II GSK 441/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-20	
Data wpływu	2023-03-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	I SA/Bd 519/22	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 180; art. 92c; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 189a par. 2 pkt 2, art. 189f; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 519/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2022 r. nr BP.501.1977.2021.0161.BD2.245373 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od AB. Sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 519/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2022 r. nr BP.501.1977.2021.0161.BD2.245373, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. w T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organy administracji obu instancji rozpoznając sprawę naruszyły art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.), wskutek wadliwie i nieobiektywnie dokonanej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, podczas której pominięta została treść umowy zawartej pomiędzy skarżącą a Wójtem Gminy [...], jak również nie zostały wyjaśnione przyczyny braku na pokładzie autobusu osób innych, niż uczniowie szkoły podstawowej, ale także nie dostrzeżono faktu umożliwienia zajęcia miejsca w pojeździe osobie niebędącej uczniem tej placówki co stanowi potwierdzenie wykonywania przez skarżącą przewozu regularnego - a nie regularnego specjalnego, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca realizowała przewóz regularny specjalny, na który nie posiadała wymaganego zezwolenia, co miało co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, utrzymania w mocy tej decyzji przez organ II instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, poprzez oddalenie skargi na ww. decyzje;

II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 189a §2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikające z błędnie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykładni wskazanych tu przepisów, w wyniku której doszło do niewłaściwego ich zastosowania przejawiającego się uznaniem za w pełni legalną decyzji organu odwoławczego, który nie przeanalizował możliwości zastosowania wobec strony możliwości miarkowania kary administracyjnej jak również zastosowania pouczenia określonych odpowiednio w art. 189d oraz 189f §1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi ,ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Bydgoszczy, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na skarżącego przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, zaakceptował stanowisko organów, że wykonywany przez spółkę w dniu kontroli przewóz osób to przewóz regularny specjalny, na który spółka nie posiadała zezwolenia, nie zaś przewóz regularny, na który pozwolenie miała.

Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie Prawo przewozowe (art. 4 pkt 7 u.t.d.), natomiast przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.). Z przytoczonych przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania, zaś podstawową cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest oprócz jego regularności, przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Z przewozu regularnego specjalnego nie może skorzystać każdy chętny pasażer, co oznacza, że przewóz taki nie musi odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt III AUa 271/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z powyższego wynika, że dla ustalenia odpowiedzialności skarżącej spółki decydujące znaczenia miało ustalenie czy skontrolowany przejazd miał charakter publiczny, a zatem czy mógł z niego skorzystać każdy chętny pasażer, czy też był on wykonywany tylko dla określonej kategorii pasażerów – uczniów i ich opiekuna. W tym kontekście nie był uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracji obu instancji rozpoznając sprawę naruszyły art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek wadliwie i nieobiektywnie dokonanej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. Uzasadniając ten zarzut skarżąca podniosła, że w treści zawartej pomiędzy skarżącą i Wójtem Gminy [...] umowy nie ma żadnego zapisu, który stanowiłby przeszkodę i uniemożliwiał zabieranie na pokład autobusu osób niebędących uczniami placówki zlokalizowanej w miejscowości [...].

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zarówno organy jak i Sąd I instancji dokonały oceny zapisów umowy zawartej w dniu 27 sierpnia 2020 r. pomiędzy skarżącą a Gminą [...] na dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie tej Gminy w roku szkolnym 2020/2021. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z umowy tej wynika, że skarżąca zobowiązała się do świadczenia usług w formie regularnych przewozów pasażerskich na terenie Gminy według 4 linii oraz osobnych rozkładów jazdy, wyłącznie w trakcie trwania roku szkolnego, z wyłączeniem dni wolnych od zajęć szkolnych. Umowa przewiduje możliwość zmiany kolejności tras, ich przebiegu i godzin przywozów, które zostaną ustalone po opracowaniu planów lekcji oraz liczby osób przewożonych po uwzględnieniu rekrutacji do szkół, przedszkoli i placówek przedszkolnych. Dzieci powinny być dowożone do każdej placówki, tj. szkoły podstawowej. Dowóz dzieci odbywał się w oparciu o zakupione bilety miesięczne. Na skarżącej ciążył przy tym obowiązek wystawienia bezpłatnego biletu miesięcznego do przejazdu opiekunów dzieci wskazanych przez Gminę [...] w celu zapewnienia opieki dzieci i uczniów podczas przewozu. Przewóz ten był odpłatny i odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według ustalonego rozkładu jazdy dla danej linii. Miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej. Wskazane postanowienia umowy niewątpliwie wskazują na regularność wykonywanego przez skarżącą przewozu, a brak postanowień wykluczających zabieranie na pokład autobusu osób niebędących uczniami szkoły zlokalizowanej nie świadczy o publicznym charakterze wykonywanego w dniu kontroli przewozu.

