II SA/Ke 836/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-10	
Data wpływu	2014-09-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 450/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151, art. 58 par. 1 pkt 4, art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1173;  art. 15 ust. 5, art. 34 a ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 63 ust. 1; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1,; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Ł.S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób I. stwierdza nieważność: § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Gminy na rzecz Ł. S. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013r., poz. 311) Rada Miasta Kielce określiła przepisy porządkowe obowiązujące w gminnym regularnym przewozie osób wykonywanym przez operatorów i przewoźników wskazanych w § 2 uchwały, w ramach publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Kielce na obszarze miasta Kielce oraz gmin, które zawarły porozumienie w sprawie wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kielce oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe, dalej prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.).

W będących załącznikiem do uchwały przepisach porządkowych w pięciu rozdziałach określono: Postanowienia ogólne – Rozdział 1 zawierający § 1, prawa i obowiązki pasażera oraz przewoźnika – Rozdział 2 składający się z paragrafów 2-5, odpowiedzialność za szkody – Rozdział 3 - paragrafy 6 i 7, przewóz zwierząt i bagażu podręcznego – Rozdział 4 zawierający paragrafy 8 - 10 oraz postanowienia końcowe – Rozdział 5 – paragraf 11. W szczególności uchwalono co następuje :

w § 1 pkt 9 - Kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu może dokonywać przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, albo osoba przez niego upoważniona legitymująca się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu;

w § 3 pkt 1 - Opłatę za przejazd (należność przewozową) pasażer uiszcza poprzez zakup odpowiedniego biletu lub spełnienie ustalonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportu;

w § 3 pkt 2 - Pasażer jest zobowiązany do przestrzegania ustaleń w zakresie cen biletów i innych opłat, uprawnień do przejazdów bezpłatnych i ulgowych oraz przepisów taryfowych obowiązujących u danego przewoźnika lub organizatora;

w § 3 pkt 7 - Znalazca rzeczy zgubionej w pojeździe powinien przekazać ją kierującemu pojazdem, który zobowiązany jest przekazać rzecz w miejsce przeznaczone dla rzeczy znalezionych, którego adres powinien zostać podany w umieszczonej w pojeździe informacji dla pasażerów;

w § 4 pkt 7 i 11 - Zabrania się pasażerom: grania na instrumentach muzycznych, korzystania z radioodbiorników lub zakłócania w inny sposób spokoju w pojeździ i wchodzenia do pojazdu w łyżworolkach lub wrotkach;

w § 5 pkt 3 - Kierujący pojazdem ma prawo odmówić przewozu osób nietrzeźwych, mogących zabrudzić innych pasażerów i pojazd, zachowujących się agresywnie, bądź stwarzających inne istotne zagrożenie dla pasażerów;

w § 6 pkt 1 - Pasażer odpowiada za spowodowane z własnej winy uszkodzenie pojazdu lub innych urządzeń komunikacyjnych;

w § 6 pkt 2 - . Za zmianę trasy przejazdu lub zatrzymanie pojazdu bez uzasadnionej przyczyny pasażer zobowiązany jest uiścić opłatę dodatkową w wysokości przewidzianej w taryfie przewozowej;

w § 7 - Przewoźnik i operator odpowiada za szkody poniesione przez pasażerów, a wynikające ze stanu technicznego pojazdów. Pasażer może zgłosić kierującemu pojazdem fakt powstania szkody w tym pojeździe;

w § 8 pkt 5 - Osoba przewożąca psa ma obowiązek posiadania w trakcie przewozu ważnego zaświadczenia potwierdzającego zaszczepienie psa przeciwko wściekliźnie;

w § 8 pkt 6 - Nadzór nad bagażem podręcznym i zwierzętami, które pasażer przewozi przy sobie w pojeździe, należy do pasażera. Przewoźnik odpowiada za bagaż podręczny i zwierzęta tylko w przypadku, gdy szkoda powstała z winy przewoźnika;

w § 9 pkt 1 - Pasażer odpowiada za zanieczyszczenie pojazdu lub uszkodzenie jego urządzeń i wyposażenia oraz za szkody lub obrażenia odniesione przez współpasażerów (np. pogryzienie przez psa) powstałe w związku z przewozem bagażu podręcznego lub zwierząt;

w § 11 pkt 2 - Pasażer nie przestrzegający przepisów porządkowych w zakresie kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu podlega przepisom karnym, o którym mowa w Rozdziale 10a ustawy prawa przewozowego;

w § 11 pkt 3 - W nieuregulowanych niniejszym regulaminem sprawach oraz w kwestii roszczeń z tytułu umowy przewozu osób mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego, ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 z późn. zm.).

Pismem z dnia 22 lipca 2014r. Ł. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu części przepisów załącznika do ww. uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia z art. 15 ust. 5 prawa przewozowego oraz na ich sprzeczności z przepisami ustawowymi. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że wymienione w wezwaniu przepisy nie mają charakteru przepisów porządkowych. Wezwanie dotyczyło przepisów § 1 pkt 9, § 3 pkt 1, 2 i 7, § 4 pkt 7 i 11, § 5 pkt 3, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 5 i 6, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 i 3.

