Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi L.G. i I.G. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących L.G. i I.G. solidarnie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U.

z 2018 r., poz. 1474; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363; dalej u.s.z.i.d.p.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), m.in. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa dróg gminnych: ul. [...] (nr [...]) w km 0+296,81 do km 0+396,18; ul. [...] (nr [...]) w km 0+000,00 do km 0+054,48; ul. [...] (nr [...]) w km 0+000,00 do km 0+054,99 w związku z przebudową skrzyżowania tych dróg w miejscowości [...]" na działkach ewidencyjnych nr: [...] zlokalizowanych w [...]. W decyzji tej Starosta ustalił również, że działki o numerach ewidencyjnych [...] w [...] – stają się w całości własnością Gminy; a działki o numerach ewidencyjnych [...] w [...], które powstały w wyniku podziału działek, stają się z mocy prawa własnością Gminy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i zobowiązano do niezwłocznego wydania nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna z dniem 16 września 2019 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g, ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1c w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 22 ust. 1 u.s.z.i.d.p., art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej u.g.n.) oraz art. 104 i 107 k.p.a., ustalił odszkodowanie w wysokości 134.620 zł z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni 0,0146 ha, położonej w [...]. Ustalone odszkodowanie przyznano na rzecz Banku [...] – wierzyciela hipotecznego, w wysokości 83.255,66 zł oraz L. i I. małż. G. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej – właścicieli nieruchomości, w wysokości 51.364,34 zł. Organ zobowiązał Prezydenta Miasta (inwestora), do wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego oraz właścicieli nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się

ostateczna i wskazał, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji

z dnia [...] czerwca 2019 r. dla terenu objętego inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2009 r., nr LVI/349/09; Dz. Urz. Województwa z dnia 24 marca 2010 r., nr 19 poz. 315), zgodnie z którym obszar, na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU 3.20). Aktualny sposób użytkowania to zabudowa usługowa (handlowa). Organ wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w śródmiejskiej części miasta [...], w sąsiedztwie terenów zagospodarowanych (zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa). Dojazd do nieruchomości jest drogą asfaltową, a dojście chodnikiem wykonanym z kostki betonowej. Nieruchomość jest częściowo uzbrojona (prąd, woda, kanalizacja; istnieje możliwość przyłączenia sieci gazowej), zabudowana budynkiem handlowo-usługowym z zapleczem sanitarnym. Budynek jest jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy 63 m2, niepodpiwniczony, posadowiony na ławach fundamentowych, murowany w technologii tradycyjnej. Stropodach drewniany, dwuspadowy kryty blachą trapezową; stolarka okienna i drzwiowa aluminiowa. Obiekt posadowiony jest na podłożu z wylewki betonowej wyłożonej płytkami ceramicznymi; ściany malowane, sufit wyłożony częściowo boazerią. Budynek wraz z budynkiem położonym na działce sąsiedniej ([...]) stanowi całość gospodarczą. Przy nieruchomości jest możliwość bezpośredniego parkowania.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2019 r. rzeczoznawca majątkowy M.C. sporządziła operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności działki nr [...]. Rzeczoznawca uznała, że metodą właściwą do określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości zabudowanej będzie podejście porównawcze, metoda porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej r.w.n.) przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości wycenianej o znanych cechach z co

najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Porównania dokonuje się na podstawie cech rynkowych. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, określa się ich wartość rynkową uwzględniając w szczególności, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. ich rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Według § 36 ust. 4 r.w.n. w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła w tym celu analizę rynku w zakresie nieruchomości gruntowych, podobnych do wycenianej nieruchomości, zlokalizowanych na terenie trzech województw: [...] (powiaty oddalone od granicy województwa [...] nie więcej niż 50 km), w okresie od stycznia 2016 r. do sierpnia 2019 r. W pierwszej kolejności przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe (rynek bardzo słabo rozwinięty). Mając na względzie cel wyceny zbadany został również lokalny rynek nieruchomości zabudowanych budynkami handlowo-usługowymi położonymi na terenie m. [...]. Badanie aktów notarialnych, pod kątem sprzedaży nieruchomości zabudowanych budynkami przeznaczonymi na cele handlowo-usługowe pokazało, że rynek ten jest dość słabo rozwinięty. W większości obrotowi podlegały lokale użytkowe usytuowane na parterach budynków usługowo-mieszkalnych, a nie nieruchomości zabudowane budynkami handlowo-usługowymi. Analizie pod kątem sprzedaży prawa własności nieruchomości poddane zostały akty notarialne z okresu od stycznia 2014 r. do sierpnia 2019 r. Okres ten zwiększono w celu wiarygodnego określenia współczynnika zmian oraz wag cech rynkowych nieruchomości niezbędnych w dalszym etapie określania wartości nieruchomości. Jako jednostkę rozliczeniową przyjęto 1 m2 powierzchni zabudowy budynku. Analiza transakcji kupna sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości sprzed wywłaszczenia pokazała, że wartość 1 m2 nieruchomości zabudowanych budynkami handlowo-usługowymi jest wyższa od 1 m2 nieruchomości przeznaczonych pod drogę. W związku z tym, że cel wywłaszczenia nie powoduje

