II SA/Kr 1365/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-06	
Data wpływu	2023-11-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. J., R. J., J. K., B. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2019 r. nr XXVIII/710/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Przewóz" stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "lub podziemnych" w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna P. .	
Uzasadnienie
B. J., R. J., J. K., B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVIII/710/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Przewóz". Skarżący jako współużytkownicy wieczyści działek nr [...] i [...], obr. ew. [...], jedn. ew. P. , położonych w K. przy ul. [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały) zaskarżyli § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w którym zdefiniowano nieprzekraczalną linię zabudowy jako "linię, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1-6 i 9 oraz art. 15 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez określenie takiej samej nieprzekraczalnej linii zabudowy zarówno dla kondygnacji nadziemnych jak i podziemnych, co wprost sprzeczne jest z art. 15 ust. 3 pkt 13 ustawy, wymagającym określenia oddzielnej linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych, a nadto sprzeczne jest z zasadą proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości skarżących - w zakresie kondygnacji podziemnych. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim ujęta w § 4 ust. 1 pkt 7 nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy podziemnych części budynków.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że planiści usytuowali nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób szczególnie krzywdzący dla nich, bowiem wyłącza ona z zabudowy 2/5 powierzchni należącej do nich nieruchomości. Dla skarżących zrozumiałe są argumenty przemawiające za odsunięciem zabudowy od granicy nieruchomości, w szczególności przemawiające za odsunięciem budynków od drogi, pozostawieniem pierzei drzew i terenów zielonych. Niemniej żaden z tych argumentów nie uzasadnia odsunięcia od granicy i od drogi w takim samym zakresie części podziemnych. Dzięki lokalizacji w części podziemnej parkingu, przestrzeń na powierzchni może być wykorzystana na tereny zielone, place zabaw czy inne powierzchnie rekreacyjne dla mieszkańców, bez konieczności wyznaczania znacznej liczby naziemnych miejsc postojowych.

Aktualnie na terenie przyszłej inwestycji znajduje się niska zabudowa warsztatowa, która odbiega funkcjonalnie i estetycznie od reszty otoczenia, w którym powstała nowoczesna zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterze i garażami podziemnymi. Działki skarżących są w nowym planie miejscowym przeznaczone do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Przez działki skarżących nie biegną żadne sieci podziemne ani inna infrastruktura podziemna, które miałyby podlegać przyszłej ochronie.

Skarżący planują na swojej inwestycji budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i zjazdem drogowym wraz z infrastrukturą techniczną. Planowaną inwestycję zaakceptował Zarząd Dróg Miasta Krakowa, który jest organem najbardziej zainteresowanym ochroną pasa drogowego, czego dowodzi podpisanie ze skarżącymi umowy na przebudowę drogi i budowę zjazdu drogowego na wysokości przedmiotowych działek o numerze NR [...] z dn. 8.08.2022 r. W ślad za umową zostało wydane uzgodnienie ZDMK-31 nr [...] z dn. 22.08.2022 r.

Z dostępnych skarżącym źródeł, w szczególności z ogólnodostępnych przepisów i orzeczeń sądowych, wynika, że głównym celem określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w warunkach zabudowy lub miejscowych planach zagospodarowania jest kształtowanie ładu przestrzennego i urbanistycznego dla zachowania lub tworzenia nowych walorów estetycznych i architektonicznych krajobrazu. Wniosek taki wyprowadzić można w szczególności z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem garaż podziemny, piwnica, komórka łub podziemna kondygnacja o jakiejkolwiek innej funkcji, nie bierze udziału w kształtowaniu przestrzeni krajobrazu, gdyż podziemne części budynków są niewidoczne. Biorąc to pod uwagę należy wskazać, że władztwo planistyczne ograniczone jest konstytucyjnie chronionymi prawami, w szczególności prawem własności, które to prawa mogą być ograniczane jedynie pod ściśle określonymi warunkami i na określone cele.

Faktem notoryjnym jest znaczny niedobór miejsc postojowych na terenie Krakowa, w tym na terenie objętym zaskarżonym planem. Podobnie faktem notoryjnym jest ciągły wzrost liczby zarejestrowanych i użytkowanych pojazdów. Dla zachowania estetyki rozwiązań kształtowania przestrzeni ulic i osiedli zaczęto sytuować garaże pod ziemią, co zyskało aprobatę organów i władz miasta Krakowa. Takie rozwiązania skutecznie stosuje się na całym świecie.

