II GSK 1947/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-05	
Data wpływu	2025-09-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Dąbek
Monika Krzyżaniak	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
657	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 4788/21	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1292; art. 34 ust. 1; Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 4788/21 w sprawie ze skarg: 1. A. Sp. j. w C. 2. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 listopada 2019 r. nr PORZI.503.188.2018.NAFT.2 w przedmiocie odmowy wydania interpretacji indywidualnej oraz stwierdzenia nieprawidłowości stanowiska przedsiębiorcy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 listopada 2018 r. nr A.850.1.2018; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 4788/21, w sprawie ze skarg A. Sp. j. w C. (dalej: skarżąca, spółka) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik, RMiŚP) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy wydania interpretacji indywidualnej oraz stwierdzenia nieprawidłowości stanowiska przedsiębiorcy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 20 listopada 2018 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 24 października 2018 r. spółka złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidulanej w zakresie:

1) "pierwszego stanu faktycznego", tj. czy według organu w razie śmierci jednego ze wspólników spółki jawnej, na rzecz której udzielono zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy na miejsce jego wstąpi nowy wspólnik - osoba fizyczna (bez względu na to, czy będzie to farmaceuta), taka zmiana jest dopuszczalna i czy w takim przypadku przedsiębiorca będzie musiał złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej? Czy też według organu taka zmiana jest niedopuszczalna z uwagi na art. 104 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.)?

2) "drugiego stanu faktycznego", tj. czy według organu, w razie gdy ze spółki jawnej wystąpił wspólnik, osoba fizyczna, natomiast na jego miejsce wstąpi nowy wspólnik - osoba prawna funkcjonująca w obrocie prawnym jako jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym jedynym wspólnikiem spółki z o.o. będzie ta sama osoba fizyczna, taka zmiana jest dopuszczalna i czy w przypadku jej przeprowadzenia przedsiębiorca będzie musiał złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej? Czy też według organu taka zmiana jest niedopuszczalna z uwagi na art. 104 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.)?

Po rozpatrzeniu wniosku, Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF, organ I instancji) decyzją z dnia 20 listopada 2018 r., odmówił wydania interpretacji indywidualnej w zakresie przedstawionego "pierwszego stanu faktycznego" oraz stwierdził nieprawidłowości stanowiska przedstawionego przez spółkę w zakresie "drugiego stanu faktycznego".

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF, organ odwoławczy) decyzją z dnia 8 listopada 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; dalej: p.f.) w związku z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292; dalej: p.p., prawo przedsiębiorców) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.).

Decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 listopada 2019 r. została zaskarżona skargą Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarejestrowaną pod sygnaturą VI SA/Wa 103/20 oraz skargą spółki zarejestrowaną pod sygnaturą V SA/Wa 4788/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 103/20 oddalił skargę Rzecznika.

Następnie, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Rzecznika oraz spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1995/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także oddalił skargę kasacyjną Rzecznika. W uzasadnieniu stwierdzono naruszenie przez Sąd I instancji art. 111 § 1 w zw. z art. 51 oraz art. 188 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wskazując, że obie skargi na decyzje GIF z dnia 8 listopada 2019 r. powinny były zostać łącznie rozpoznane i objęte jednym rozstrzygnięciem, co nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych argumentów skarg jako przedwczesnych.

Wobec tego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarządził połączenie spraw o sygnaturach V SA/Wa 4788/21 oraz V SA/Wa 2746/24 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą V SA/Wa 4788/21.

II

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek spółki inicjujący postępowanie i opisane w nim stany faktyczne nie dotyczy zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne jak wymaga tego art. 34 ust. 1 prawa przedsiębiorców. W ocenie Sądu I instancji odniesienie się do opłaty wymaganej w sytuacji ewentualnego wniosku podmiotu - po opisanych przekształceniach - ubiegającego się o nowe zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie dotyczy zadającej pytanie spółki funkcjonującej w jej aktualnym kształcie. Zdaniem Sądu pytanie to stanowi pretekst do uzyskania stanowiska organu co do prawnych możliwości opisanych przekształceń. Konsekwentnie Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie interpretacji nie podlegał zakres i sposób stosowania opłat określonych w art. 105 p.f. Wskazano, że spółka nie przywołała go w przedstawionych stanach faktycznych oraz że nie było wątpliwości co do wykładni i zakresu stosowania tego przepisu skoro nie zakwestionowano powinności jego zastosowania do nowo wydawanych zezwoleń. Sąd podniósł również, że okoliczność ta nie była ani powodem rozbieżności między organem, stronami i uczestnikami postępowania ani przedmiotem zarzutów we wniesionych środkach zaskarżenia. Zdaniem Sądu istotę sporu stanowiła możliwość uzyskania nowego zezwolenia po przekształceniach podmiotowych spółki, nie zaś opłata od tego nowego zezwolenia.