Rada Miasta Kielce nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

W skardze z dnia 1 września 2014 r. Ł. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach opisaną na wstępie uchwałę z dnia 6 grudnia 2012 r., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem szeregu przepisów zawartych w tym akcie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 40 pkt 1 i pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według natomiast art. 40 pkt 2 tej ustawy, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Następnie wyraził wątpliwość, czy przepisy porządkowe, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, powinny być wydane w formie uchwały na podstawie art. 40 pkt 1 u.s.g. i czy powinny być publikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, skoro przepisy porządkowe mają na celu ochronę mienia komunalnego, a Gmina Kielce zbyła udziały w spółce MPK, która jest obecnie prywatną spółką prawa handlowego, spółka ta wykonuje usługę o charakterze użyteczności publicznej, choć mienie spółki, tj. autobusy są własności prywatną.

Skarżący powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2003 r., III RN 54/02, którego teza głosi, że wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 in fine ustawy).

Odnosząc się do poszczególnych zaskarżonych przepisów załącznika do uchwały z 6 grudnia 2012 r. Ł. S. podniósł co następuje.

ad. § 1 pkt 9 – W przepisie tym niezgodnie z zasadą techniki prawodawczej określoną w § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., powielono zapis zawarty już w art. 33a pkt 1 prawa przewozowego. W przepisie tym bowiem ustawodawca przewidział, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Istnienie takiego uregulowania powoduje, że Rada nie jest organem uprawnionym do uregulowania tej kwestii.

ad. § 3 pkt 1 – Uregulowana w tym przepisie czynność uiszczenia opłaty przewozowej wskazuje na element umowy cywilnoprawnej, o czym mowa w art. 1 i art. 16 pkt 1 prawa przewozowego. Dodatkowe uszczegółowienie warunków zawierania umowy przewozowej powinno więc znaleźć się w regulaminie przewozu, o jakim mowa w art. 4 prawa przewozowego. Rada Gminy Kielce nie jest uprawniona do wkraczania prawem miejscowym w sferę cywilnoprawnych umów nazwanych, uregulowanych w kodeksie cywilnym. Ponadto zaskarżony przepis § 3 pkt 1 nie ma charakteru porządkowego.

ad. § 3 pkt 2 – Przepis ten nie ma charakteru porządkowego. Jeżeli pasażer zawiera umowę cywilnoprawną na przejazd, to jest on związany warunkami umowy, które powinny mu zostać udostępnione przed rozpoczęciem podróży. Prawo przewozowe w art. 90 odsyła do kodeksu cywilnego, a akty prawa miejscowego nie stanowią warunków umowy cywilno-prawnej.

ad. § 3 pkt 7 – Skarżący wyraził wątpliwość, czy przepis ten dotyczący sposobu postępowania znalazców z rzeczami zgubionymi w pojeździe, jest niezbędny dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, czego od przepisów porządkowych wymaga art. 40 ust. 3 u.s.g. Ponadto niepodporządkowanie się nakazowi wynikającemu z tego przepisu i zaniesienie rzeczy znalezionej w pojeździe na przekład na komisariat Policji, spowoduje popełnienie wykroczenia z art. 54 kodeksu wykroczeń polegającego na wystąpieniu przeciwko przepisom porządkowym wydanym z mocy ustawy.

ad. § 4 pkt 7 – Przepis ten budzi wątpliwości skarżącego, ponieważ nie obejmuje zakazem używania radioodbiorników w pojeździe kierowcy. Ponadto każdy pasażer posiada obecnie radioodbiornik w telefonie komórkowym, co nie może oznaczać, że popełnia wykroczenie z art. 54 kw. Skarżący wyraził ponownie wątpliwość, czy przepis ten jest niezbędny dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

ad § 4 pkt 11 – Ostatnio wymieniona wątpliwość została powtórzona również odnośnie zakazu wchodzenia do pojazdów w łyżworolkach lub wrotkach. Skarżący stawia przy tym pytanie, czy kiedykolwiek osoba na rolkach naraziła w autobusie czyjeś zdrowie i życie.

ad. § 5 pkt 3 – Wynikające z tego przepisu prawo kierowcy do odmowy przewozu m. in. osób nietrzeźwych jest zdanie skarżącego wątpliwe, bo alternatywą dla osób nietrzeźwych poruszających się komunikacją miejska jest prowadzenie własnego pojazdu pod wpływem alkoholu. Nie można ponadto domniemywać, że każda osoba pod wpływem alkoholu stwarza zagrożenie dla innych osób, bo jeśli tak, to Rada Miasta powinna wprowadzić zakaz przemieszczania się po ulicach również pieszych osób nietrzeźwych.