Zaznaczenia wymaga, że w latach 2021-2022r. wykonano wymianę uzbrojenia terenu w pasie drogowym ulicy [...] polegającą na budowie nowego kolektora kanalizacyjnego i wodociągowego o dużych przepustowościach. Z uzyskanych przez skarżących informacji wynika, że infrastruktura w tej okolicy nie będzie już uzupełniana.

Należy mieć również na uwadze, że na terenie działek skarżących, z uwagi na poziom wód gruntowych nie ma możliwości zawężenia garażu i zagłębienia więcej niż jedną kondygnacje podziemną.

W ocenie skarżących określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w jednakowy sposób dla nadziemnych i podziemnych części budynków stoi w sprzeczności z ustawą i godzi w wynikające z własności i użytkowania wieczystego prawa skarżących do gospodarowania nieruchomością w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności, nie realizując żadnego innego celu uchwalenia planu wskazanego w ustawie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Streszczono przebieg procedury planistycznej wskazując, że wszystkie konieczne jej elementy zostały zachowane.

Odnosząc się do treści skargi zaznaczono, że treść księgi wieczystej wskazanej w skardze nie zawiera działek o powyżej wskazanej numeracji. Analiza stanu prawnego ww. nieruchomości może prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, iż ujawniona w treści księgi wieczystej nr [...], działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]. r P. uległa podziałowi geodezyjnemu na ww. działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] obręb [...], a ten fakt ten nie został odnotowany w treści księgi wieczystej. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że to skarżący powinni w sposób niebudzący wątpliwości wykazać zarówno źródło swojego interesu prawnego, jak i sposób oraz zakres jego naruszenia.

Do oceny sądu strona przeciwna pozostawia także kwestię legalności wniesienia jednej skargi przez cztery podmioty. Zdaniem strony przeciwnej skarga umocowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), jest narzędziem prawnym służącym skonkretyzowanemu podmiotowi, który wykaże naruszenie własnej, indywidualnej pozycji prawnej, które zostało spowodowane określoną uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe daje asumpt do tezy, że każdy ze skarżących w niniejszej sprawie powinien wystąpić z odrębną, własną skargą indywidualnie, wskazując źródło swojego interesu prawnego oraz sposób jego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe (w tym prawo użytkowania wieczystego), jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność, a tym bardziej użytkowanie wieczyste nie są prawami absolutnymi, a ich treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Z przepisu art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności (użytkowania wieczystego), lecz stanowią element składowy substratu tych praw w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego.

Kwestionowane w skardze rozwiązanie planistyczne stanowi przemyślany i zamierzony komponent planu miejscowego dla obszaru "Rejon ulicy Przewóz". W skardze zarzucono niezgodność tego rozstrzygnięcia planistycznego z art. 15 ust. 3 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem przepis ten, stanowiący o wyznaczaniu w planie miejscowym linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych, został wprowadzony do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa dopiero na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) i wszedł w życie w dniu 24 września 2023 r., a zatem niemal cztery lata po uchwaleniu skarżonego planu miejscowego. Z tego powodu organy planistyczne nie mogły naruszyć tej regulacji prawnej. Na marginesie należy też wyjaśnić, że zgodnie z przywołanym przepisem linię zabudowy dla kondygnacji podziemnych określa się w planie w zależności od potrzeb, a więc nie stanowi ona obecnie elementu obligatoryjnego planu miejscowego.

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. W związku z tą regulacją ustalenia skarżonego planu miejscowego zostały utrzymane w mocy w pełnej rozciągłości.

W okresie uchwalania skarżonego planu miejscowego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywały, że w planie miejscowym należy określić obowiązkowo linie zabudowy, nie precyzując jakich kondygnacji miały dotyczyć. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w ówczesnym brzmieniu) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z obowiązującego w dacie uchwalania planu § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r. do sygn. II OSK 2579/17).

W związku z powyższym, w skarżonym planie miejscowym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy i w tekście planu przyjęto stosowną dla nich definicję. Definicja ta została sformułowana analogicznie jak w innych sporządzanych wówczas w Krakowie planach miejscowych. Jednorodne definiowanie poszczególnych pojęć podyktowane było koniecznością uczytelnienia i stworzenia perspektywy porównywalności planów miejscowych dotyczących obszaru Krakowa, celem ułatwienia ich stosowania w praktyce.

