II SA/Bd 557/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-12	
Data wpływu	2011-05-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Małgorzata Włodarska /przewodniczący/
Wiesław Czerwiński	
Symbol z opisem	6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 2006/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 16 poz 95;  art. 25 a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], znak: [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr V/41/11 z dnia 23 lutego 2011 r. Rady Miejskiej w K. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł.

W uzasadnieniu ww. aktu Wojewoda wskazał, że w dniu 23 lutego 2011 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr V/41/2011 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł. Podstawę prawną tej uchwały stanowił m. in. art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Jak wynika z protokołu z obrad V sesji Rady Miejskiej w K. odbytej w dniu 23 lutego 2011 r. z głosowania nad powyższą uchwałą został wyłączony radny H. B., pracownik Szkoły Podstawowej w Ł. Wyłączenia dokonał Przewodniczący Rady Miejskiej na podstawie opinii prawnej radcy prawnego. Podstawą prawną tego wyłączenia był przepis art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeśli dotyczy ono jego interesu prawnego. Faktyczną przyczyną wyłączenia było posiadanie przez radnego interesu prawnego w niepodejmowaniu uchwały tej treści, z uwagi na to, że jest on pracownikiem przedmiotowej szkoły.

Wskazując na powyższy stan faktyczny organ nadzoru stwierdził, iż nie można zgodzić się z opinią, że głosowanie nad przedmiotową uchwałą dotyczyło interesu prawnego ww. radnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą o charakterze intencyjnym, która nie rodzi w zasadzie skutków prawnych poza tym, że otwiera organowi samorządu możliwość wszczęcia procedury likwidacji szkoły, w związku z czym nie można mówić o interesie prawnym radnego przy głosowaniu nad tą uchwałą. Zwrócono również uwagę na fakt, że co prawda radny w dniu podejmowania uchwały był pracownikiem szkoły podstawowej w Ł., jednakże jego umowa o pracę została zawarta na czas określony do dnia 31 sierpnia 2011 r., czyli do dnia, w którym miałaby nastąpić likwidacja szkoły, a ponadto nie posiada ona żadnego zapisu (promesy), który wskazywałby na zamiar jej przedłużenia. Zdaniem Wojewody zastosowana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej procedura wyłączenia, polegająca na uniemożliwieniu radnemu wzięcia udziału w głosowaniu, stanowi istotne naruszenie prawa i ponieważ miała istotny wpływ na wynik głosowania przesądza o tym, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie skarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu prawnego należy interpretować szeroko i przez interes prawny należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub prawa procesowego. W rozpatrywanym przypadku radny w dniu podejmowania uchwały był pracownikiem szkoły. Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym pominięto wyjaśnienia skarżącej odnośnie objęcia przez radnego stanowiska nauczyciela religii na czas nieobecności dotychczasowego nauczyciela. Podstawą zatrudnienia go na tym stanowisku jest skierowanie wydane przez właściwego biskupa diecezjalnego, co stanowi osobną podstawę zatrudnienia wynikającą z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. z 1992 r., Nr 36, poz. 155 ze zm.). Skierowanie nie było ograniczone konkretną datą, zatem radny będzie mógł wykonywać pracę na tej podstawie również po 31 sierpnia 2011 r.

Zdaniem strony skarżącej okoliczność zatrudnienia radnego w szkole na stanowisku nauczyciela była wystarczającą podstawą do stwierdzenia jego interesu prawnego przy podejmowaniu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, albowiem podejmowana uchwała niewątpliwie naruszała uprawnienie radnego do dalszego zatrudnienia w likwidowanej szkole podstawowej, wynikające z przepisów Kodeksu pracy i przepisów konstytucyjnych oraz art. 24a u.s.g. a contrario. W związku z tym radny nie mógł brać udziału w głosowaniu nad tą uchwałą. Dopuszczenie go do głosowania oznaczałoby naruszenie art. 25 u.s.g. i tym samym nieważność podjętej uchwały.

W opinii strony skarżącej nie jest uprawnione stwierdzenie, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie wywołuje istotnych skutków prawnych. Uchwała taka stanowi obowiązkowy element procedury likwidacji szkoły i brak jej podjęcia uniemożliwia zgodne z prawem wykonanie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania sieci szkół publicznych. W związku z powyższym interes prawny osoby zainteresowanej dalszym istnieniem szkoły ujawnia się już przy podejmowaniu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Ponadto skoro przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wyłączenia radnego również z prac komisji rady, gdzie nie podejmuje się w ogóle aktów prawnych wywierających skutki prawne, to nie można ograniczać stosowania tego przepisu tylko do niektórych uchwał rady.

