Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratura Prokuratury Okręgowej I. S. skargi kasacyjnej M. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Go 392/20 w sprawie ze skargi M. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2020 r. nr WOK.7721.63.2020.KBoj w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego oraz doprowadzenia działki do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 23 września 2019 r., nr PINB-7358/08/2015, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. F. i G. F. kwotę 1730 (jeden tysiąc siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 392/20, oddalił skargę M. F. i G. F. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 23 września 2019 r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki domu jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. oraz o nałożeniu obowiązku doprowadzenia wskazanej działki w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dniu 7 sierpnia 2007 r.

Wskazany wyrok zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2007 r. udzielił skarżącym pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący 2 lipca 2009 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł w związku z tym zawiadomieniem sprzeciwu. W 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z twierdzeniami P.N., właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia przez skarżących od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. decyzją z 25 stycznia 2018 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek odwołań P. N. oraz skarżących decyzją z 26 kwietnia 2018 r. zmienił w części wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mianowicie określił inaczej niż w decyzji organu pierwszej instancji zakres projektu budowlanego zamiennego oraz termin wykonania nałożonych obowiązków, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Skarżący od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r. wnieśli skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, oddalił. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19, oddalił skargę kasacyjną skarżących wniesioną od wskazanego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustalając, że skarżący nie wykonali żadnego z obowiązków nałożonych na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. oraz decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydał decyzję z 23 września 2019 r.

Na skutek odwołania P. N. oraz skarżących Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 grudnia 2019 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Gorzowie Wielkopolskim na skutek sprzeciwu P. N. wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 20/20, uchylił wskazaną decyzję organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę z odwołań P. N. oraz skarżących Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję.

W skardze skarżący przede wszystkim twierdzili, że wykonując obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r., złożyli 16 marca 2018 r. projekt budowlany zamienny, zaś organ administracji jeżeli uważał, że nie stanowi to właściwego wykonania nałożonego na nich obowiązku powinien był na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowieniem wezwać ich do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Następnie, zdaniem skarżących, dopiero po bezskutecznym upływie terminu usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym organ administracji byłby uprawniony do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Nadto skarżący twierdzili, że zaszły istotne zmiany m.in. w zakresie zabudowy nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...], co może spowodować, że wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych na nich na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego będzie zagrażało wybudowanym w sąsiedztwie budynkom mieszkalnym. Zdaniem skarżących ta zmiana okoliczności faktycznych powinna być przez organ administracji uwzględniona.

Po wniesieniu skargi skarżący wnieśli m.in. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wniosek ten był związany z tym, że skarżący podaniem z 18 grudnia 2019 r., uzupełnionym kolejnymi pismami, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., powołując się na podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256). Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 25 marca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 maja 2020 r., wydanym na skutek zażalenia skarżących, utrzymał to postanowienie w mocy. Skarżący od tego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli skargę do sądu administracyjnego i wywołane tą skargą postępowanie sądowe w ocenie skarżących miało stanowić podstawę zawieszenia postępowania. Sąd pierwszej instancji na rozprawie oddalił ten wniosek o zawieszenie postępowania.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił powody odmowy zawieszenia postępowania sądowego wskazując m.in., że "(z)darzenia faktyczne i prawne, które następują po dacie wydania decyzji, co do zasady nie wpływają (...) na zakres i przedmiot kontroli sądowej dotyczącej danej sprawy administracyjnej".