ad. § 6 pkt 1 – Objęta tym przepisem kwestia odpowiedzialności za wyrządzone szkody w mieniu przewoźnika jest już uregulowana w prawie przewozowym, a Rada Miasta nie jest organem upoważnionym do tworzenia nowych regulacji w tym zakresie. Według art. 21 prawa przewozowego, kiedy wystąpi uszkodzenie mienia przewoźnika, to organizator i uczestnik ponoszą odpowiedzialność solidarną za wyrządzone szkody w mieniu przewoźnika, chyba że strony umówią się inaczej. Natomiast w kwestiach szczegółowych art. 90 prawa przewozowego odsyła do kodeksu cywilnego.

ad. § 6 pkt 2 – Według skarżącego nie ma potrzeby regulowania kwestii obowiązku uiszczania opłaty dodatkowej za zmianę trasy przejazdu, lub zatrzymanie pojazdu przepisami porządkowymi, jeżeli jest możliwość wyinterpretowania takiej regulacji z przepisów ustawowych. Zgodnie natomiast z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. d). prawa przewozowego, Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu. Wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 20 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej, nie zawiera nakazu obowiązku zapłaty, jaki wprowadzono skarżonym przepisem porządkowym. Nakaz taki istniał w prawie przewozowym wcześniej, ale potem go zniesiono. Kwestionowany przez skarżącego przepis może wynikać z powoływania się na nieaktualne przepisy prawa przewozowego, gdyż zagadnienie zmiany trasy przejazdu jest już prawnie uregulowane. Ponadto skarżący zauważył, że skoro pasażer nie prowadzi autobusu, to ewentualną decyzję o zmianie trasy przejazdu lub jego zatrzymaniu może podjąć tylko kierowca.

ad. § 7 – Jeżeli pasażer ponosi szkody w wyniku niesprawności pojazdu, prowadzącej do odstąpienia od umowy przewozowej, to zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego dotyczące nieprawidłowego wykonania cywilnoprawnej umowy przewozu. Nie ma więc potrzeby regulowania tej kwestii w zakwestionowanym przepisie.

ad. § 8 pkt 5 – Przepis nakazujący posiadanie w trakcie przewozu psa zaświadczenia o jego zaszczepieniu przeciwko wściekliźnie, nie jest zdaniem skarżącego niezbędny dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli bowiem dojdzie do pogryzienia przez psa, to posiadanie zaświadczenia nic nie zmieni. Obowiązek szczepienia psów jest obligatoryjny, a ponadto ustawodawca nałożył obowiązek wyprowadzania psów w kagańcu. Dlatego zaskarżony przepis nie znajduje uzasadnienia, jako przepis porządkowy.

ad. § 8 pkt 6 – Kwestia nadzoru pasażera nad jego bagażem podręcznym i przewożonymi zwierzętami jest uregulowana w prawie przewozowy i w kodeksie cywilnym, w związku z czym nie ma potrzeby powielania tej regulacji.

ad. § 9 pkt 1 – Kwestia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez pasażera w mieniu przewoźnika jest już uregulowana w art. 21 prawa przewozowego, a kwestie szczegółowe w kodeksie cywilnym, do którego odsyła art. 90 prawa przewozowego. W tym pierwszym przepisie jest bowiem mowa o solidarnej odpowiedzialności organizatora i uczestnika za szkody wyrządzone w mieniu przewoźnika, chyba że strony inaczej się umówią.

ad. § 11 pkt 2 - Odnośnie kwestii podlegania przepisom karnym, o którym mowa w rozdziale 10A prawa przewozowego przez pasażera, który nie przestrzega przepisów porządkowych w zakresie kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu, skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lipca 2014 r., sygn. akt K 16/12 nie przybliżając argumentacji , na którą się powołuje.

ad. § 11 pkt 3 – Odesłanie w tym przepisie w sprawach nieuregulowanych regulaminem oraz w kwestii roszczeń z tytułu umowy przewozu do kodeksu cywilnego, prawa przewozowego wraz z przepisami wykonawczymi oraz do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne, ponieważ znalazło się w akcie niżej sytuowanym w hierarchii aktów prawnych.

W końcowej części skargi jej autor stwierdził, że zgodnie z art. 91 u.s.g. zaskarżona uchwała jest nieważna jako sprzeczna z prawem, narusza spójność systemu aktów prawnych, została wydana z przekroczeniem upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, a ponadto zaskarżone przepisy nie mają charakteru porządkowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie.

Pierwsze żądanie uzasadniła tym, że ocena przepisów porządkowych uchwalonych przez Radę Miasta Kielce uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., zmienionych uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 16 stycznia 2014 r., została już dokonana przez WSA w Kielcach w postępowaniu ze skargi Ł. S. w sprawie [...]. W postępowaniu tym bowiem, na żądanie Sądu, Gmina Kielce dostarczyła do oceny nie tylko przepisy porządkowe zmienione uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisy porządkowe uchwalone uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r. Sąd uznał przy tym niektóre regulacje zawarte w zaskarżonych przepisach za nieważne. W tej sytuacji skarga powinna zdaniem organu być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Gdyby jednak Sąd nie podzielił takiego poglądu, to skarga powinna zostać oddalona, bo podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne.