zwiększenia wartości nieruchomości określona została wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania. Na podstawie analizy zespołu cech nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że cechami mającymi wpływ na wartość nieruchomości są: bardzo dobra lokalizacja, średni stan budynku, mała powierzchnia działki, średnia powierzchnia zabudowy i częściowe uzbrojenie, korzystny rodzaj praw do gruntu oraz, że należy uwzględnić zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Do określenia współczynnika zmian wykorzystano zasadę ceteris paribus (pozostałe równe). W analizowanym okresie czasu ceny transakcyjne dla nieruchomości podobnych do nieruchomości utrzymywały się na dość stabilnym poziomie (nastąpił minimalny wzrost cen w stosunku rocznym 0,04%). W związku z powyższym odstąpiono od aktualizacji cen na dzień wyceny. Do porównań wybrano sześć nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Utworzono pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównano kolejno

z cechami każdej z nieruchomości wybranej do porównań. Wyliczono poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi. Następnie określono wartość nieruchomości z każdej pary porównawczej, jako ceny transakcyjnej skorygowanej o sumę poprawek. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej stanowi zatem iloczyn powierzchni i obliczonej wartości 1 m2 (1565,35 zł) oraz współczynnika korekcyjnego K i wyniosła 134.620 zł.

Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. (art. 80 k.p.a.), organ I instancji stwierdził, że został on sporządzony zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogę oraz wnioski rzeczoznawcy, dotyczące określenia wartości nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.G. i I.G., zarzucając jej, że kwota odszkodowania jest zaniżona i rażąco nieadekwatna. Wskazali, że nie rekompensuje ona wartości rzeczywistej majątku posiadanego w myśl założenia, iż odszkodowanie wypłacone za utracone mienie nie powinno tworzyć uszczerbku w stanie majątkowym wywłaszczonych właścicieli. Jednocześnie skarżący nie zgodzili się z operatem w zakresie rynkowej wartości gruntu i budynku.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (data nadania, e-mail) skarżący przesłali Wojewodzie operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2020 r., sporządzony na ich

zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego U.B., zgodnie z którym oszacowana wartość nieruchomości zabudowanej (dz. nr [...]) wynosi 206.000 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową, stanowił operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. Organ zauważył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak, jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. organ ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i r.w.n., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Mając to na uwadze organ przeanalizował operat szacunkowy z dnia

[...] października 2019 r. i stwierdził, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz r.w.n. Organ wyjaśnił jednocześnie, że operat szacunkowy jest prawnie sformalizowaną opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonując określenia wartości nieruchomości jest zobowiązany do wykonywania tej czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wskazał przy tym, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Wojewoda podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, Sąd ten stwierdził, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości

specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżących o rażąco niskiej kwocie odszkodowania, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z przepisami prawa przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Wojewody zarzuty podniesione w odwołaniu mają jedynie charakter ogólnikowy i nie są poparte żadnymi dowodami, które to

w istotnym stopniu mają charakter subiektywny. Ponadto, według organu, zastrzeżenie skarżących dotyczące wartości odszkodowania, jako nierekompensującej wartości rzeczywistej szkody oraz poniesionych nakładów finansowych, w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, mając na uwadze art. 18 ust. 1 u.s.z.i.d.p. oraz art. 134 i 135 u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wnieśli L.G. i I.G., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu oraz dokumentów przesłanych do organu, w tym operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2020 r.,