Natomiast sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu nawiązuje w ścisły sposób do istniejącej już zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się we wschodniej części ulicy [...] i stanowi jej kontynuację. Taki sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy ma na celu wykształcenie uporządkowanej pierzei ulicy [...], a zatem spełniać podstawową zdaniem strony przeciwnej zasadę przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej modelu planowania przestrzennego zarówno na szczeblu gminnym, jak i na innych poziomach - kształtowanie ładu przestrzennego. Należy także dodać, że w analogiczny sposób wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w sąsiednim planie miejscowym dla obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", który obejmuje północną pierzeję ulicy [...]. W związku z powyższym zapisy obu planów pozostają w opisywanym zakresie komplementarne, tworząc w rezultacie harmonijną wizję docelowego założenia urbanistycznego.

Podczas rozprawy w dniu 6 maja 2024 r. pełnomocnik skarżących zarzucił, że w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego brak było podstaw do ustalania linii zabudowy dla podziemnych części zabudowy, a możliwość taka pojawiła się dopiero z chwilą wejścia w życie art. 15 ust. 3 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. od 24 września 2023 r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz [...] obręb [...] która objęta jest regulacjami zaskarżonej uchwały. Tym samym skarżący mają interes prawny we wniesieniu skargi.

Odnosząc się do zastrzeżeń organu dotyczących braku ujawnienia w księdze wieczystej wskazanych działek – zarządzeniem z 21 lutego 2024 r. skarżący zostali wezwani do wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi poprzez wykazanie za pomocą dokumentu, że powołane w skardze działki nr [...] i [...] obr. ewid. [...] jednostka ewid. P. odpowiadają wskazanej w księdze wieczystej działce nr [...] - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przesłali do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 28 stycznia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obr.[...] ewid. K.-P. objętej księgą wieczystą [...] składającej się z działki Nr [...] o pow. 0,0920 ha, na działki Nr Nr:

- [...] o pow. 0,0460 ha

- [...] o pow. 0,0460 ha.

Tym samym skarżący wykazali aktualny stan prawny nieruchomości oraz przysługujący im do niej tytuł prawny w postaci współużytkowania wieczystego.

Wbrew stanowisku organu nie było potrzeby aby każde ze skarżących występowało z własną, odrębną skargą. Zgodnie z art. 51 p.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie wszyscy skarżący mają wspólnie status użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, zatem mają jeden wspólny interes prawny, w stosunku do którego należało orzec jednym wyrokiem.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przypomnieć, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:

< naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

< istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także

< naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w zakresie słów "lub podziemnych" w odniesieniu do działek skarżących z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego. Analizę tego pojęcia przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2016 r., II OSK 418/15 (LEX nr 2237955) wskazując: "Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą zatem w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia tego prawa. Konieczne jest, więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (...) Niewątpliwie struktura instytucji władztwa planistycznego stanowi przejaw realizacji testu proporcjonalności sensu stricto, gdzie organ ingerując w prawo własności dokonuje tego w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela mając na względzie pozostałe determinanty procesu planistycznego. W istotę władztwa planistycznego gminy, jak wskazano wyżej, wpisane jest bowiem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności".

Podzielając to stanowisko należy zaznaczyć, że ograniczenia własności (i innych praw do nieruchomości – w tym przypadku uprawnień wynikających z użytkowania wieczystego) dokonywane przez gminę w ramach władztwa planistycznego muszą mieć uzasadnienie, a więc służyć ochronie konkretnych wartości, w szczególności tych wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem w niniejszej sprawy doszło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo skarżących do nieruchomości objętych skargą.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb linie zabudowy dla kondygnacji podziemnych. Jak słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę, przepis ten został wprowadzony do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa dopiero na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) i wszedł w życie w dniu 24 września 2023 r., a zatem niemal cztery lata po uchwaleniu skarżonego planu miejscowego. W sposób oczywisty przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie mogło więc dojść do naruszenia tego przepisu.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących wywodził, że dopiero wejście w życie art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. umożliwiło wprowadzanie do planów miejscowych linii zabudowy obejmujących podziemne części obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest prawidłowe. W stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. brak było legalnej definicji pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy", ale jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymieniał "linie zabudowy" jako obowiązkowy element planu miejscowego.