Niezrozumiałe i bezpodstawne są w szczególności zarzuty skargi kwestionujące uprawnienie Rady Miasta Kielce do wydania przepisów porządkowych w sytuacji, gdy takie upoważnienie wprost wynika z art. 15 ust. 5 prawa przewozowego upoważniającego radę do określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób. Z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że ogłoszenie przepisów porządkowych w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W odpowiedzi na skargę wywiedziono również, że skoro uchwalone przepisy porządkowe nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego, to niezasadne jest powoływanie się skarżącego na naruszanie przez te przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż powołany § 143 tego rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie tylko do przepisów prawa miejscowego. Z kolei powoływany w skardze § 136 tego rozporządzenia jest zamieszczony w dziale VI pod nazwą Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) i reguluje wydawanie uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez inne organy.

Zaskarżone regulacje pozostają zdaniem organu w zgodzie z zakresem przewidzianym przez art. 15 ust. 5 prawa przewozowego. Przepisy porządkowe regulujące przewóz osób mogą i powinny regulować kwestie, które zostały podważone w skardze.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. pełnomocnik organu sprostował sformułowanie zawarte w odpowiedzi na skargę twierdząc, że zaskarżone przepisy porządkowe są jednak aktem prawa miejscowego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. WSA w Kielcach w sprawie [...] stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały z dnia 16 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę Nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, stwierdzona przez Sąd nieważność dotyczyła dodanego do § 8 załącznika do uchwały Nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. ustępu 7 o następującym brzmieniu: "Pasażer ponosi pełną odpowiedzialność za wszelkie szkody i zanieczyszczenia powstałe wskutek przewozu zwierząt, bagażu podręcznego a także roweru". Sąd uznał przy tym w tamtej sprawie, że skarżący – mieszkaniec Kielc, bez wątpienia może korzystać z regularnego przewozu osób organizowanego przez Gminę Kielce na jej terenie oraz obszarze dziewięciu ościennych gmin – a zatem posiada interes prawny do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Powodem stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej przepisu porządkowego było natomiast uznanie przez Sąd, że akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym – jakim w ocenie Sądu jest zaskarżona uchwała – nie może zawierać regulacji nie tylko dotyczących podstaw, ale również zakresu odpowiedzialności podmiotów stosunków prawnych – tak jak ma to miejsce w kwestionowanej przez Ł. S. regulacji § 1 pkt 2 tego aktu. Organ stanowiący gminy nie może bowiem – w uchwale określającej przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób w gminnym regularnym przewozie osób – regulować kwestii odpowiedzialności określonych podmiotów w zakresie szkód i zdarzeń mogących zaistnieć w związku z przewozem osób. W tym zakresie, w ocenie Sądu, wprowadzona przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 5 ustawy delegacja do wydania przepisów porządkowych w zakresie przewozu osób, nie obejmuje zasad dotyczących ewentualnej odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkody powstałe ze strony przewoźnika lub pasażera. Materia uregulowana omawianym aktem nie wynika z upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 15 ust. 5 ustawy. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do stanowienia w przedmiocie uregulowanym w powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju aktach o charakterze ustawowym, będących przepisami wyższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa od aktów prawa miejscowego, obowiązujących jedynie na obszarze danej gminy. Na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy organ stanowiący gminy uprawniony był jedynie do wprowadzenia przepisów porządkowych – nie zaś do regulowania zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej w gminnym regularnym przewozie osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała Rady Miasta nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób – zaskarżona do WSA w Kielcach przez Ł. S. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435, zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów dotyczy m. in. 60 – dniowego terminu na wniesienie skargi, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący spełnił opisane powyżej wymogi formalne, uprawniające do wniesienia skargi na opisaną powyżej uchwałę. W dniu 24 lipca 2014r. (data wpływu do siedziby organu) strona wezwała bowiem Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą (k. 8 akt sądowych) – co pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Następnie, w ustawowym terminie 60 dni – o jakim mowa w ww. art. 53 § 2 p.p.s.a. – Ł. S. wniósł skargę do tut. Sądu (data złożenia w siedzibie organu – 4 września 2014r., k. 4 akt sądowych).

Ze względu na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. na wstępie należało odnieść się do jego treści.

