II OSK 2235/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2024-09-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6054 Paszporty	
Hasła tematyczne	Paszporty	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 106/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 350;  art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b, art. 72 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 106/24 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2023 r. znak: WSO-II.6250.10.63.2023 w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
\

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2023 r., znak: WSO-II.6250.10.63.2023, którą na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b i art. 72 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1302), zwanej dalej "u.d.p.", unieważnił paszport serii [...] nr [...], wystawiony [...] 2023 r. przez Wojewodę Podlaskiego z datą ważności do [...] 2033 r.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. wynika, iż wydanie decyzji unieważniającej paszport uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek, tj. posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] prowadzi przeciwko skarżącemu postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej pod sygn. akt [...]. W związku z tym, to ten podmiot był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu. Organem właściwym do orzekania w kontrolowanym postępowaniu był Wojewoda Mazowiecki, albowiem w świetle art. 73 ust. 3 u.d.p., organem właściwym do wydania decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.d.p., jest wojewoda właściwy dla siedziby organu składającego wniosek. Przeciwko skarżącemu jest prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej. Fakt zawieszenia postępowania przygotowawczego pozostaje w tym zakresie bez znaczenia, skoro zawieszenie postępowania nie usuwa skutków zawisłości sprawy karnej. Wreszcie, uprawniony podmiot wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o unieważnienie paszportu. Wojewoda rozpoznając taki wniosek nie może badać jego zasadności, albowiem kompetencja orzecznicza tego organu jest ograniczona do zbadania ww. trzech przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji takiej, jak zaskarżona.

W ocenie Sądu, Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. Organ nie miał prawnych środków pozwalających na odmowę unieważnienia paszportu skarżącego z przyczyn wskazanych w skardze, tj. w szczególności z uwagi na sygnalizowaną przez skarżącego konieczność poddawania się leczeniu w zagranicznych placówkach medycznych lub ze względu na wyjazdy służbowe skarżącego wynikające z jego działalności społecznej. Obowiązujące przepisy nie uzależniały również wydania zaskarżonej decyzji od spełnienia przez organ prowadzący postępowanie karne innych warunków, w tym od wydania postanowienia w trybie art. 277 § 1 Kodeksu postępowania karnego, zwanego dalej "K.p.k.". Zgodnie z tym przepisem, "w razie uzasadnionej obawy ucieczki można zastosować w charakterze środka zapobiegawczego zakaz opuszczania przez oskarżonego kraju, który może być połączony z zatrzymaniem mu paszportu lub innego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy albo z zakazem wydania takiego dokumentu". Tymczasem zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego zakazu opuszczenia kraju ani też nie przewiduje czynności polegającej na "zatrzymaniu paszportu". Innymi słowy, unieważnienie paszportu na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. jest instytucją odrębną od środka zapobiegawczego z art. 277 § 1 K.p.k. Sąd wyjaśnił, że w następstwie zastosowania środka zapobiegawczego, na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 u.d.p. dochodzi do przetwarzania w Rejestrze Dokumentów Paszportowych następujących danych: "informacje o zastosowaniu oraz uchyleniu lub zmianie przez uprawniony organ prawomocnego środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju połączonego z zatrzymaniem dokumentu paszportowego lub o tymczasowym zatrzymaniu dokumentu paszportowego przez uprawniony organ: a) dane dotyczące tożsamości osoby, wobec której zastosowano środek zapobiegawczy lub tymczasowe zatrzymanie dokumentu paszportowego, b) dane dotyczące organu, który zastosował środek zapobiegawczy lub zawiadomił o tymczasowym zatrzymaniu dokumentu paszportowego, c) datę wpływu informacji i sygnaturę akt sprawy, d) datę wydania oraz dane dotyczące organu, który uchylił lub zmienił środek zapobiegawczy". Oznacza to, że ustawodawca nie uzależnia wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. od uprzedniego wydania przez organ wnioskujący postanowienia z art. 277 § 1 K.p.k.