Następnie Sąd I instancji – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – podzielił stanowisko, zgodnie z którym znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w 34 ust. 1 p.p., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1483; dalej: ustawa o finansach publicznych) i podkreślił, że ustawodawca ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do przepisów określonych powołanym przepisem. Wobec tego, w ocenie Sądu, prowadzenie niniejszego postępowania znajdującego swoje umocowanie w art. 34 ust. 1 p.p., nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku podstaw prawnych do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie Sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

III

Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji z dnia 21 stycznia 2025 r. wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia art. 34 p.p., a w konsekwencji nieważności zaskarżonej decyzji podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 34 p.p.;

2) na podstawie art. 173 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1, 2, 3 i 16 p.p. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe ustalenie treści stanu faktycznego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a w konsekwencji błędne ustalenie, że stan faktyczny nie dotyczył wyjaśnienia zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek zapłaty daniny publicznej, co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy z treści wniosku wprost wynika, że zapytanie dotyczyło kwestii zmiany zezwolenia, a w konsekwencji obowiązku poniesienia opłaty, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 p.p. w zw. z art. 105 ust. 2 p.f. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie że wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczył oceny działań biznesowych wnioskodawcy, z których wynikał obowiązek zmiany zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, a w konsekwencji poniesienia opłaty będącej daniną publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) na podstawie art. 173 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niekompletny, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Należy wstępnie wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego skonstruowane zostały na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04 oraz 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, ten i kolejne orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA).

Wśród zarzutów proceduralnych w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach organ zarzucił Sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia w sposób niekompletny, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadniając powyższy zarzut stwierdzono, iż "podając podstawę prawną WSA ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez szczegółowej analizy prawnej tej przesłanki stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku zabrakło w szczególności wyjaśnienia, w jaki sposób Sąd rozumiał pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (...). Ponadto WSA powołał się także na przesłankę "skutków, które wywołuje decyzja", jednakże bez bliższego uzasadnienia, o które skutki chodzi. Nie sposób na podstawie uzasadnienia ustalić, czy WSA uwzględnił tę okoliczność i poddał ocenie, czy też opowiedział się za stanowiskiem przeciwnym". Wskazano także, że Sąd I instancji "nie wyjaśnił także, dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a jedynie wskazał na przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jako podstawę umorzenia postępowania. Powoduje to, że tak sporządzone uzasadnienie nie może spełnić swojej roli z punktu widzenia kontroli legalności działań administracji publicznej. Organ zmuszony jest bowiem do domyślania się, które z podjętych w toku postępowania działań zostały przez Sąd ocenione negatywnie".

Rozpatrując powyższy zarzut skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1142/20; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 740–747).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż kontrolowany wyrok Sądu I instancji istotnie uchyla się spod kontroli instancyjnej z powodu niedostatecznego niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Sąd ten przywołuje podstawę prawą rozstrzygnięcia, stwierdzając, iż kontrola sądowa decyzji organów obu instancji doprowadziła do stwierdzenia ich wydania z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 34 ust. 1 p.p., skutkującym ich nieważnością (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże w ramach wyjaśnienia tej podstawy (wymaganego przez art. 141 § 4 p.p.s.a.) przytacza jedynie dwa stwierdzenia definiujące "rażące naruszenie prawa" w oparciu o wyrok NSA dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1261/20. Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia Sąd dokonuje szerokiej wykładni art. 34 ust. 1 p.p., w tym wykładni zastosowanego w tym przepisie pojęcia daniny publicznej oraz stwierdza, że "w rozpatrywanej sprawie wniosek strony oraz opisane w nim stany faktyczne nie dotyczą zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie – jak wymaga tego art. 34 ust. 1 p.p.", jednakże w ogóle nie wyjaśnia stwierdzonej nieważności kontrolowanych decyzji organów obu instancji – czyli wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji dotyczącego stwierdzonego rażącego naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, będącej decyzją w sprawie wydania interpretacji indywidualnej.