Zgodnie z przywołanym przepisem, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o sygnaturze [...] skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miast Kielce Nr LVI/992/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę Nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie może spowodować uznania w niniejszej sprawie zarzutu res iudicata, ponieważ skargi w obu tych sprawach skierowane były przeciwko dwóm zupełnie różnym uchwałom Rady Miasta Kielce, tj. z 6 grudnia 2012 r. oraz z 16 stycznia 2014 r. Ponadto zakres zaskarżenia uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. zmienionej i uzupełnionej w części dotyczącej dwóch tylko przepisów, tj. § 8 ust. 3 i § 8 ust. 7 uchwały z 6 grudnia 2012 r. (co mimo niestaranności Rady Miasta Kielce należy odnieść do § 8 pkt 3 i § 8 pkt 7 załącznika do wcześniejszej uchwały, gdyż załącznik ten jako podstawową jednostkę systematyzacyjną wyróżnia paragrafy, a jako kolejną jednostkę punkty, a nie ustępy, co wynika jednoznacznie z przepisów tego załącznika – por. § 1 pkt 6 załącznika do uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r.), nie obejmował ani przepisu § 8 pkt 3, ani też § 8 pkt 7 tej wcześniejszej uchwały. Powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność zażądania przez WSA w Kielcach rozpoznający skargę na uchwałę zmieniającą z dnia 16 stycznia 2014 r., od Gmina Kielce dostarczenia nie tylko przepisów porządkowych zmienionych uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisów porządkowych uchwalonych uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., nie może w żadnym razie świadczyć o objęciu zakresem sprawy również uchwały z 6 grudnia 2012 r. Zakres zaskarżenia, a więc i rozpoznania sprawy przez Sąd wyznacza bowiem skarga, a w pismach inicjujących kontrolę uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz uchwały zmieniającej z dnia 16 stycznie 2014 r. brak jest żądań mogących świadczyć o ponownym zaskarżeniu przez Ł. S. tych samych przepisów tej samej uchwały Rady Miasta Kielce.

Z uwagi na powyższe wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, w związku z czym należało przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi.

Ze względu na istotne konsekwencje przewidziane w obowiązujących przepisach w razie wniesienia skargi na akty prawa miejscowego, o czym będzie dalej mowa, a także ze względu na zarzut skargi dotyczący braku możliwości przypisania zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego, należało wyjaśnić tę kwestię.

Jako materialnoprawną podstawę zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały, Rada Miasta Kielce wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), zwanej dalej prawem przewozowym.

W myśl art. 15 prawa przewozowego, podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie (ust. 1), przy czym w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy (ust. 5). W doktrynie został wyrażony pogląd, że przepisy porządkowe, o jakich mowa w prawie przewozowym, przybierają postać aktów prawa miejscowego i są wydane na podstawie delegacji ustawowych zawartych w art. 15 ust. 5 i 6. Podzielając ten pogląd należy zauważyć, że taki charakter przepisów porządkowych wynika pośrednio również z regulacji zawartej w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 197/11 poz. 1172 ze zm.). Według tego przepisu bowiem, ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 (tj. w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu), nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wojewódzkim dzienniku urzędowym natomiast ogłasza się obligatoryjnie między innymi właśnie akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy). Ponadto zaskarżone przepisy porządkowe mają powszechnie przyjmowane cechy aktów prawa miejscowego, gdyż są powszechne, generalne, kierowane do nieokreślonego kręgu adresatów, do których mogą należeć wszyscy mieszkańcy gminy lub szerzej wszystkie osoby przebywające na terenie gminy, które znajdą się w sytuacji prawnej, jakiej przepisy te dotyczą.

Jako uzasadnienie swych wątpliwości co do charakteru zaskarżonej uchwały skarżący powołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2003 r., III RN 54/02. Treść tezy tego wyroku została jednak przez skarżącego błędnie zrozumiana, gdyż nie można z niego wywodzić, aby uchwała w sprawie przepisów porządkowych, nie mogła być traktowana jako akt prawa miejscowego. Sąd Najwyższy zajmował się w przytoczonej sprawie kwestią rozróżnienia pomiędzy aktami praw miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., a przepisami porządkowymi, które mogą być wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, na tle zupełnie innej regulacji niż w niniejszej sprawie. Teza zawarta w powołanym wyroku oznacza tylko tyle, że w okolicznościach tamtej sprawy uchwała rady gminy określająca dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej (w art. XII Przepisów wprowadzających kodeks pracy), wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego zawierającego przepisy porządkowe. Uchwała taka jest więc aktem prawa miejscowego, ale nie zawierającym przepisów porządkowych i to nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 in fine ustawy).

Ze względu na treść przytoczonego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zakwestionowana uchwała mogłaby naruszyć. Skarga w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skarżący, jako mieszkaniec miasta Kielce, bez wątpienia może korzystać z regularnego przewozu osób organizowanego przez Gminę Kielce na jej terenie oraz obszarze dziewięciu ościennych gmin. Dlatego należy przyjąć, że posiada on interes prawny we wniesieniu skargi na ww. uchwałę. Trzeba jednak podkreślić, że samo posiadanie interesu prawnego nie może spowodować uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Możliwość taka zachodzi dopiero wówczas, gdy z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, związane jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma, jeśli dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień określonym podmiotom.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą normą konstytucyjną koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z ww. regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia (delegacji). Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, z uwagi na zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych.

Jako materialnoprawną podstawę zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały Rada Miasta Kielce wskazała m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 5 prawa przewozowego.