Odnosząc się do meritum Sąd ten wskazał, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) organy administracji były związane wyrokiem NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19, oraz że tym wyrokiem jest także związany sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że nie miała miejsca ani zmiana stanu prawnego, ani zmiana stanu faktycznego uzasadniająca odstąpienie od powyższego związania. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mają istotnego znaczenia zarzuty skarżących, których celem było podważanie ustaleń dotyczących przedmiotu i zakresu stwierdzonej samowoli, jej skutków dla nieruchomości sąsiednich oraz zakresu i przedmiotu nałożonych na skarżących obowiązków.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przyjęte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 20/20, zastrzegając, że - jak to określił - "aspekt materialnoprawny" tego wyroku nie jest wiążący. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie miały obowiązku zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego. Niezależnie od tego Sąd ten zauważył, że skarżący nie tylko niewłaściwie wykonali obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego, ale nie wykonali nałożonego na nich obowiązku wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji to niewykonanie nakazanych robót budowlanych przesądziło o zastosowaniu wobec inwestorów najdalej idącego skutku prawnego w postaci obowiązku dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obowiązku doprowadzenia działki, w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w chwili wydania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości przytoczyli 15 wyodrębnionych podstaw kasacyjnych, które w istocie dotyczyły następujących naruszeń prawa.

W pierwszej podstawie kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 3, art. 64e, art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji wadliwie przyjął, iż jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 20/20.

W podstawach kasacyjnych drugiej, trzeciej i jedenastej zarzucili naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 32, art. 33 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1 i 2, art. 81, art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że skarżących w postępowaniu administracyjnym pozbawiono możliwości udziału w każdym stadium postępowania, co z kolei miało polegać na błędach proceduralnych związanych z przeprowadzeniem oględzin w dniu 9 lipca 2019 r. (błędach obejmujących zawiadomienie o oględzinach, przeprowadzenie tego dowodu i sposób rozpoznania wniosku skarżących o ponowne przeprowadzenie tego dowodu) oraz na pozbawieniu możliwości wypowiedzenia się przez skarżących, w tym poprzez wydanie decyzji, mimo że organ administracji wiedział, że pełnomocnik skarżących przesłał pismo zawierające wnioski dowodowe oraz stanowisko końcowe.

W podstawach kasacyjnych czwartej, piątej i szóstej zarzucili naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 81, art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi pomimo wadliwego ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy oraz w wyniku niezasadnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanych wyrokach, przy czym chodziło w istocie o twierdzenie skarżących, że po sporządzeniu ekspertyzy technicznej, będącej podstawą wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy w związku z wybudowaniem w sąsiedztwie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, osiedla mieszkaniowego, uzasadniająca odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w poprzednio wydanych wyrokach.

W podstawach kasacyjnych siódmej, ósmej i dziesiątej zarzucili naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi pomimo wadliwych ustaleń organu administracji, sprowadzających się do tego, że uznano, iż zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, a nie jego zalegalizowania, co miało też naruszać zasadę proporcjonalności.

W dziewiątej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do twierdzeń skarżących, według których 16 marca 2018 r. złożyli wymagane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

W dwunastej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i zagadnień prawnie istotnych podniesionych w skardze, w szczególności zaś do zarzutu związanego z korespondencją pełnomocnika skarżących nadaną za pośrednictwem platformy ePUAP 19 czerwca 2020 r.

W podstawach kasacyjnych trzynastej i czternastej zarzucono naruszenie art. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w istocie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie ostatnio powołanego przepisu brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 powołanej ustawy dotyczącej usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym.

W piętnastej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie można odstąpić od wydania na podstawie tego przepisu decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w celu potwierdzenia niektórych twierdzeń zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania P. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w dalszych licznych pismach procesowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z 5 listopada 2020 r. udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...].

Z kolei pismem z 31 maja 2021 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania z uwagi na wznowienie na skutek sprzeciwu prokuratora z 27 maja 2021 r. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wspomnianego sprzeciwu prokuratora postanowieniem z 12 lipca 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone swoją decyzją z 26 kwietnia 2018 r., wskazując jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Pismem z 28 maja 2021 r. wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstw przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego związanych z wydanymi w rozpoznawanej sprawie decyzjami tego organu administracji złożyli skarżący. Z kolei pismem z 22 lipca 2021 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 lipca 2021 r.

Postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. toczące się w niniejszej sprawie postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia wznowionego na skutek sprzeciwu prokuratora postępowania zakończonego decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., a także z uwagi na wskazane wyżej śledztwa.

Postępowanie wznowione na skutek sprzeciwu prokuratora zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2021 r., którą uchylając na skutek odwołań Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i skarżących decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2021 r. o umorzeniu wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r. Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2021 r. wynika, że organ ten uznał, iż nie zachodzą w sprawie podstawy wznowienia powołane przez prokuratora w sprzeciwie. Decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/22, wniesionych od niej skarg i następnie oddalenia skarg kasacyjnych od tego wyroku przez NSA wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2067/22.

Niezależnie od powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał w styczniu 2022 r. Lubuskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ekspertyzę z października 2021 r., którą ten ostatni uznał za dowód nowych okoliczności istniejących w chwili wydania decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r. i nieznanych wówczas organowi administracji. W związku z tym Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 4 lutego 2022 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone swoją decyzją z 26 kwietnia 2018 r.

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z 4 lutego 2022 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z 26 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych, przy czym inaczej w stosunku do uchylonej decyzji określił zakres tego projektu budowlanego zamiennego oraz zakres robót budowlanych.

Na skutek odwołania uczestnika postępowania P. N. od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 września 2022 r. zmienił wskazaną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonych nią obowiązków oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Obie wspomniane decyzje zostały na skutek skargi uczestnika postępowania P. N. uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/22. Z kolei wskazany wyrok został na skutek skarg kasacyjnych skarżących oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylony wyrokiem NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2472/23, zaś skarga uczestnika postępowania P. N. została oddalona.

W związku z wydaniem wskazanego wyżej wyroku NSA z 21 stycznia 2025 r. NSA w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 25 lutego 2025 r. podjął zawieszone postępowanie.

Natomiast skarżący w związku z decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 sierpnia 2022 r. oraz decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2022 r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Na skutek tego wniosku Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 2 listopada 2022 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją i jednocześnie odrębnym postanowieniem z 2 listopada 2022 r. zawiesił to wznowione postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie mają wyżej wskazane okoliczności faktyczne, które wystąpiły nie tylko po wydaniu zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji, ale także po wydaniu zaskarżonego wyroku. Okoliczności te zostały ustalone przez NSA na podstawie dołączonych do akt postępowania dokumentów, które uznano za dowody w oparciu o art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 106 § 3 i 5 oraz art. 193 p.p.s.a.

W związku z tymi nowymi okolicznościami faktycznymi należy zauważyć, że zaskarżona decyzja (przez co należy rozumieć także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji) jest tak zwaną decyzją zależną. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowiącego jej materialnoprawną podstawę, może ona być wydana w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli nałożonego decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Taki obowiązek w rozpoznawanej sprawie został nałożony decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. Zaskarżona decyzja jest zatem decyzją zależną od wyżej wskazanych decyzji, które - jak wynika z poczynionych przez NSA ustaleń faktycznych - zostały uchylone w wyniku wznowienia postępowania, przy czym ostateczna decyzja wydana we wznowionym postępowaniu (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2022 r.) jest też prawomocna przez to, że wniesiona od niej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego została prawomocnie oddalona wyrokiem NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2472/23.