Ponadto zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji, że uzasadniając stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, "powołał się także na przesłankę "skutków, które wywołuje decyzja", jednakże bez bliższego uzasadnienia, o które skutki chodzi". W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja". Analiza uzasadnienia kontrolowanego wyroku wskazuje jednak, iż żadna z powyższych przesłanek, w tym przywołane "racje ekonomiczne lub gospodarcze", nie zostały przez Sąd wyjaśnione w kontekście ich zastosowania do rozpatrywanej sprawy.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż zagadnienie oceny istnienia rażącego naruszenia prawa przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała decyzja rażąco naruszająca prawo jest sporne zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Większość doktryny i orzecznictwa nie zgadza się jednak z poglądem, że w ramach pojęcia rażącego naruszenia prawa mieści się ocena nie tylko legalności wydanego rozstrzygnięcia, lecz także gospodarczych lub społecznych skutków zaistniałego naruszenia. Takie rozumienie powyższego pojęcia stoi w sprzeczności z jasnym brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który daje podstawy do dokonywania – w ramach weryfikacji decyzji w tym trybie – oceny wydanego rozstrzygnięcia zrelatywizowanej wyłącznie do sfery normatywnej, a nie okoliczności na poziomie faktycznym. Wprowadzenie pozaustawowej przesłanki ogranicza w nieuprawniony sposób stosowanie omawianego przepisu. Wykluczona jest możliwość aplikacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem pozaprawnych, dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny. (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20, także B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2024, s. 391; K. Glibowski, Komentarz do art. 156, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 1348; J. Wegner, M. Wojtuń, Komentarz do art. 156, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1079). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku brak jest wyjaśnienia jakie negatywne skutki społeczno-gospodarcze uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i zastosowanie z tego powodu przez Sąd sankcji nieważności kontrolowanych decyzji.

Uznanie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyżej opisanym zakresie, prowadzi w konsekwencji do pozytywnego rozpatrzenia sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia art. 34 p.p.".

Rozpatrując ten zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z argumentacją przywołaną przez skarżącego kasacyjnie na jego uzasadnienie. Argumentacja ta znajduje również poparcie w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym, w którym jednoznacznie wskazuje się, że "rażące naruszenie prawa" rożni się od naruszenia zwykłego tym, że jest to naruszenie kwalifikowane, które widoczne jest na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzania wykładni naruszonego rażąco przepisu. Naruszenie prawa rażące to naruszenie oczywiste, bezsporne, wyraźne. Rażąco można naruszyć przepis nie pozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. W przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale NSA składu siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, słusznie podkreślono, że "nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu, oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy.".

Uzupełniając powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wskazuje, iż stwierdzenie nieważności odnosi się jedynie do najistotniejszych, tkwiących w decyzji uchybień, stanowiąc zarazem najdalej idącą ich konsekwencję. Przyjmuje się powszechnie, że dotyczy ona w zasadzie wad materialnych decyzji, które skutkują nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Wady proceduralne same w sobie nie skutkują zwykle zniweczeniem prawa lub obowiązku, lecz powodują konieczność przeprowadzenia procedury zmierzającej do ich określenia przy prawidłowo dokonanych czynnościach procesowych (zob. red. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2024, s. 1006). Stwierdzenie nieważności stanowi kolejny z przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych wprowadzający odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Wskazuje się również, że: "w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru". (zob. S. Zwolak, Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z nieważnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2017, nr 5, s. 94; także: wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1572/17).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego, zdaniem Sądu, naruszenia art. 34 ust. 1 p.p., nie dokonał wszechstronnej oceny, jaką funkcję pełni powyższa norma art. 34 ust. 1 p.p. w relacji do całego przepisu art. 34 p.p. (regulującego procedurę wydawania przez organ interpretacji indywidualnej, w tym zastosowanie w tej procedurze przepisów k.p.a. regulujących milczące załatwienie sprawy), a także w relacji do przepisu art. 35 p.p. (regulującego zakres związania organu wydaną interpretacją indywidualną). Brak tej oceny doprowadził Sąd I instancji do niewłaściwej kwalifikacji naruszenia prawa przez organy obu instancji (jako rażącego), skutkującej błędnym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ słusznie zatem w tym zakresie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym z uwagi na brak postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych. Decyzja w sprawie interpretacji indywidualnej nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, a jedynie przedstawia stanowisko organu co do przedstawionego stanu faktycznego. Decyzja ta nie jest także wiążąca dla przedsiębiorcy, o czym stanowi art. 35 ust. 1 p.p. Pełni ona funkcję ochronną, co oznacza, że jest wiążąca dla organów lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy, zaś przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej, o czym stanowi art. 35 ust. 1 i 2 p.p. Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z skarżącym kasacyjnie organem, iż jeśli przedsiębiorca zastosowałaby się do udzielonej interpretacji, stwierdzenie jej nieważności pozbawiłoby go wynikającej z interpretacji ochrony, niwecząc podstawową jej funkcję. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje bowiem, inaczej niż uchylenie decyzji, skutek ex tunc.

Z powyższych względów sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznając, że doszło do rażącego naruszenia art. 34 p.p., błędnie stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji GIF oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiot pozostałych zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej (sformułowanych w pkt 2 i 3 jej petitum), jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się na zagadnieniu prawidłowego uznania przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji, iż złożony przez spółkę wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczył wyjaśnienia zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek zapłaty daniny publicznej.

Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, iż przedmiotowy wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczył obowiązku zapłaty daniny publicznej i tym samym organ miał obowiązek wydać tą interpretację w formie decyzji działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 5 p.p. oraz art. 112 ust. 3 p.f. Natomiast Sąd I instancji zajął stanowisko, iż przedmiotowy wniosek i opisane w nim stany faktyczne nie dotyczą zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie – jak wymaga tego art. 34 ust. 1 p.p. oraz w istocie stanowił jedynie pretekst do uzyskania stanowiska podmiotu co do prawnych możliwości opisanych przekształceń osobowych w spółce.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, iż prawidłowej oceny prawnej przedmiotowego wniosku dokonał Sąd I instancji, gdyż ma ona oparcie w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa, zarówno prawa przedsiębiorców, jak i prawa farmaceutycznego, z uwzględnieniem nowelizacji tego ostatniego dokonanej w 2017 r. Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy treści wniosków złożonych przez spółkę do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (zarówno pierwotnego wniosku z 26 października 2018 r., jak i wniosku uzupełnionego z 6 listopada 2018 r.) wskazuje, iż faktycznie dotyczą one hipotetycznych przekształceń osobowych w przedmiotowej spółce jawnej, przedstawionych w formie dwóch stanów faktycznych, oraz związanego z tymi przekształceniami obowiązku złożenia przez spółkę wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oba opisy stanów faktycznych podsumowane są zapytaniami czy według organu opisane przez spółkę zmiany osobowe są dopuszczalne z uwagi na art. 104 ust. 1 pkt 4 p.f. oraz czy w związku z nimi spółka będzie zobowiązana złożyć wniosek o zmianę zezwolenia. W treści wniosków spółka nie przywołuje art. 105 ust. 2 p.f., regulującego obowiązek poniesienia opłaty za zmianę zezwolenia, a jedynie o opłacie tej wspomina w końcowym zdaniu ww. wniosków. W konsekwencji, również udzielona przez organ interpretacja indywidualna nie zawiera żadnych wyjaśnień stricte dotyczących daniny publicznej, jaką jest opłata za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, ustanowiona w art. 105 ust. 2 p.f. Opłata ta, zgodnie z art. 105 ust. 3 p.f. stanowi dochód budżetu państwa, a więc niewątpliwie spełnia definicję legalną daniny publicznej określoną w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, jakkolwiek - jak już wspomniano - w niniejszej sprawie, zarówno przedsiębiorca we wniosku, jak i organ w wydanej interpretacji indywidualnej nie odnoszą się do żadnego elementu ww. opłaty.

Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku zasadnie zatem ocenił treść złożonego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej stwierdzając, iż w istocie stanowił on jedynie "pretekst do uzyskania stanowiska podmiotu co do prawnych możliwości opisanych przekształceń". Przedmiotem tego wniosku nie były bowiem, tak jak nakazuje art. 34 ust. 1 p.p. – "przepisy, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne" – lecz przepisy dotyczące uzyskiwania i zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przez spółkę jawną oraz wygaśnięcia tego zezwolenia na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 4 p.f. w przypadku dokonania przekształceń osobowych w takiej spółce.

Uwzględniając dodatkowo nowelizację prawa farmaceutycznego wprowadzoną z dniem 25 czerwca 2017 r., obejmującą istotne zmiany w zakresie warunków uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (polegające m.in. na wprowadzeniu wymogu, iż wspólnikami spółki jawnej ubiegającej się o zezwolenie mogą być wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu), ocena wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej złożonego przez przedsiębiorcę w niniejszej sprawie może także obejmować podejrzenie nadużycia uprawnienia spółki wynikającego z art. 34 ust. 1 p.p. W tym wymiarze powyższa okoliczność zaistniała w rozpatrywanej sprawie zbliżona jest do przesłanki odmowy wydania podatkowej interpretacji indywidualnej w drodze postanowienia (z uwagi na uzasadnione przypuszczenie unikania opodatkowania), o której mowa w art. 14b § 5b ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II FSK 996/24).

Podsumowując powyższe rozważania, sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 p.p. w zw. z art. 105 ust. 2 p.f. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, należało uznać za niezasadny. Sąd I instancji trafnie bowiem ocenił złożony przez spółkę wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej uznając, iż nie dotyczy ona przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

Z wyżej wskazanych przyczyn, ponieważ większość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił kontrolowany wyrok Sądu I instancji (pkt 1 sentencji). Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję GIF utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 listopada 2018 r. odmawiającą wydania interpretacji indywidualnej w zakresie przedstawionego "pierwszego stanu faktycznego" oraz stwierdzającą nieprawidłowość stanowiska przedstawionego przez spółkę w zakresie "drugiego stanu faktycznego", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i w pkt 2 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., a następnie – w pkt 3 sentencji wyroku – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, gdyż za bezpodstawne uznał NSA wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez spółkę wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 34 ust. 1 p.p.

Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.