Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.T. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przewodniczącego Rady Miasta p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] października 2008 r. M.T. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponowne rozpoznanie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r., dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wezwanie zostało skierowane w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Dnia [...] stycznia 2009 r. M.T. skierował pod adresem Rady Miejskiej ponaglenie, ponownie wzywając ten organ do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował M.T., iż wniesiona przez Burmistrza w sprawie II SAB/Go 16/08 odpowiedź na skargę kasacyjną, stanowi jednocześnie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r.

Dnia [...] marca 2009 r. M.T., nie zgadzając się z udzieloną mu odpowiedzią wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na postępowanie przewodniczącego Rady Miejskiej.

Pismem dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącego, iż na podstawie art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego przez Radę Miejską została przekazana Wojewodzie jako organowi właściwemu do jej rozpoznania.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego poinformował skarżącego, iż wojewoda nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na przewodniczącego rady gminy. Przewodniczący rady nie ma statusu organu gminy, bowiem zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są jej rada oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organem właściwym do rozpoznawania skarg na przewodniczącego organu stanowiącego gminy jest sama rada gminy, albowiem to ona decyduje o wyborze i odwołaniu jej przewodniczącego. Niemniej jednak przewodniczący Rady Miejskiej nie miał uprawnień by we własnym imieniu udzielać odpowiedzi na wniosek skarżącego, co wynika z treści art. 19 ust. 2 u.s.g. Wniosek ten powinien być przedmiotem obrad Rady i skutkować ewentualną uchwałą. Z uwagi na powyższe Wojewoda jako organ nadzoru skierował

Sygn. akt II SAB/Go 13/10

pismo do Rady Miejskiej z zamiarem jej poinformowania o zachowaniu się przewodniczącego oraz o obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2008 r. na sesji.

Dnia [...] lutego 2010 r. M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi na zwłokę przewodniczącego Rady Miasta w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2008 r. Uzasadniając skargę podał, iż od 1999 r. wnosi do Urzędu Miasta o przekwalifikowanie jego działki na działkę budowlaną. Mimo upływu czasu i obszernej argumentacji z jego strony prośby pozytywnie nie załatwiono. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił się do SKO o wpływ na przewodniczącego Rady Miasta, aby otrzymać prawidłowy dokument rozstrzygający jego podstawową prośbę o przekwalifikowanie działki. Po przekazaniu przez Kolegium pisma Wojewodzie, a następnie Radzie Miejskiej, mimo upływu trzech miesięcy, skarżący nie otrzymał żadnego dokumentu z Rady Miasta. W tej sytuacji zdaniem skarżącego zachodzi ewidentna bezczynność Rady w opisanym wyżej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało odrzucić.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

Sygn. akt II SAB/Go 13/10

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie

albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co

do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które

służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej

dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych

organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż

określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Omawiana skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie rozpatrzenia przekazanej temu organowi przez Wojewodę skargi z [...] marca 2009 r. na zachowanie przewodniczącego Rady Miejskiej polegające na nie przedłożeniu Radzie wniosku M.T. z dnia [...] października 2008 r. Z treści skargi wynika również, że skarżący domaga się od wymienionego organu przede wszystkim rozpoznania jego wniosku o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skutkującej zmianą statusu nieruchomości skarżącego na działkę budowlaną.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy skarga na bezczynność rady gminy w zakresie opisanym powyżej podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a.

Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 229 k.p.a. wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wymienionych w nim organów, jednostek organizacyjnych i innych

Sygn. akt II SAB/Go 13/10

podmiotów, o ile przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg.

W kwestii statusu prawnego przewodniczącego rady gminy należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] października 2009 r, iż przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy. Jest nim rada gminy, co wynika z treści art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. Zadaniem przewodniczącego jest natomiast wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Wprawdzie żaden przepis prawa nie wskazuje wprost organu właściwego do rozpatrywania skarg na działalność przewodniczącego rady gminy, jednak z uwagi na to, że o jego wyborze i odwołaniu decyduje rada gminy (art. 19 ust. 1 u.s.g.), należy przyjąć, że to właśnie ten organ jest właściwy w opisanym wyżej zakresie.

W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności.

W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem

Sygn. akt II SAB/Go 13/10

o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną

(zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest

odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym

podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania

odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia

1 grudnia 1998 r, III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada

2000 r, III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia

25 lipca 2005 r, l SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym

ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu

VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia

9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203).

Z powyższych rozważań wynika, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost żart. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a.

W kwestii bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 maja 2009 r., II OSK 1968/08 (w sprawie ze skargi M.T. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), iż jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 6, to jest stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może też być art. 101 a ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 27 sierpnia 1996 r, II SA/Wr 280/96, OSP 1998 nr 5, poz. 108).

Sygn. akt II SAB/Go 13/10

Wnoszenie przez obywateli skarg na bezczynność organów administracji publicznej w uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby możliwe wówczas, gdyby w systemie prawnym obowiązywał przepis przewidujący takie uprawnienie.

W świetle powyższych okoliczności skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.