W rozpoznawanej sprawie występuje zatem sytuacja faktyczna polegająca na tym, że została uchylona decyzja, w oparciu o którą została wydana inna decyzja. Taka sytuacja faktyczna podpada pod art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czyli jest to podstawa wznowienia postępowania administracyjnego. Istotne jest przy tym, że ta podstawa wznowienia powstała w czasie, gdy toczyło się postępowanie przed sądem administracyjnym, co więcej, gdy toczyło się już postępowanie przed sądem drugiej instancji dotyczące decyzji, co do której wskazana podstawa wznowienia się odnosi. Zbieg postępowania przed sądem administracyjnym z m.in. wznowieniem postępowania administracyjnego, jest uregulowany w art. 56 p.p.s.a. Przepis ten jednakże reguluje sytuację odwrotną niż występująca w rozpoznawanej sprawie, mianowicie wcześniejszego wznowienia postępowania administracyjnego niż wszczęcia postępowania sądowego. Sposób wykładni i stosowania przepisów prawa w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, został wyjaśniony w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, w której przyjęto, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu powołanej uchwały w odniesieniu do konkurencyjności postępowania sądowego i wznowienia postępowania administracyjnego stwierdzono, że część przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania może zostać ujawniona lub wystąpić po wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. W ocenie powiększonego składu NSA "(n)iekiedy nie będą one wobec tego mogły zostać uwzględnione w toku przeprowadzanej przez sąd kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Sąd może bowiem uznać, że zaistnienie niektórych z nich nie jest związane z naruszeniem prawa, co sprawia, że nie ma podstaw do zastosowania sankcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.". Podkreślono jednakże, że "nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być . Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby ". Ponadto stwierdzono, że "(z)asadna jest (...) konstatacja, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym".

W nawiązaniu do powołanej uchwały zauważyć należy, że z poczynionych przez NSA ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. doprowadzili do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, które to postępowanie, zgodnie z powołaną uchwałą, zostało zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania sądowego.

Z uwagi na powyższe jako sposób spożytkowania w prowadzonym postępowaniu sądowym faktu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania po wydaniu zaskarżonej decyzji i wznowienia na tej podstawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności jawi się zignorowanie tego faktu z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadę tempus regit aktum, czyli uwzględniania jedynie okoliczności faktycznych i stanu prawnego obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu. Takie podejście nie zawsze pozbawia stronę postępowania, która doprowadziła do wznowienia postępowania, możliwości wykorzystania faktu wystąpienia zasadnej podstawy wznowienia. Z zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia uchwały NSA wynika, że w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego konkurującego z postępowaniem sądowym po jego wszczęciu, prawomocny wyrok sądu administracyjnego nie zawsze stanowi przeszkodę do uchylenia prawomocnej już decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Można by zatem przyjąć, że co do zasady w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, można by pominąć fakt wznowienia postępowania zostawiając oceną wpływu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego do oceny we wznowionym postępowaniu, które po zakończeniu postępowania sądowego w ten sposób, że zaskarżona decyzja nie zostałaby usunięta z obrotu prawnego powinno być podjęte i zakończone merytorycznie.

Jednakże w zacytowanym fragmencie uzasadnienia powołanej uchwały zwrócono także uwagę na potrzebę wykładni przepisów prawa prowadzącej do efektywnego eliminowania wadliwych rozstrzygnięć. W związku z tym zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do takiej sytuacji, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 zdanie drugie k.p.a. nie jest już dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została doręczona stronom postępowania 8 lipca 2020 r. (Gmina Miasta [...]) i 15 lipca 2020 r. (uczestnik postępowania P. N. oraz skarżący). Wobec tego jedyne co skarżący mogliby osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania to byłaby decyzja wydawana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Taka decyzja nie eliminuje zaś decyzji z obrotu prawnego, co oznacza, że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek rozbiórki domu jednorodzinnego byłby nadal wykonalny, mimo tego, że okazało się, iż decyzja, której niewykonanie lub wadliwe wykonanie, doprowadziło do nałożenia tego obowiązku rozbiórki, jest wadliwa w takim stopniu, iż w wyniku wznowienia postępowania została uchylona i zastąpiona inną decyzją.

To wszystko prowadzi do wniosku, że fakt zajścia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powinien być w rozpoznawanej sprawie uwzględniony, przy czym skoro ta podstawa wznowienia postępowania administracyjnego pojawiła się na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej, to powinna ona być uwzględniona przy ocenie zasadności podstaw kasacyjnych.