Jak wskazał NSA w wyroku z 17.09.2019 r., sygn. II OSK 2579/17 (LEX nr 3098792) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

W tej sytuacji należało przyjąć, że ustawodawca nie ograniczył pojęcia "linia zabudowy" wyłącznie do obiektów naziemnych. Stanowisko to potwierdza również uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W związku w istniejącymi wątpliwościami, czy ustalone w planach miejscowych linie zabudowy dotyczą także podziemnych części budynków, zakres planu miejscowego rozbudowano o możliwość ustalania linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych. Będzie to ustalenie przyjmowane obowiązkowo w planach miejscowych w przypadku wystąpienia uwarunkowań, które takiego ustalenia wymagają. Taką przesłanką może być m.in. objęcie zakresem planu miejscowego pasów technicznych i ochronnych. Dyrektorzy urzędów morskich, czyli organy właściwe w sprawach uzgadniania sposobów zagospodarowania pasa technicznego i ochronnego, mogą uzależniać wydanie uzgodnienia od wprowadzenia takich linii, jeśli wykażą, że wymaga tego ochrona pasa technicznego i ochronnego".

Jak wynika z tych rozważań, celem wprowadzenia omawianej regulacji do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było rozwianie wątpliwości, a nie zamiar rozszerzenia uprawnień planistycznych gminy w odniesieniu do zabudowy znajdującej się pod ziemią.

Zatem sam fakt sformułowania definicji linii zabudowy jako odnoszącej się również do podziemnych elementów zabudowy nie stanowi naruszenia przepisów obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, ani też nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przepisu o takim brzmieniu.

Oceny wymaga natomiast, czemu ma służyć tak poważne ograniczenie prawa zabudowy skarżących.

Nie ulega wątpliwości, że linia zabudowy w stosunku do obiektów na powierzchni ziemi realizuje przede wszystkim wartości wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

Można sobie wyobrazić, że podziemna linia zabudowy mogłaby służyć na przykład zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego bądź też zabezpieczeniu infrastruktury, gdyby taka była zlokalizowana w sąsiedztwie drogi. Gmina w odpowiedzi na skargę nie wskazała jednak na żadne tego typu wartości.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) wprowadzono minimalne odległości pomiędzy m. in. obiektami budowlanymi przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku drogi gminnej (a taką właśnie jest ul. M. , przy której położone są działki skarżących) jest to co najmniej 6 m. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu przewidziano możliwość zmniejszenia tej odległości za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych niewątpliwie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odnosi się zarówno do naziemnych, jak i podziemnych elementów zabudowy. Obowiązki w tym zakresie ustawodawca powierzył zarządcy drogi, zezwalając zarządcy na wyrażenie zgody na lokalizację zabudowy w odległości mniejszej niż określona w tym przepisie. Tym samym ustawodawca przyjął, że to właśnie zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym w tym zakresie.

W obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) mowa jest o pasie drogowym (§ 4 pkt 8) oraz o terenach dróg publicznych i dróg wewnętrznych (załącznik nr 1), natomiast nie występuje pojęcie "jezdni", którym posłużono się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo skarżący powołują się na uzgodnienie z zarządcą drogi, którego jednak brak w aktach sprawy, a zatem nie można odnieść się do jego treści.

Pokreślić należy, że wyeliminowanie ustalonej w planie linii zabudowy w stosunku do obiektów znajdujących się pod ziemią nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ewentualne zbliżenie planowanego garażu podziemnego na odległość mniejszą niż 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] będzie wymagało zgody zarządcy drogi wydanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę z jednej strony zaznacza się, że kwestionowane w skardze rozwiązanie planistyczne stanowi przemyślany i zamierzony komponent planu miejscowego dla obszaru "Rejon ulicy Przewóz", by nieco dalej stwierdzić, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy w zaskarżonej uchwale została sformułowana analogicznie jak w innych sporządzanych wówczas w Krakowie planach miejscowych, a "jednorodne definiowanie poszczególnych pojęć podyktowane było koniecznością uczytelnienia i stworzenia perspektywy porównywalności planów miejscowych dotyczących obszaru Krakowa, celem ułatwienia ich stosowania w praktyce". Poza jednolitością lokalnych przepisów nie wskazano jednak jakiejkolwiek innej wartości, która uzasadniałaby ustalenie właśnie w tym miejscu linii zabudowy na działkach skarżących w odniesieniu do obiektów znajdujących się pod ziemią. O ile wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów naziemnych zostało uzasadnione w sposób jasny i przekonujący - co zresztą nie jest przez skarżących kwestionowane, to nie sposób znaleźć jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla wyłączenia z zabudowy tak znacznej części nieruchomości skarżących również w zakresie obiektów znajdujących się pod powierzchnią ziemi.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w zakresie objętym skargą doszło do nadużycia władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia przysługujących skarżącym uprawnień i stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "lub podziemnych" w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna P. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.