W myśl art. 15 ustawy podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie (ust. 1), przy czym w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy (ust. 5). Przepis ten jest więc wyraźną, jednoznaczną delegacją, która upoważniała Radę Miasta Kielce do wydania zaskarżonej uchwały. Nie można się przy tym zgodzić z poglądem skarżącego, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę mienia komunalnego. Wbrew poglądowi skarżącego nie można również przyjąć, aby przepisy porządkowe uchwalone na podstawie art. 15 ust. 5 prawa przewozowego były równocześnie wydawana na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. i miały w związku z tym realizować cele, które w tym przepisie zostały wskazane (ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Możliwość wydania przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. zachodzi bowiem w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Sytuacja tak w sprawie jednak nie zachodzi, skoro prawo przewozowe zawiera regulację oraz szczególną delegację dotyczącą określenia przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu środkami transportu publicznego, w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. nie został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji określone w tym przepisie cele, jakie powinny realizować przepisy porządkowe, jedynie pomocniczo mogą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru zaskarżonych przepisów porządkowych.

Przyjmując za Słownikiem Języka Polskiego PWN - "porządkowy" to dotyczący ładu, zakazów, regulaminu, zaleceń. Przepisy porządkowe na gruncie prawa przewozowego należy więc rozumieć jako regulację prawną zawierającą nakazy oraz zakazy mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. III SA/Wr 163/12 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia IV SA/Gl 617/05 z 29 września 2005 r.).

Przechodząc do szczegółowej oceny zaskarżonych przepisów należy stwierdzić co następuje.

Zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 podlegała stwierdzeniu nieważności z następujących przyczyn.

ad. § 1 pkt 9 – Przepis ten zawiera zbędne powtórzenie treści normatywnej zawartej w art. 33a pkt 1 prawa przewozowego. Przepisy prawa miejscowego stanowionego przez gminę nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20.08.1996 r., SA/Wr 2761/95). Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak.

ad. § 3 pkt 1 – Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że wskazany przepis określający sposób uiszczania opłaty za przejazd (należność przewozową), stanowi w istocie powtórzenie zapisów zawartych w pkt I 1. załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXXVII/679/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. - Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym (komunikacji miejskiej w Kielcach) o charakterze użyteczności publicznej, dalej Regulamin przewozu z 6 XII 2012 r., a także identycznego z nim punktu II. 1. 1. Załącznika Nr 1 do zarządzenia Nr 296/2014 Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2014 r. – Regulamin określający warunki podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy w komunikacji miejskiej (lokalnym transporcie zbiorowym) organizowanej przez zarząd transportu miejskiego w Kielcach. To ostatnie zarządzenie zastąpiło w/w uchwałę Nr XXXVII/679/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. w związku ze stwierdzeniem nieważności między innymi załącznika Nr 2 do tamtej uchwały, co nastąpiło wyrokiem WSA w Kielcach z dnia [...]. Wspomniany zapis Regulaminu przewozu z 6 XII 2012 r. przewiduje, że "Z usług przewozowych komunikacji miejskiej w Kielcach można korzystać tylko na podstawie e-karty lub biletów z napisem Zarząd Transportu Miejskiego w Kielcach, ZTM Kielce lub ZTM". Ocena, czy zaskarżony przepis § 3 pkt 1 narusza prawo, wymaga w związku z tym rozstrzygnięcia charakteru tego przepisu oraz odróżnienia przepisów porządkowych, o jakich mowa w art. 15 prawa przewozowego, od regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie drogowym, o jakim mowa w art. 4 prawa przewozowego oraz w art. 46 ust. 1 pkt 9 i w art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, dalej ustawa o transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5/11 poz. 13 ze zm.). Kierując się bowiem zasadą racjonalności ustawodawcy nie można założyć, aby dopuszczał on identyczne regulacje w dwóch różnych aktach dotyczących zagadnień regularnego przewozu osób.

Zasadnicza różnica pomiędzy regulaminem przewozu, a przepisami porządkowymi obowiązującymi przy takim przewozie wynika z charakteru prawnego tych dwóch różnych aktów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie został wyrażony pogląd, który podziela sąd w niniejszym składzie, że regulaminy wydawane przez organizatorów publicznego transportu zbiorowego, którymi są organy państwowe lub samorządowe, uprawnione co do zasady do stanowienia prawa, nie mają jednak normatywnego charakteru, tylko stanowią wzorce umowne w rozumieniu art. 384 i n. kc (Dorota Ambrożuk Komentarz Lex do art. 4 ustawy - Prawo przewozowe, teza II. 1. 2.). Są więc instytucjami prawa cywilnego, co wynika również z historycznego i systemowego rodowodu prawa przewozowego. Pierwotne bowiem założenie prawodawcy było takie, aby ustawie – Prawo przewozowe nadać wyłącznie cywilistyczny charakter. Nie było przy tym wątpliwości, że prawo przewozowe, rozumiane jako zespół norm regulujących stosunki umowne w transporcie, nie stanowi samodzielnej, autonomicznej dziedziny prawa, lecz jest częścią prawa cywilnego. Z natury swojej ustawa reguluje wyłącznie specyficzne kwestie związane z umową przewozu, pozostawiając określenie całokształtu sytuacji prawnej stron przepisom zawartym w kodeksie cywilnym. Stąd odesłanie do nich w artykule 90 prawa przewozowego (tak W. Górski (w:) W. Górski, K. Wesołowski, Komentarz..., s. 249). Wskutek jednak licznych zmian wprowadzonych do ustawy - Prawo przewozowe, utraciła ona jednak czysto cywilistyczny charakter. Znajdują się w niej obecnie normy o charakterze administracyjnoprawnym, a nawet karnym (Krzysztof Wesołowski Komentarz Lex do art.90 ustawy - Prawo przewozowe).