Jak wynika z pozostałego materiału dowodowego, w szczególności zeznań kierowcy, autobus, którym wykonywano kontrolowany przewóz nie był wyposażony w tablice kierunkowe, tablica świetlna była wyłączona i był oznaczony wyłącznie żółtą tablicą informującą o przewozie dzieci i młodzieży wieku do lat 18-tu. Kierowca nie posiadał środków pieniężnych umożliwiających wydawanie reszty za sprzedaż biletów, a kasa fiskalna którą posiadał była niesprawna. Kierowca, jak zeznał, przewoził tylko i wyłącznie dzieci wraz z opiekunką, nie znał obowiązujących cen pomiędzy poszczególnymi przystankami, a sprzedaży biletu stojącemu na przystanku mężczyźnie chciał dokonać jedynie dlatego, że rozpoznał w nim kontrolera.

Wobec takiej treści zeznań kierowcy, wbrew argumentacji skarżącej, nie było podstaw do jego ponownego przesłuchania. Zawarty w art. 78 § 1 i 2 k.p.a. obowiązek organu uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu nie oznacza, że ma on przeprowadzić wszelkie wnioskowane dowody. Przewidziane w art. 78 § 1 i 2 k.p.a. uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Z tych powodów nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 3322/15). Skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organów dokonanych m.in. na podstawie już złożonych zeznań kierowcy. Nie wyjaśniła, dlaczego kierowca nie znał obowiązujących cen biletów pomiędzy poszczególnymi przystankami, nie był wyposażony w firmowe środki pieniężne służące do wydawania reszty za ewentualny zakup biletów, ani też, dlaczego autobus nie był oznaczony tablicami kierunkowymi. Nie wykazała, np. przedstawiając wydruki z kasy fiskalnej, że korzystały z tego przewozu również inne osoby.

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, należało uznać, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organy zgromadziły w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Z poszanowaniem art. 80 k.p.a. dokonały oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ocena ta jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 189a §2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien rozpatrzeć możliwość zastosowania mechanizmu miarkowania kary określonego w art. 189d k.p.a., jak również zastosowania pouczenia, o którym mowa w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy stanął na stanowisku, zgodnie z którym art. 92c ust. 1 u.t.d. zawiera przesłanki odstąpienia od nałożenia kary i dlatego też zgodnie z zapisem art. 189a §2 pkt 2 k.p.a. na gruncie niniejszego przypadku nie mogą znaleźć zastosowania zapisy Działu IVA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu, podzielone przez Sąd I instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do możliwości zastosowania uregulowań Działu IVa k.p.a. do kar nakładanych na podstawie u.t.d. należy zauważyć, że problem ten był już wielokrotnie przedmiotem analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/24; z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21; z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1090/21). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte we wskazanych orzeczeniach oraz powołaną tam argumentację.

Podkreślić należy, że zakres stosowania przepisów Działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, zaś w § 2, że przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w odrębnych przepisach zagadnień wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. oznacza, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach Działu IVa. Jeżeli zatem zakres normowania w przepisach odrębnych zagadnienia prawnego określonego w § 2 jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie jest zasadny pogląd skarżącego przewoźnika o możliwości zastosowania art. 189f § 1 i art. 189d k.p.a. w niniejszej sprawie. Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a., a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Skoro z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to znaczy, że stanowi on przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., regulując zagadnienia, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Jego konsekwencją jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Zastosowanie art. 92c u.t.d. ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Ponownie podkreślić należy, że dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne jest to, aby zagadnienie uregulowane w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych, a nie jest istotne to, że zakres normowania tego zagadnienia w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny. Przepisy Działu IVa k.p.a. nie miały zatem w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącej zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.