Zdaniem Sądu, na legalność zaskarżonej decyzji nie ma również wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 1999 r. sygn. akt SK 20/98 (OTK 1999, nr 5, poz. 93). Na mocy tego wyroku, Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5), w zakresie w jakim dotyczą wyłącznie wniosków w sprawie odmowy wydania lub unieważnienia paszportu w związku ze stosowaniem środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 277 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555), nie są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniany wyrok został wydany w sprawie ze skargi konstytucyjnej, tj. w ramach tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, a zakres orzeczenia Trybunału wynikał – w świetle art. 79 Konstytucji RP – z indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego konstytucyjnie, wynikającej z ostatecznego orzeczenia o jego prawach i wolnościach konstytucyjnych. W związku z tym, w wyroku tym Trybunał rozstrzygał o sytuacji, w której wniosek prokuratora był składany w następstwie zastosowania środka z art. 277 § 1 K.p.k. Trybunał nie orzekł w szczególności o tym, że warunkiem zgodnego z Konstytucją zastosowania instytucji unieważnienia paszportu jest (uprzednie wykorzystanie przez prokuratora wspomnianego środka zapobiegawczego (por. wyrok NSA w Warszawie z 25.10.1999 r., V SA 752/99, LEX nr 49955).

W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącego obywatelstwa Unii Europejskiej, wobec czego zarzut naruszenia art. 20 Traktatu był nieadekwatny. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie naruszył również prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, wynikającego z art. 21 Traktatu, albowiem prawo to jest związane z obywatelstwem UE, nie zaś z faktycznym posiadaniem dokumentu paszportowego. Na mocy kontrolowanej decyzji nie doszło również do uszczerbku na prawach wyborczych skarżącego, przysługujących mu z tytułu obywatelstwa UE, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 22 Traktatu.

Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził, aby zaskarżony akt był dotknięty innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozstrzygnięcia, czy art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.p.d. zgodny jest z art. 2, art. 7, art. 30, art.31, art, 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim dotyczy wniosków w sprawie odmowy wydania lub unieważnienia paszportu bez stosowania przez organ prowadzący, postępowanie przygotowawcze, organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego, środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 277 § 1 K.p.k. Podniesiono, że rozstrzygniecie, czy wskazane przepisy aktu normatywnego są zgodne z Konstytucją RP konieczne jest do właściwego rozpoznania złożonej w sprawie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wszechstronnie materiału dowodowego w sprawie, nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę, wydał uzasadnienia decyzji z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę, nie rozstrzygał wątpliwości, co do stanu faktycznego oraz interpretacji normy prawnej na korzyść strony, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że istnieją podstawy do nieuwzględnienia skargi i oddalenia jej w całości;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz podstawa prawna, na której została ona oparta, narusza w sposób oczywisty wskazane przepisy Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że istnieją podstawy do nieuwzględnienia skargi i oddalenia jej w całości;

3) art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. przez dokonanie jego błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, w sytuacji gdy jego zastosowanie narusza art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 K.p.k.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. narusza art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 K.p.k. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że istnieją podstawy do nieuwzględnienia skargi i oddalenia jej w całości;

5) art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez dokonanie jego błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja oraz podstawa prawna, na której została ona oparta, narusza w sposób oczywisty wskazane przepisy;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez niezasadne oddalenie skargi mego mocodawcy, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz podstawa prawna, na której została ona oparta, narusza w sposób oczywisty art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że istnieją podstawy do nieuwzględnienia skargi i oddalenia jej w całości.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 17 marca 2025 r.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r. skarżący ponowił wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ zasadniczo problematyka prawna w niej poruszona została wyjaśniona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 20/98. Co prawda, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył m.in. art. 10 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, a więc przepisu aktualnie nieobowiązującego – zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, niemniej zakresowo oba przepisy zawierają tożsamą normę prawną, regulującą postępowanie organu paszportowego w przypadku unieważnienia paszportu. Oba bowiem przepisy przewidywały unieważnienie paszportu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze przeciw osobie posiadającej paszport. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stwierdził, że ww. przepisy ustawy o paszportach nie jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, a więc przepisami Konstytucji, w związku z którymi skarżący domaga się wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania konstytucyjności art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 K.p.k. Jednak w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na odrębności procesowe środków prawnych przewidzianych w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. oraz art. 277 § 1 K.p.k. Ma rację Sąd I instancji, że przepisy te zawierają niezależne od siebie przesłanki, co także było przedmiotem wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego w ww. wyroku o sygn. akt SK 20/98. Dlatego, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują merytoryczne względy, które poddawałyby powstanie wątpliwości co do konstytucyjności art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. (unieważnienie pasportu) na tle środka zapobiegawczego zawartego w art. 277 § 1 K.p.k. (zatrzymanie przez prokuratora paszportu). Jednoznacznie należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że przepisy ustawy o dokumentach paszportowych nie uzależniają unieważnienia paszportu od uprzedniego zastosowania przez prokuratora art. 277 § 1 K.p.a., albowiem kompetencja orzecznicza Wojewody jest ograniczona do zbadania trzech przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu. Tymi przesłankami są wyłącznie posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie wymienione powyżej przesłanki wystąpiły, co oznacza, że nie można zarzucać zaskarżonej decyzji braku legalności, w tym, że decyzja ta zapadła bez należytego wyjaśnienia sprawy w oparciu o art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 K.p.a. Oczywiście należy dostrzec, że ww. przesłanki z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. mają wyłącznie charakter formalny, bo w ich ramach nie następuje uwzględnienie sytuacji życiowej skarżącego, np. stanu zdrowia, który wymaga leczenia za granicą. W odniesieniu do tego rodzaju okoliczności ustawodawca przewidział jednak możliwość wydania paszportu tymczasowego. Zgodnie z art. 55 u.d.p. w przypadkach, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2, mimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu paszportowego, konsul może wydać paszport tymczasowy ze względu na ważny interes osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Nie jest więc tak, że unieważnienie paszportu powoduje utratę przez skarżącego potencjalnej możliwości wyjazdu w oparciu o dokument paszportowy (tymczasowy). Z normatywnego kontekstu zakwestionowanych przepisów wynika, że zastosowanie zawartych w nich ograniczeń nie wiąże się ze szczególnym udręczeniem, dla osoby której odmówiono wydania bądź unieważniono paszport.