Przepisy porządkowe dotyczące regularnego przewozu osób natomiast, stanowią instytucję prawa administracyjnego, którego istotą jest nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem władzy publicznej i jest wyposażony w określoną część wynikającej z tego usytuowania władzy. W związku z tym przepisy porządkowe zawierają zbiór nakazów, zakazów, wzorców zachowań związanych z korzystaniem z publicznego transportu zbiorowego, które są skierowane nie tylko do stron umowy przewozu, ale do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z infrastruktury przewozowej, a więc nie tylko do osób, które zawarły z przewoźnikiem umowy przewozu, ale również do osób, które mają zamiar je zawrzeć, które nie są tym zainteresowane, ale z różnych względów przebywają na dworcach, przystankach, czy nawet w środkach transportu (por. D. Ambrożuk Komentarz Lex do art. 15 ustawy – Prawo przewozowe, teza I. 2.).

Precyzyjne rozróżnienie norm przynależnych do dwóch wskazanych wyżej rodzajów aktów napotyka w praktyce istotne trudności. Niektóre regulacje zawarte w regulaminach publicznego przewozu zbiorowego, mogą bowiem mieć też cechy przepisów porządkowych dotyczących takich przewozów. Przykładowo przepis określający w jaki sposób następuje uiszczenie opłaty za przejazd, co wydaje się materią przynależną do regulaminu przewozu, może po jego przeformułowaniu w formę nakazu uiszczania opłaty za przejazd w wymagany przez przewoźnika sposób, "pasować" do przepisów porządkowych. Wydaje się w związku z tym, że przy kwalifikacji danych norm do jednego z omawianych aktów, należy kierować się nasileniem cech cywilnoprawnych lub administracyjnoprawnych danej regulacji.

Pewne wskazówki znajdują się również w treści przepisów prawa przewozowego i ustawy o transporcie zbiorowym.

Z przepisów tej ostatniej ustawy wynika, że określa ona zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego miedzy innymi w transporcie drogowym (art. 1). Publiczny transport zbiorowy może natomiast być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określonych odpowiednio między innymi w ustawie o transporcie drogowym (art. 6 ustawy o transporcie zbiorowym). Prawo przewozowe reguluje natomiast przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników.

Przedmiot regulacji regulaminów przewozu osób w publicznym transporcie drogowym wynika z treści art. 47 ustawy o transporcie zbiorowym. Zgodnie z nim w regulaminie takim określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji.

Pojęcie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie zostało nigdzie zdefiniowane. Przyjmuje się jednak, że przepisy takie określają zachowanie się podróżnych w środku transportu, jak i poza nim, podczas korzystania z infrastruktury transportowej (np. dworce, przystanki, terminale itp.) Dorota Ambrożuk. Komentarz Lex do art. 15 ustawy – Prawo przewozowe, teza 1). O rodzaju i charakterze przepisów porządkowych można wywnioskować na podstawie treści regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 prawa przewozowego, która odnosi się do przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie. W szczególności w art. 15 ust. 2 i 3 znalazły się typowe, w ocenie Sądu, przepisy porządkowe umieszczone wprost w akcie rangi ustawowej, a nie w wydawanych na podstawie ustawowej delegacji aktach niższego rzędu, ze względu na charakter ich regulacji dotyczącej sfery wolności i praw obywateli zagwarantowanych w Konstytucji RP (nietykalność i wolność osobista – art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 52 Konstytucji). Przepisy te są przy tym istotną wskazówką ułatwiająca kwalifikację kwestionowanych w sprawie przepisów.

Kolejna istotna różnicą pomiędzy regulaminem przewozu, a przepisami porządkowymi dotyczącymi takiego przewozu wynika z właściwości organów, uprawnionych do ich określania. O ile bowiem przepisy porządkowe dotyczące gminnego regularnego przewozu osób uchwalane są przez radę gminy, co wynika z wyraźnego przepisu art. 15 ust. 5 prawa przewozowego, to przepisy nie określają organu kompetentnego do wydawania regulaminu przewozu. Przepis art. 4 prawa przewozowego wyjaśnia jedynie, że regulaminy określające warunki obsługi podróżnych mogą wydawać przewoźnik lub organizator publicznego transportu drogowego, co nie wyjaśnia powyższej wątpliwości. Należy ponadto podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 lipca 2014 r., I SA/Ke 345/14, że upoważnienia dla Rady Miasta Kielce do podjęcia uchwały w przedmiocie wydania regulaminu przewozu osób nie mogą stanowić przepisy prawa przewozowego, ustawy o transporcie zbiorowym, ani też przepisy u.s.g.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zakwestionowany w skardze przepis § 3 pkt 1 załącznika do Uchwały z 6 grudnia 2012 r. ma wyraźne cechy regulacji o charakterze cywilnoprawnym, która powinna znaleźć się w regulaminie przewozu, a nie w przepisach porządkowych. Kwestionowany przepis określa bowiem sposób uiszczenia opłaty za przejazd, co jest typowym elementem umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy stronami takiego cywilnoprawnego kontraktu. Przepis ten nie jest też skierowany do wszystkich potencjalnych użytkowników pojazdów, ale tylko do pasażerów, co wskazuje na brak istotnej cechy przepisów porządkowych, o której była wyżej mowa. Umieszczenie wśród przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób regulacji, która nie ma charakteru administracyjnoprawnego powoduje istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Naruszenie to polega również na wydaniu przepisu, który powinien znaleźć się w regulaminie przewozu przez organ, który nie jest do tego uprawniony.

