszczenie do korzystania z drogi pojazdów ciężarowych, dla których wybudowane zostały inne drogi gminne - ul. [...] i ul. [...]. Jednocześnie inwestor podaje, że parametry budowanej drogi umożliwiają doraźne korzystanie z niej przez samochody ciężarowe, a to oznacza, że Lasy Państwowe będą mogły prowadzić gospodarkę leśną w dotychczasowym zakresie.

Istotne jest także, że inwestor widzi możliwość rozwiązania spornej kwestii lokalizacji i szerokości wnioskowanych przez N. C. zjazdów na etapie realizacji budowy drogi, na co zezwala art. 32a specustawy drogowej.

Skoro wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, także w części dotyczącej wybudowania zjazdów z drogi gminnej, nie naruszało obowiązującego prawa to brak było podstaw do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora, co trafnie stwierdziły w sprawie organy obu instancji.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.