W tych warunkach prawnych pozostaje jedynie powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że, po pierwsze, w sytuacji obligatoryjnej odmowy wydania paszportu bądź jego unieważnienia, nie ma miejsca na jakiekolwiek uznanie organu administracji w zakresie merytorycznej treści decyzji. Spełnienie przesłanek formalnych niejako automatycznie powoduje wydanie decyzji o określonej w ustawie paszportowej treści. Organ paszportowy nie może badać zasadności wystąpienia z wnioskiem o odmowę wydania czy unieważnienie paszportu. W przeciwnym przypadku doszłoby do weryfikacji przez organ administracji państwowej wyników prowadzonego postępowania karnego lub cywilnego. Taka konstrukcja już prima facie wydaje się niedopuszczalna.

Po drugie, decyzja organu paszportowego, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jednakże kontrola ta ogranicza się jedynie do stwierdzenia zgodności z prawem decyzji administracyjnej, co w przypadku przesłanek obligatoryjnej odmowy wydania bądź unieważnienia paszportu, oznacza m.in. możliwość kontroli przez Sąd Administracyjny istnienia normatywnych przesłanek wydania takiej decyzji.

Po trzecie, jeżeli wziąć pod uwagę odrębność postępowania karnego i postępowania administracyjnego, a także ich rozdzielność, to nie ulega wątpliwości, że brak wniosków organu prowadzącego postępowanie karne, w zakresie dotyczącym odmowy wydania paszportu lub jego unieważnienia, mógłby spowodować w niektórych sytuacjach bezskuteczność postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego. Dlatego ustawodawca przewidział współistnienie ww. środków prawnych, tj. zarówno w postępowaniu karnym, jak i postępowaniu administracyjnym, a taki zabieg ustawodawczy jest uzasadniony potrzebą zabezpieczenia pełnej skuteczności, przewidzianego w art. 277 § 1 K.p.k. środka zapobiegawczego.

Po czwarte, w odniesieniu do wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem karnym (także cywilnym) a postępowaniem administracyjnym w sprawach paszportowych – nie ulega wątpliwości, że są to postępowania rozdzielne, zarówno ze względu na przedmiot postępowania (materialnoprawną jego treść) oraz stosowane procedury, jak i właściwość organów.

Po piąte, strona postępowania paszportowego ma zagwarantowane prawo i możliwość sądowej kontroli treści rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę wniosku do organu paszportowego o odmowę wydania bądź unieważnienie paszportu. W takim stanie rzeczy, brak możliwości merytorycznej kontroli wniosku właściwego organu w sprawie odmowy wydania lub unieważnienia paszportu przez organ paszportowy, jest nie tylko konstytucyjnie uprawniony ale i konieczny, (...).

Po szóste, granice uznania organu paszportowego, zostały wyznaczone ściśle, w sposób nie pozwalający na dowolne ich przekraczanie.

