II SAB/Po 23/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-01	
Data wpływu	2026-01-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 63, art. 64 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. w sprawie ze skargi J. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 10 grudnia 2025 r. J. A. (dalej również jako "Skarżący") złożył za pośrednictwem poczty mailowej do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie szczegółowych informacji na temat kosztów utrzymania zieleni, parków, poboczy, boisk, trawników (rok 2025), nasadzeń drzew na terenie [...] i okolic (2025 rok),

W dniu 22 grudnia 2025 r. Organ wystosował do Skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie adresu do korespondencji oraz opatrzenie go własnoręcznym podpisem lub uwierzytelnienie kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym, ponieważ stwierdzono, że w sprawie występuje wysokie prawdopodobieństwo wydania decyzji administracyjnej, a w takiej sytuacji wobec treści art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 23 grudnia 2025 r. Skarżący za pośrednictwem korespondencji mailowej wskazał, że jego zdaniem nie ma podstaw do podawania innych danych ani do podpisania wniosku.

W dniu 30 grudnia 2025 r. Organ ponownie wezwał do uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni i jednocześnie wskazał, że wnioskowana informacja, obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzywając jednocześnie Skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. J. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy wnosząc o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż organ bezzasadnie wzywał go do podpisania wniosku, a takie działania nie przerywają biegu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz stanowiska orzecznictwa, wskazał, iż dwukrotnie wystosował wezwania (w dniu 22 grudnia 2025 r. oraz w dniu 30 grudnia 2025 r.), jednak Skarżący nie uzupełnił braków w wyznaczonych terminach. W ocenie Burmistrza to nie organ, lecz Skarżący, był bezczynny w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Burmistrz zaznaczył, iż podjął wszelkie możliwe czynności, jednak to Skarżący nie udzielał odpowiedzi na wezwania, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Bez uzupełnienia braków formalnych Organ nie mógł wydać decyzji, o czym Skarżący został poinformowany.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2026 r. Skarżący podtrzymał skargę wskazując, iż do dnia wniesienia skargi informacja nie została udostępniona, nie została wydana decyzja administracyjna jak również nie nastąpiło skuteczne przedłużenie terminu.

Skarżący wyjaśnił, iż brak podpisu pod wnioskiem nie stanowi przeszkody do jego rozpoznania i nie zwalnia organu z obowiązku zajęcia stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Burmistrz był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..

Poza sporem pozostawała również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji.

Mając powyższe na uwadze ocenie Sądu pozostała kwestia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w zgodzie z przepisami u.d.i.p.

Na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na istotę sporu, wskazać należy, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego).

Jednakże podkreślenia jednak wymaga, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Innymi słowy, na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną, w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23, CBOSA). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, CBOSA).

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że termin czternastodniowy określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w dniu 10 grudnia 2025 r., za pośrednictwem e-maila Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 22 grudnia 2025 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wezwał Skarżącego do podpisania wniosku informując, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo wydania decyzji administracyjnej, a następnie pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. – wobec stanowiska Skarżącego o braku wymogu podpisania wniosku (pismo z dnia 23 grudnia 2025 r.) - wezwał Skarżącego ponownie do podpisania wniosku wyjaśniając Skarżącemu, z odwołaniem się do orzecznictwa, podstawy do żądania podpisania wniosku. Jednocześnie organ wezwał Skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej ma szczególne istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Następnie organ, już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co miało miejsce 31 grudnia 2025 r., pismem z dnia 26 stycznia 2026 r. poinformował Skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Należy mieć na uwadze, że organ podjął działania zgodne z prawem, co zostało szczegółowo wyjaśnione wyżej, mające na celu usunięcie braków formalnych wniosku i co istotne wezwanie do uzupełniania braków wniosku poprzez jego podpisanie nastąpiło w terminie określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu z uwagi na fakt, że organ uznał żądaną informację za informację przetworzoną (przy czym na tym etapie postępowania Sąd nie jest uprawniony do przesądzenia czy w/w informacja jest informacją przetworzoną) i w konsekwencji wezwał prawidłowo do usunięcia braków formalnych wniosku czego wymagał art. 64 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu.

Tym samym skoro organ wezwał Skarżącego do podpisania wniosku, to do momentu uzupełnienia powyższego braku organ nie miał podstaw do procesowania wniosku. Natomiast brak reakcji na wezwanie do podpisania wniosku słusznie doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy mieć na uwadze, iż podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1238/17).

Tożsamy pogląd wyrażany jest również w piśmiennictwie, w którym podkreśla się dodatkowo, że artykuł 13 u.d.i.p. nie ma zastosowania w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż wieńczy ona postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym, do którego zastosowanie mają terminy załatwiania spraw określone w art. 35 k.p.a. U.d.i.p. nie zawiera bowiem przepisów szczególnych określających inne niż kodeksowe terminy w stosunku do decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), op.cit., t. 13 do art. 16, t. 1.5 do art. 13).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.