Ponadto zarzucono, że zaskarżony akt został doręczony adresatowi po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 91 u.s.g. Organ nadzoru otrzymał pismo z uchwałami Rady Miejskiej w K. w dniu 28 lutego 2011 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane w dniu 31 marca 2011 r., a doręczone adresatowi dopiero w dniu 1 kwietnia 2011 r. W związku z tym organ nadzoru nie posiadał uprawnienia do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ nadzoru uznał za bezzasadny podniesiony w skardze zarzut przekroczenia 30-dniowego terminu wyznaczonego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślając, że dla oceny zachowania terminu nie ma znaczenia data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego adresatowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej gminy .

Nieuprawnionym jest zarzut skarżącej naruszenia przez organ nadzoru 30 – dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Cytowany przepis termin 30 – dniowy łączy z czynnością "orzekania" przez organ w przedmiocie nieważności uchwały. Dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zatem dzień podpisania tegoż aktu (w niniejszej sprawie 30 marca 2011 r.), a nie dzień nadania go przesyłka pocztową do adresata czy doręczenia adresatowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 720/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uwzględniając, że zakwestionowana uchwała została przedłożona Wojewodzie 28 lutego 2011 r. uznać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z zachowaniem 30 – dniowego terminu do jego wydania.

Niezasadna jest też argumentacja skarżącej odnośnie okoliczności, iż interes prawny radnego H. B. wynika z jego zatrudnienia w charakterze nauczyciela religii na podstawie skierowania wydanego przez biskupa diecezjalnego. Należy zauważyć, że aczkolwiek § 5 ust. 1 rozporządzenia Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach stwierdza, iż przedszkole lub szkoła zatrudnia nauczyciela religii, katechetę przedszkolnego lub szkolnego, wyłącznie na podstawie imiennego pisemnego skierowania do danego przedszkola lub szkoły, wydanego przez w przypadku Kościoła Katolickiego - właściwego biskupa diecezjalnego, tym niemniej stosownie do § 5 ust. 4 tegoż rozporządzenia "Nauczycieli religii zatrudnia się zgodnie z Kartą Nauczyciela". Dla nawiązania stosunku pracy konieczne jest zatem zachowanie formy mianowania lub umowy o pracę, stosownie do przepisów rozdziału 4 ("Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy") ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałaby taka forma zatrudnienia.

Tym niemniej zasadne jest stanowisko skarżącej, iż istniały podstawy do wyłączenia od głosowania radnego H. B.

Słusznie skarżąca podnosi, iż art. 25a u.s.g. nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał rady gminy. Przepis ten wskazuje, że "radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego." Skoro ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia, należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie, także nad uchwałą o "intencyjnym" charakterze. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu taki związek zachodzi. Radny H. B. w chwili głosowania w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł. był jej pracownikiem, czego dowodzi znajdująca się w aktach sprawy umowa o pracę na stanowisku nauczyciela techniki. Kwestia likwidacji pracodawcy niewątpliwie zatem dotyczy interesu prawnego ww. radnego. Okoliczność, że wskazana umowa została zawarta na czas określony do dnia 31 sierpnia 2011 r., tj. do dnia w którym ma się rozpocząć likwidacja szkoły - nie ma znaczenia dla oceny konieczności wyłączenia tego radnego od udziału w głosowaniu. Celem regulacji art. 25a u.s.g. jest zagwarantowanie uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania mandatu do własnych korzyści (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07, opubl. w CBOSA). Interes prawny radnego zachodzi, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla jego stosunków prawnych pozytywny (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek – "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 293-294). Pozytywny dla interesu prawnego radnego skutek głosowania nad uchwałą może się wyrażać także utrzymaniem korzystnego dla radnego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie owym korzystnym stanem prawnym jest dalsze funkcjonowanie dotychczasowego pracodawcy radnego – w przypadku kiedy także dzięki głosowi radnego uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie zostanie podjęta, a tym samym procedura likwidacji nie rozpocznie się. Umożliwia to bowiem radnemu dalsze zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).