Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1939/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 1939/15 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd Instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, skarżąca) uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej: Dyrektor IC) o przedłużenie tego zezwolenia powołując się w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) i wskazując, że przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie obowiązują.

Dyrektor IC postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 165a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej: o. p.), w związku z art. 8 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612, dalej: u.g.h.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia ww. zezwolenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor IC, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. udzielone Spółce decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 66 punktach gier na terenie województwa mazowieckiego. Decyzję doręczono skarżącej w dniu [...] lipca 2011 r. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt związania decyzją, która cofa w całości Spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Związanie to oznacza, że organ nie może pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, a stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą decyzją (również nieostateczną). Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 o.p.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora IC w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Spółki. Zdaniem Sądu, Dyrektor IC zaskarżonym postanowieniem prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże prawidłowość tego rozstrzygnięcia wynika z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, bowiem o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przesądza treść art. 129 u.g.h.

WSA podniósł, iż skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych pod rządami ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zastępując ustawę z 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341 z p. zm., dalej: ustawa z 1992 r.). Tym samym podstawą rozpoznania wniosku skarżącej o przedłużenie udzielonego jej zezwolenia winny być przepisy ustawy o grach hazardowych, nie zaś przepisy ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Stosownie do art. 117 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.h. podmioty, prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, mogą prowadzić taką działalność do czasu wygaśnięcia zezwoleń. Nie oznacza to jednak, że w przypadku złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia po dniu wejścia w życie u.g.h., wszczęte w ten sposób postępowanie w sprawie przedłużenia, będzie prowadzone na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z 1992 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym nie ma prawnej możliwości przedłużenia ważności zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych, ponieważ ustawa ta została uchylona, a nowa ustawa nie przewiduje żadnej procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużanie ważności zezwoleń. Z omówionych względów Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie - z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, przy czym jest to przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym.

WSA zauważył, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania kontrolowanego przez Sąd postanowienia, decyzja Dyrektora IC z dnia [...] lipca 2011 r. o cofnięciu zezwolenia udzielonego Spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nie była ostateczna. Wobec powyższego przyjęta przez organ, w zaskarżonym postanowieniu, konstrukcja prawna oparta na interpretacji art. 212 o.p., nie znajduje uzasadnienia. Decyzji cofającej zezwolenie nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, dlatego też Sąd podziela wyrażony przez skarżącą pogląd, że cofnięcie zezwolenia decyzją nieostateczną nie eliminowało z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, którą stronie udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Nietrafne, zdaniem WSA, jest również stanowisko organu orzekającego w sprawie dotyczące związania własną decyzją cofającą zezwolenie od chwili jej doręczenia, na podstawie art. 212 o.p.

Niemniej jednak, Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego przedłużenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem – skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy do przyznania takiego prawa – organ prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia i treść ukształtowanych postanowieniem stosunków prawnych materialnych i procesowych. Sąd, zauważając to uchybienie uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem brzmienie osnowy postanowienia nie mogłoby być inne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka kwestionując go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie postanowień, alternatywnie o stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

art. 117 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. poprzez uznanie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest przedłużenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które wydane było przed wejściem w życie u.g.h.,

art. 118 u.g.h. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ma on zastosowanie w sprawie,

art. 129 ust. 1 u.g.h. przez uznanie, że przepisy u.g.h. wykluczają możliwość przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych,

art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, że nie może on stanowić podstawy prawnej do przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które było wydane przed wejściem w życie u.g.h.,

art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż wskazany przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 165a § 1 ustawy ordynacja podatkowa poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, iż postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy postępowanie może zostać wszczęte na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Skarżąca spółka wskazała, że na podstawie art. 144 u.g.h., ustawa o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. utraciła moc, jednak nie oznacza to, że nie może być ona stosowana w zakresie stosunków prawnych, które powstały przed wejściem w życie u.g.h.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym Dyrektor IC odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego przedłużenia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem WSA, w aktualnie obowiązującej ustawie o grach hazardowych brak jest przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej, bowiem ustawa o grach hazardowych nie przewiduje żadnej procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedłużenie dotychczasowego zezwolenia nie jest dopuszczalne na gruncie art. 6 ust. 1 u.g.h., który pozwala na prowadzenie gier na automatach tylko podmiotom posiadającym koncesję na prowadzenie kasyna. Przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE.L.1998.204.37 ze zm., dalej: dyrektywa nr 98/34/WE), gdyż nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności i nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń (automatów) do prowadzenia gier. W szczególności art. 6 ust. 1 u.g.h. nie przesądza o tym, że posiadacz takiej koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Przepis art. 6 ust. 1 u.g.h. dotyczy jedynie podmiotowych wymagań stawianych urządzającemu gry na automatach - podmiot taki musi posiadać koncesję na prowadzenie kasyna gry (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 319/14, publ. w CBOSA). Powyższe znajduje swoje jednoznaczne potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 października 2016 r. w sprawie C - 303/15, z którego wynika, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE (pkt 31).

Podkreślenia wymaga, że nie można także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, nie jest bowiem utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005 r., C - 303/04). Powyższe odnieść należy zarówno do art. 118 u.g.h., który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 u.g.h., które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że - co do zasady - nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, w szczególności odnośnie do trwania określonych uprawnień i przywilejów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2816/14 (publ. w CBOSA).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych. Wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przedłużenie zezwolenia na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Do tej procedury zastosowanie miał art. 36 ust. 3 ("podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat") i ust. 4 ("wniosek o przedłużenie zezwolenia składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Przepis art. 32 stosuje się odpowiednio") ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Na gruncie tej regulacji możliwość domagania się zmiany decyzji ostatecznej nie może być utożsamiana z prawem do jej zmiany, bowiem zmiana taka jest uprawnieniem organu, który może zadość uczynić słusznemu żądaniu strony, kierując się przesłankami z art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Spółka miała chronione prawem uprawnienia nabyte, które wynikały z zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. i te uprawnienia zostały zachowane ze względu na treść art. 129 ust. 1 u.g.h. ("działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej"). Jednak jak wyjaśniono, Spółka nie miała żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych.

Sąd I instancji wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie, prawidłowo akcentując częściowo błędne stanowisko organów, że zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 o.p. Słusznie podkreślił, że nie ma w ustawie o grach hazardowych podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia. Co więcej, art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi podstawę do uznania, że postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia zostało dotknięte bezprzedmiotowością o charakterze pierwotnym, będącą podstawą do odmowy jego wszczęcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.