I OSK 2514/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-30	
Data wpływu	2023-10-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 476/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268; art. 11; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 476/22 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. nr KOC/7664/Op/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 476/22 oddalił skargę S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 stycznia 2022 r. nr KOC/7664/Op/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.L. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s.") poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, tj. że ma miejsce marnotrawienie przyznanych świadczeń stanowiące podstawę do uchylenia decyzji przyznającej pomoc.

Mając na względzie powyższy zarzut wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) przyznanie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy według norm przepisanych.

Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że iż zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. można zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami, stwierdzenie przez organ, że osoba, której przyznano świadczenie, marnotrawi je lub korzysta z przyznanych środków w sposób niezgodny z przeznaczeniem, stanowi przesłankę do uchylenia decyzji przyznającej pomoc. Wskazano, iż w świetle obowiązującego orzecznictwa, za marnotrawstwo w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie można uważać wywołanego chorobą alkoholową działania, jakiego skarżący nie jest w stanie samodzielnie kontrolować. Skarga kasacyjna wskazuje, że u skarżącego mamy do czynienia z chorobą alkoholową (zespół zależności alkoholowej, dalej; ZZA) - co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (m.in. skierowanie do szpitala z 14 lipca 2021 r. wystawione przez lek. med. L.S. z rozpoznaniem ZZ4). Podniesiono, że zespół zależności alkoholowej według ICD 10, czyli Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych jest uznawany za zaburzenie zachowania o podłożu psychicznym. Oznacza to, że jest oficjalnie odrębną jednostką chorobową, która wymaga specjalistycznego leczenia. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, iż do głównych objawów ZZA należą m.in. utrudniające komunikację wahania i zmiany nastroju, nagłe wybuchy agresji i gniewu, które są całkowicie pozbawione kontroli osoby uzależnionej, akty przemocy fizycznej na najbliższych lub całkiem obcych osobach, izolowanie się, unikanie innych osób. Bez wątpienia więc, mając na względzie występujący u skarżącego ZZA, nie można uznać zachowań skarżącego - które Sąd uznał za przejaw marnotrawienia pomocy społecznej - jako samoistnych, zamierzonych i niezwiązanych ze współistniejącą chorobą alkoholową. Skoro bowiem, w związku z ZZA skarżący nie jest w stanie kontrolować zachowań wynikających z tego zaburzenia, nie można uznać, że w niniejszym przypadku dochodzi do marnotrawienia udzielonej pomocy społecznej. Tym samym w świetle powyższego upada podstawa uzasadniająca uchylenie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie nie może również znaleźć zastosowania dyspozycja przepisu wynikającego z art. 11 ust. 2 u.p.s., tj. uchylenie decyzji wskutek nieuzasadnionej odmowy podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Skarżącemu nie można bowiem zarzucić, iż nie próbował podjąć się leczenia, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż chciał podjąć się leczenia odwykowego, jednak nie został przyjęty do leczenia stacjonarnego z uwagi na stan zdrowia (a więc niezależnie od woli skarżącego). W świetle powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, bowiem w świetle obowiązującego orzecznictwa w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do marnotrawienia pomocy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tym samym Sąd błędnie uznał, iż ocena organu, a tym samym wydana w oparciu o nią decyzja, była prawidłowa.