Po siódme, w odniesieniu do prawa do wolności osobistej Trybunał wskazał, że jest to jedno z najważniejszych praw człowieka. Dlatego też ustrojodawca polski, dokonał nie tylko jego konstytucjonalizacji ale wprowadził również szczegółowe regulacje dotyczące jego ochrony. Jednakże prawo to, podobnie jak i inne prawa konstytucyjnie zagwarantowane, podlegać może w pewnych sytuacjach ograniczeniu na rzecz dobra wspólnego, czy innych ważnych wartości konstytucyjnie chronionych. W tym kontekście widzieć należy podniesiony przez skarżącego zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy o paszportach z art. 31 Konstytucji. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dla przeprowadzenia dowodu niesprzeczności normy prawnej z art. 31 Konstytucji konieczne jest stwierdzenie istnienia konstytucyjnie uzasadnionych przesłanek formalnych dotyczących dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń oraz wykazanie proporcjonalności zastosowanego środka. Artykuł 31 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjne zagwarantowanych wolności i praw gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przesłanki ograniczenia wynikają więc wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle treści zakwestionowanych przepisów ustawy o paszportach, a szczególnie katalogu przesłanek odmowy wydania bądź unieważnienia paszportu, ograniczenie prawa obywatela do otrzymania paszportu ma na celu zabezpieczenie prawidłowego toku postępowań karnych: przygotowawczych, jurysdykcyjnych i wykonawczych, a także postępowań prowadzonych za granicą i przejmowanych do ścigania w Polsce.

Po ósme, prawo do paszportu nie jest prawem abstrakcyjnym, które przynależne jest każdemu człowiekowi i wynikającym z jego przyrodzonej godności, lecz prawem do dokumentu, w którym państwo poświadcza tożsamość, i za którym idzie deklaracja państwa dotycząca ochrony osoby paszport posiadającej. W związku z faktem posiadania paszportu określonego kraju, jego posiadacz ma prawo domagać się w czasie pobytu poza granicami, pomocy i opieki ze strony organów państwa paszport wystawiającego. Od rodzaju paszportu zależy też w dużej mierze zakres praw i obowiązków związanych z przekraczaniem granic.

W związku z tym państwo ma prawo i obowiązek oceniać i miarkować czy posiadanie paszportu nie będzie wykorzystywane ze szkodą dla jego autorytetu np. dla ucieczki przed wymiarem sprawiedliwości. Prawo to wynika z samej istoty suwerenności państwa paszport wydającego, a jego realizacji służy między innymi możność odmowy wydania paszportu w sytuacjach ustawowo określonych. W tym miejscu należy podkreślić, że mamy do czynienia ze skarżącym, który jest podejrzany o czyny z art. 178a § 1 (prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego zagrożone karą do 3 lat pozbawienia wolności) i art. 229 § 1 i 3 (przekupstwo zagrożone karą do 10 lat pozbawienia wolności) Kodeksu karnego.

Ponadto należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że niewątpliwie odmowa wydania paszportu, lub unieważnienia paszportu już wydanego, stanowi istotną dolegliwość dla obywatela, jednakże przy zaistnieniu okoliczności stanowiących ustawową podstawę ich wprowadzenia nie jest ingerencją przekraczającą konstytucyjnie dopuszczalny zakres władztwa państwowego. Należy dostrzec, że takie stanowisko wypowiedział Trybunał Konstytucyjny na tle mniej korzystnego stanu prawnego – bowiem sprzed wejścia Polski do Unii Europejskiej i przystąpieniem naszego Kraju do tzw. "strefy Schengen", tj. obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych, obejmujący obecnie 29 państw (stan na 2025/2026 r.), w tym większość krajów UE oraz Norwegię, Islandię, Szwajcarię i Liechtenstein. Tego rodzaju okoliczność wyklucza zatem uznanie, że unieważnienie paszportu narusza art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dlatego należy uznać, że w tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącego obywatelstwa Unii Europejskiej, nie narusza prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, jak również nie doszło do uszczerbku na prawach wyborczych skarżącego.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a.; art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP; art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p.; art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionej powyżej oceny nie podważa powoływane przez skarżącego stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, które oparte jest na dostrzeżonej niekonstytucyjnej praktyce postępowania prokuratorów i potrzebie interwencji legislacyjnej oraz rozumowaniu a contrario z treści przywołanego ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.