2. art. 138 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty pomimo, że:

- powierzchownie rozpatrzył on materiał dowodowy zgromadzony w sprawie,

- Wojewoda zaniechał dopuszczenia w formie postanowienia dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2020 r., określającego wartość rynkową nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0146 ha, przesłanego Wojewodzie dnia [...] marca 2020 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona decyzja ogranicza się do przytoczenia treści przepisów prawa, a nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu oraz do operatu szacunkowego z dnia

[...] lutego 2020 r. określającego wartość rynkową nieruchomości skarżących. W ich

ocenie uzasadnienie decyzji nie zawiera głębokiej analizy dowodu, który był podstawą ustalenia przez organ odszkodowania w odniesieniu do operatu przedstawionego przez skarżących. Zgodnie z przesłanym do Wojewody operatem szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym (dz. nr [...]) jest znacznie wyższa niż ustalona przez Starostę. W ocenie skarżących przedstawiony przez nich operat szacunkowy jest operatem trafniejszym od operatu, na którym opierał się Starosta. Rzeczoznawca U.B. zbadała lokalny rynek nieruchomości z okresu dwóch lat (od marca 2018 r.), zaś rzeczoznawca, który wydał operat na rzecz Starosty przeanalizował ceny z okresu lat dziesięciu, co według skarżących jest niedopuszczalne. Skarżący wskazali, że operaty szacunkowe różnią się znacznie, zatem dla ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości powinien zostać powołany trzeci rzeczoznawca, który oceni operaty pod względem poprawności ich wykonania i trafności przyjętej kwoty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w większości nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wojewoda nie zgodził się z argumentacją skarżących i wskazał, że organy obu instancji uznały operat szacunkowy z [...] października 2019 r. za zupełny, spójny, logiczny oraz prawidłowo sporządzony. Z tego względu służył on celom dowodowym, bowiem w oparciu o jego treść możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania dla skarżących oraz wydanie decyzji odszkodowawczej. Wojewoda nie znalazł podstaw do uznania, że dokument ten jest wadliwy, czy niezupełny.

Wojewoda wskazał ponadto, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego przekazali w formie wiadomości e-mail pismo, dotyczące zastrzeżeń w zakresie wyceny wartości rynkowej gruntu i budynku, określonej w operacie z dnia [...] października 2019 r., do której dołączyli plik z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lutego 2020 r. Ta opinia prywatna została dołączona do prowadzonej sprawy odwoławczej. Niemniej w opinii Wojewody, celem oszacowania przez U.B. było określenie wartości rynkowej działek gruntu dla potrzeb własnych skarżących, zaś celem operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. było określenie wartości nieruchomości gruntowej jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną oraz przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z [...] października 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 156 u.g.n., z kolei plik będący załącznikiem do wiadomości e-mail z dnia [...] marca 2020 r. należy uznać jedynie za

opinią prywatną. Wojewoda zauważył również , że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie stron nie był przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Oryginał tego dokumentu organ otrzymał wraz ze skargą.

Reasumując Wojewoda wyjaśnił, że jako dowód w sprawie organy przyjęły wycenę z dnia [...] października 2019 r. Prawidłowość sporządzenia tego operatu nie została podważona przed właściwą organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, a organ nie miał podstaw do skorzystania z przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku złożenia wniosku o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Strony z tego prawa nie skorzystały. Wojewoda prowadząc postępowanie odwoławcze zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy (art. 80 k.p.a.) oraz rozważył ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalającą na rzecz skarżących oraz wierzyciela hipotecznego odszkodowanie w łącznej wysokości 134.620 zł z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, stanowiącym odrębny przedmiot własności, przejętych z mocy prawa pod inwestycję drogową.

Zgodnie z art. 12 ust. 4-5 u.s.z.i.d.p. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2)własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4).

Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Jeżeli na nieruchomości lub prawie

użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (ust. 4c). Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4d). Przepis ust. 4d stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ust. 4e). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 4g). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy

o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.z.i.d.p. wysokość odszkodowania, o którym mowa

w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z powyższego przepisu wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów u.s.z.i.d.p., niezbędne jest określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości. Określenie tej wartości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania określają rzeczoznawcy majątkowi w operacie zgodnie z przepisami art. 149–159 u.g.n. z uwzględnieniem art. 18 u.s.z.i.d.p. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Kwestie dotyczące wiedzy

specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12).

Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wiąże się to bowiem z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17). Zatem pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dla wykazania potrzeby zastosowania weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. strona może przedłożyć kontroperat, z którego może wynikać nieprawidłowość operatu sporządzonego

w sprawie (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 2542/17, z 28 czerwca 2019 r., I OSK 1164/17, z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2239/17, z 13 lipca 2018 r., I OSK 2269/16, 9 lutego 2017 r., I OSK 1926/16,). Okoliczność bowiem, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne określają rzeczoznawcy majątkowi zgodnie z przepisami art. 149–159 u.g.n., nie wyłącza możliwości kwestionowania przez stronę ustaleń operatu, sporządzonego na zlecenie organu, a zwłaszcza nie pozbawia strony możliwości złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie. Strona może

zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając kontroperat wskazujący inną wartość oszacowania, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego,

w szczególności wynikających z kontroperatu dostarczonego przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, wykorzystując przewidzianą w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak bowiem stanowi art. 157 ust. 4 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Wprawdzie stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, to jednak w przypadku istotnych różnic organ powinien skorzystać z trybu, o jakim mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n. W sytuacji więc przedłożenia takiego kontroperatu wskazującego inną wartość nieruchomości, w sposób istotny różniącą się od wartości nieruchomości określonej w operacie wykonanym na zlecenie organu, tenże organ powinien podjąć działania mające na celu usunięcie powstałych w związku z tym wątpliwości, wykorzystując przewidzianą w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1368/15, wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 22 lipca 2020 r., II SA/Go 223/20, M. Grzymisławska-Cybulska, Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 2842/14, OwSS 2017/3/129).

W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali prawidłowość decyzji wydanej przez Wojewodę, wskazując przede wszystkim na: 1) rozbieżność między wysokością wartości wywłaszczonej nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu, a wysokością wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie skarżącego, 2) zaniechanie ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz dokumentów przesłanych do organu, w tym operatu szacunkowego. Istota sporu koncentrowała się zatem wokół prawidłowości doboru

nieruchomości oraz okresu z jakiego pochodziły transakcje, które zostały wzięte do porównania przez rzeczoznawcę, a więc dotyczyły tej sfery operatu szacunkowego, związanej z jego merytoryczną prawidłowością w aspekcie metodologicznym i ocenami dokonywanymi na gruncie wiedzy specjalistycznej, pozostającymi poza możliwościami samodzielnej kontroli zarówno przez organ, jak sąd administracyjny. W operacie szacunkowym z dnia [...] października 2019 r., sporządzonym na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego M.C., wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0146 ha została ustalona na 134.620 zł. Natomiast w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2020 r., sporządzonym na zlecenie skarżącego I.G. przez rzeczoznawcę majątkowego U.B., wartość rynkowa powyższej nieruchomości została ustalona na 206.000 zł. Z porównania tych operatów wynika zatem, że oszacowana w nich wartość nieruchomości wg stanu z tej samej daty oraz wg aktualnych cen różni się w sposób znaczący, a różnice te są istotne z punktu widzenia skarżących i wierzyciela hipotecznego, na rzecz których ustalane jest odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, kiedy przed wydaniem decyzji w drugiej instancji organ wiedział o drugim operacie szacunkowym dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości, różniącym się od operatu będącego podstawą decyzji organu I instancji, zgodnie z powołanym powyżej orzecznictwem powinien był odnieść się do tego operatu przedstawionego przez stronę i rozważyć wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n., a nie całkowicie przemilczeć istnienie kontroperatu, odnosząc się jedynie do zarzutów odwołania. W konsekwencji - w ocenie Sądu - organ przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Podkreślić ponadto należy, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. To do organu należy bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarówno

w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w odwoławczym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.). Poza tym w sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości nieruchomości, rolą organu

jest również pouczenie strony (zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny) o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., I SA/Wa 928/08, LEX nr 527233, E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz, WKP 2018, t. 5 do art. 157). Niewątpliwie organ w kontrolowanej sprawie również nie dopełnił powyższych obowiązków.

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że organ opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym z dnia [...] października 2019 r., mimo złożenia przez skarżących kontroperatu naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz nieuwzględnienie art. 157 ust. 4 u.g.n., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 2000 zł, wynikającej z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.).