Odnosząc się do uzasadnienia Sądu, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie można także marnotrawstwa uzasadniać, powołując się na interes współmieszkańców domu, szczególnie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że ustały okoliczności powodującego objęcie skarżącego formą pomocy — prawem pozostawania w domu pomocy społecznej. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż skarżący z racji stanu zdrowia wymaga stałej opieki i stałego leczenia. Z uwagi na przewlekłe schorzenia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, co potwierdza zaświadczenie lekarskie z 5 lipca 2021 r. Na kwestie te powołuje się zresztą w swoim uzasadnieniu także Sąd. Tym bardziej, szczególnie w świetle obowiązującego orzecznictwa, budzi wątpliwości stanowisko Sądu, który podkreśla, że argumentacja skarżącego dotycząca jego stanu zdrowia nie ma zasadniczego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji jedynie naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 4 listopada 2021 r. nr DPS.6120.1549.2021.AT30235 uchylił decyzję własną z 8 lutego 2019 r. nr 533/2019/N o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z 17 stycznia 2022 r., nr KOC/7664/Op/21 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przyczyną uchylenia przez organ I instancji decyzji własnej z 8 lutego 2019 r. było uznanie, iż pomoc społeczna świadczona w ramach domu pomocy społecznej jest przez skarżącego marnotrawiona, w szczególności nadużywa on alkoholu, wskutek czego dopuszcza się łamania regulaminu placówki, agresji wobec pracowników i współmieszkańców domu pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że skarżący, otrzymywane świadczenie pieniężne pozostałe po opłaceniu pobytu w dps marnotrawił, przeznaczając je na alkohol. Z pisma dyrektora w DPS w M. z 2 czerwca 2021 r. oraz załączonej do pisma petycji mieszkańców placówki wynika, że skarżący stanowi zagrożenie dla współmieszkańców. Oświadczeniem z 21 lipca 2021 r. skarżący przeprosił za złe zachowanie i wskazał, że podejmie leczenie odwykowe. W dniu 22 lipca 2021 r. został przyjęty do Szpitala Psychiatrycznego w C. z chęcią podjęcia leczenia odwykowego, jednak nie został zakwalifikowany do dalszej terapii stacjonarnej. Jak wskazano w piśmie dyrektora w DPS w M. z 11 sierpnia 2021 r. strona po powrocie ze szpitala w dalszym ciągu nadużywała alkoholu, nie współpracowała z personelem i nie stosowała się do regulaminu pobytu w dps. Z pisma dyrektora DPS z 27 września 2021 r. wynika ponadto, że skarżący składał oświadczenie, iż zobowiązuje się zachować abstynencję i deklarował, że będzie brał udział w terapii leczenia uzależnienia. Jednak 11 sierpnia 2021 r. mieszkaniec był pod wpływem alkoholu i nie podano mu leków, w dniu 11 sierpnia 2021 r. palił papierosy w łazience i pił piwo w pokoju, w dniu 12 sierpnia 2021 r. spożywał alkohol, palił papierosy w pokoju i prowokował kłótnie ze współmieszkańcami, w dniu 17 sierpnia 2021 r. palił papierosy w łazience, w dniu 29 sierpnia 2021 r. spożywał alkohol i palił papierosy w łazience, w dniu 11 września 2021 r. spożywał alkohol i był agresywny w stosunku do współlokatorów. W okresie od 3 lipca 2019 r. do 9 lipca 2021 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w M. czterokrotnie podejmowali interwencje, które dotyczyły zakłócania porządku publicznego przez skarżącego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że przyznana skarżącemu decyzją z 8 lutego 2019 r. pomoc oraz środki publiczne na nią przeznaczone są marnotrawione w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.p.s., co stanowi podstawę do uchylenia decyzji o skierowaniu do dps.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S.L. podnosząc, że trudno mu udowodnić swoją niewinność, jeśli chodzi o sposób zachowania, ale bez trudu można określić, czy jego stan zdrowia faktycznie pozwala mu na samodzielne życie. W związku z tym wniósł o wyznaczenie biegłego lekarza orzecznika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, iż w jego ocenie organy obydwu instancji zasadnie oceniły wystąpienie przesłanki wynikającej z art. 11 ust. 1 u.p.s. i w konsekwencji prawidłowo wydały decyzję uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o przyznaniu skarżącemu pomocy. Sąd uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że skarżący swoim dotychczasowym zachowaniem polegającym na nadużywaniu alkoholu, agresji w stosunku do pracowników i mieszkańców dps, wdawaniu się w bójki, naruszaniu spokoju mieszkańców oraz nieprzestrzeganiem regulaminu i zaleceń dyrektora dps i personelu, marnotrawił przyznaną pomoc.

Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej wynikające z art. 54 ust. 1 u.p.s. wymaga od osoby ją pobierającej pewnego poziomu współpracy, niezbędnej dla zapewnienia efektywnej opieki oraz prawidłowego funkcjonowania domu pomocy społecznej jako całości. Stąd też konieczne jest przestrzeganie regulaminu placówki, zaś jego nagminne i uporczywe łamanie oraz zakłócanie pracy ośrodka czyni przyznaną pomoc jedynie iluzoryczną, a co więcej niejednokrotnie uniemożliwia świadczenie pomocy również innym mieszkańcom. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że opisany wyżej sposób zachowania skarżącego można określić jako marnotrawienie przyznanej pomocy i jej wykorzystywanie niezgodnie z przeznaczeniem, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy. Sąd podkreślił, że argumentacja skarżącego dotycząca jego stanu zdrowia nie ma zasadniczego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Organy administracji nie kwestionowały bowiem sytuacji zdrowotnej skarżącego oraz tego, że wymaga on stałej opieki i stałego leczenia. Uchylenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nastąpiło zaś nie w wyniku odmiennej oceny stanu zdrowia strony, lecz z powodu uznania przez organ, że przyznana pomoc jest przez skarżącego marnotrawiona.

Odnosząc powyższe okoliczności do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż na wstępie zauważenia wymaga, że zarzuty podniesione w środku zaskarżenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zatem obowiązkiem strony składającej środek zaskarżenia jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnych przepisów prawa, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Złożona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia w pełni tak określonych wymogów. Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 u.p.s. skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tego artykułu - w jego opinii - zostały naruszone. Wskazać bowiem należy, że przepis ten składa się z trzech ustępów, które co prawda określają podobne sankcje za niespełnienie określonych warunków, jednakże w każdym z ustępów warunki te są odmiennie określone. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się ww. uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, rozpoznał jednakże powyższy zarzut w tak wąskim zakresie, w jakim podniesiono go w skardze kasacyjnej.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wedle art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są świadczeniami niepieniężnymi, do których prawo przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających (art. 55 ust. 1 u.p.s.). Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2 u.p.s.). Sposób funkcjonowania określonych domów pomocy społecznej i obowiązujący standard świadczonych usług reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 734). Zauważenia wymaga, że na mocy uchwały nr 799/24 Zarządu Powiatu w M. z 26 marca 2024 r. uchwalono Regulamin Organizacyjny Domu Pomocy Społecznej w M. Zgodnie z § 11 Regulaminu, do obowiązków mieszkańca domu należy m.in. współdziałanie z personelem, przestrzeganie norm i zasad współżycia, przestrzeganie zarządzeń porządkowych a także dbanie o dobrą atmosferę w dps. W ust. 2 § 11 wskazano natomiast, że urata miejsca w dps może nastąpić w razie stwierdzenia marnotrawstwa przyznanego świadczenia, celowego niszczenia bądź też marnotrawstwa własnych zasobów materialnych oraz nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego mieszkańców.