Wobec powyższego zauważyć należy, że w podstawach skargi kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zarzut naruszenia powołanych przepisów miał polegać m.in. na tym, że te przepisy zastosowano, mimo że nie wyjaśniono, naruszając tym samym chociażby art. 7 k.p.a., różnych okoliczności, które zdaniem skarżących mogły wpłynąć na zasadność nałożenia na nich obowiązków decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. oraz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., w szczególności obowiązku wykonania określonych w tych decyzjach robót budowlanych. Oczywiście taki zarzut co do zasady należałoby uznać za niezasadny wobec prawomocnej oceny zgodności z prawem wskazanych decyzji dokonanej ostatecznie wyrokiem NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19. Jednakże w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy wadliwość wskazanych decyzji została potwierdzona w prawem przewidziany sposób, mianowicie poprzez wznowienie postępowania i wydanie w miejsce tych decyzji, decyzji inaczej określających czynności koniecznych do zalegalizowania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych). Co istotne, te decyzje wydane po wznowieniu postępowania administracyjnego też zostały prawomocnie ocenione pod kątem zgodności z prawem, mianowicie w wyroku NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2472/23.

Zatem, okazało się, że skarżący mieli rację twierdząc, że decyzje, którymi nałożono na nich określone obowiązki w celu zalegalizowania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, były niezgodne z prawem. Niezgodny z prawem był w szczególności obowiązek wykonania określonych w tych decyzjach robót budowlanych, przy czym niezgodność z prawem tego obowiązku polegała na tym, że nie był on konieczny w takim zakresie, w jakim został określony, w celu zalegalizowania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania robót budowlanych w celu zalegalizowania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zależy od tego, czy jest to potrzebne w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawa dosłownie stanowi, że obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powstaje "w razie potrzeby", przez co należy rozumieć także zakres tych czynności lub robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie chodzi zaś właśnie o zakres robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności czy ten zakres ma być tak szeroki, jak określono to w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2018 r. oraz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., czy węższy, jak określono to w wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 sierpnia 2022 r., utrzymanej w mocy w zakresie nałożonego obowiązku decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2022 r.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jako swoista sankcja niewykonania obowiązku mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, została wydana z naruszeniem powołanego przepisu prawa, gdyż jej wydanie w następstwie niewykonania decyzji później uchylonych w wyniku wznowienia postępowania oznacza, że sankcjonowała ona niewykonanie obowiązku, który nie był konieczny w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe w ocenie NSA uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Jednocześnie istnieją podstawy do przyjęcia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ulega wątpliwości, iż w aktualnych okolicznościach faktycznych sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny być uchylone z uwagi na wydanie ich z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego.

Zatem, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec podjętego przez NSA rozstrzygnięcia i jego podstawy, która sprowadza się do zaistnienia nowych okoliczności (uchylenia decyzji, od których zależała zaskarżona decyzja) mających znaczenie dla oceny zasadności niektórych podstaw kasacyjnych, nie jest konieczne odnoszenie się do wszystkich podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Jedynie w celu uniknięcia utrwalenia się wadliwego sposobu wykładni przepisów prawa zauważyć należy, że zasadnie w skardze kasacyjnej kwestionuje się pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 20/20, który jak się wydaje został zaakceptowany w zaskarżonym wyroku, według którego "w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 p.b.". W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego wprost wynika, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Powołany przepis obecnie stanowi, że "przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś w czasie relewantnym dla rozpoznawanej sprawy stanowił, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Natomiast art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest jednym z elementów postępowania mającego na celu sprawdzenie zgodności z prawem kiedyś projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Brak zatem podstaw, aby tego przepisu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego nie stosować do projektu budowlanego zamiennego lub obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego.

W związku z podjętym przez NSA rozstrzygnięciem, powodującym konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, wykonując obowiązek wynikający z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., należy wskazać, że organ administracji ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić czy skarżący wykonali obowiązki nałożone na nich decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 sierpnia 2022 r. i stosownie do wyników tej oceny wydać odpowiednią decyzję.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania za obie instancje.