Istotnym jest zatem, że w przypadku braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do współuczestniczenia w procesie rozwiązywania jego trudnej sytuacji życiowej organ może ograniczyć wysokość lub rozmiar świadczenia, odmówić jego przyznania, uchylić decyzję o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymać świadczenie pieniężne z pomocy społecznej albo przyznać pomoc w formie świadczenia niepieniężnego. Zgodnie z brzmieniem art. 11 u.p.s. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust. 1). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń (ust. 3). Wedle natomiast art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżący wielokrotnie łamał regulamin DPS w M. Zakłócał spokój personelowi placówki i współmieszkańcom. Bywał agresywny i wulgarny, wdawał się w bójki i spożywał alkohol. Otrzymywane świadczenie pieniężne pozostałe po opłaceniu pobytu w dps marnotrawił przeznaczając na alkohol. W orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że spożywanie alkoholu, niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników Domu Pomocy Społecznej oraz innych współmieszkańców świadczy o marnotrawieniu przyznanych świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 1167/17, CBOSA). Z pisma Dyrektora DPS z 2 czerwca 2021 r. oraz załączonej do niego petycji mieszkańców placówki wynika także, że skarżący stanowi zagrożenie dla współmieszkańców. Z pisma tego wynika, że skarżący na terenie placówki dokonuje kradzieży, dopuszcza się spożywania alkoholu oraz wyrobów tytoniowych, terroryzuje pozostałych współmieszkańców a także personel dps. Potwierdza to również przekazana przez dps informacja, że w związku z zakłócaniem przez skarżącego porządku publicznego w okresie od 3 lipca 2021 r. do 9 lipca 2021 r. podejmowane były 4 interwencje przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. Z zaświadczenia lekarskiego z 5 lipca 2021 r. wynika, że z powodu nadużywania alkoholu skarżący nie przyjmuje zleconych leków. Z pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej z 30 września 2021 r. wynika natomiast, że skarżący samodzielnie spożywa posiłki, przemieszcza się, ubiera, a wymaga jedynie wsparcia przy kąpieli. Skarżący odmawia korzystania z większości zajęć oferowanych przez dps. Ponadto, skarżący w okresie od 22 lipca 2021 r. do 4 sierpnia 2021 r. przebywał w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C. na oddziale leczenia alkoholowych zespołów abstynenckich. Z uwagi na podjęcie przez skarżącego współpracy terapeutycznej na oddziale oraz jego deklarację podjęcia leczenia odwykowego, skarżący nie został zakwalifikowany do terapii stacjonarnej, z zaleceniem utrzymania abstynencji w warunkach dps. Z pisma Dyrektora DPS z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że po powrocie do placówki skarżący nadal nadużywał alkoholu, nie współpracował z personelem i nie stosował się do regulaminu placówki, co potwierdza również dokumentacja przekazana 30 września 2021 r. przez Dyrektora DPS. Z akt sprawy wynika ponadto, że nie jest to pierwsza sytuacja, w której skarżący dopuścił się marnotrawienia świadczeń przyznanych w ramach pomocy społecznej. Jak wynika z dokumentacji Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie w okresie od 2 lutego 2012 r. do 4 kwietnia 2018 r. skarżący był mieszkańcem jednego z warszawskich dps. Jednakże ze względu na marnotrawienie przyznanej pomocy, w 2017 r. decyzja o skierowaniu skarżącego do dps została uchylona.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., pomoc w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że świadczenie tego rodzaju pomocy wymaga od osoby ją pobierającej pewnego poziomu współpracy, niezbędnej dla zapewnienia efektywnej opieki oraz prawidłowego funkcjonowania domu pomocy społecznej jako całości. Stąd też konieczne jest przestrzeganie regulaminu placówki, zaś jego nagminne i uporczywe łamanie oraz zakłócanie pracy ośrodka czyni przyznaną pomoc jedynie iluzoryczną, jak również niejednokrotnie uniemożliwia świadczenie pomocy również innym mieszkańcom. Powyższe oznacza, że przedstawiony wyżej sposób zachowania skarżącego można określić jako marnotrawienie przyznanej pomocy i jej wykorzystywanie niezgodnie z przeznaczeniem, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2023 r., sygn. akt: I SA/Wa 476/22, CBOSA).

W konsekwencji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że organy obu instancji słusznie stwierdziły, że całokształt zachowania skarżącego stanowi o marnotrawieniu świadczenia przyznanego w ramach pomocy społecznej. W konsekwencji za niezasadny należało uznać powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 u.p.s.

Na marginesie wskazać należy, że kwestia uchylenia przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji własnej przyznającej skarżącemu świadczenie w formie skierowania do dps opiera się na zasadzie uznania administracyjnego. Zaznaczenia wymaga, że orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, a jedynie bada się, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozpoznawanej sprawie takich uchybień nie można było stwierdzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ, w ramach uznania administracyjnego, miał możliwość zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej sankcji – uchylenia decyzji w sprawie skierowania do dps. Z całokształtu sytuacji skarżącego wynika, że skierowana wobec jego osoby pomoc, nie była wykorzystywana w sposób należyty, a zatem zaistniała potrzeba jej ograniczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sąd kasacyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.