ad. § 3 pkt 2 – Zaskarżony przepis dotyczący obowiązku przestrzegania cen biletów, opłat, ulgi i przepisów taryfowych, należy ocenić analogicznie jak zapis zawarty w § 3 pkt 1. Konieczność przestrzegania warunków, na jakich może być zawarta umowa przewozu, stanowi w istocie element umownej regulacji warunków obsługi podróżnych, przez co powinien znaleźć się w zapisach regulaminu przewozu. Zapis taki zresztą pośrednio znalazł się nawet w Regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym (komunikacji miejskiej w Kielcach) stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta Kielce Nr XXXVII/679/2012 z 6 grudnia 2012 r., gdzie w punkcie I. określającym "Zasady korzystania z usług komunikacji miejskiej" stwierdzono, że "Pasażerowie korzystający z przejazdów środkami komunikacji miejskiej zobowiązani są do przestrzegania niniejszych przepisów", wśród których znalazły się też zasady nabywania biletów, ulg i opłaty.

ad. § 6 pkt 1 - Regulacja objęta wskazanym punktem dotyczy zasad odpowiedzialności za spowodowane przez pasażera szkody w pojeździe lub innym urządzeniu komunikacyjnym. W ocenie Sądu, organ stanowiący gminy nie może w uchwale określającej przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób w gminnym regularnym przewozie osób, regulować kwestii odpowiedzialności określonych podmiotów w zakresie szkód i zdarzeń mogących zaistnieć w związku z przewozem osób, gdyż nie upoważnia go do tego delegacja, o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 prawa przewozowego. Delegacja ta upoważnia jedynie do wydania przepisów porządkowych w zakresie przewozu osób. Celem uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy jest określenie niezbędnych przepisów potrzebnych do zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego w prowadzonym przewozie. Natomiast kwestie podstaw i zakresu odpowiedzialności podmiotów stosunków prawnych za szkody mogą jedynie być przedmiotem regulacji umownej – z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, o czym stanowi art. 471 i n. kc, bądź ustawowej – z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415, 427, 428,429 i 430 kc). Zakwestionowany akt prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny określa wiążąco zasady odpowiedzialności za szkody powstałe z winy pasażera. W rezultacie uregulowanie zawarte w § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako niezgodne z prawem. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do stanowienia w przedmiocie uregulowanym w powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju aktach o charakterze ustawowym, będących przepisami wyższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa od aktów prawa miejscowego, obowiązujących jedynie na obszarze danej gminy.

ad. § 6 pkt 2 – Objęta wskazanym przepisem regulacja dotycząca obowiązku uiszczania opłat dodatkowych za zmianę trasy przejazdu, stanowi materię już uregulowaną w przepisie rangi ustawowej, tj. w art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. d). w zw. z art. 34a ust. 2 prawa przewozowego. Z przepisów tych wynika bowiem, że w razie spowodowania bez uzasadnionej przyczyny zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, pobierana jest obligatoryjnie opłata dodatkowa, której sposób ustalenia określany jest w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób przez radę gminy. Ponieważ omawiany przepis zawiera zbędne powtórzenie treści normatywnej zawartej w przepisach rangi ustawowej, konieczne jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego z uzasadnieniem analogicznym jak wyżej w uwagach dotyczących § 1 pkt 9.

ad. § 7 – Uregulowane we wskazanym przepisie zasady odpowiedzialności przewoźnika i operatora za szkody poniesione przez pasażerów, ograniczone do szkód wynikających ze stanu technicznego pojazdu, nie może zdaniem Sądu znaleźć się w uchwale określającej przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób w gminnym regularnym przewozie osób, z przyczyn o jakich była wyżej mowa w uwagach do § 6 pkt 1. Ponadto należy zauważyć, że regulacja dotycząca odpowiedzialności przewoźnika z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy przewozu osób, znajduje się również w art. 63 prawa przewozowego. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu jako istotnie naruszającego prawo.

ad. § 8 pkt 6 zdanie 2 – Wśród przepisów dotyczących zasad przewozu w pojazdach zwierząt i bagażu podręcznego ujętych w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, znalazła się regulacja o charakterze odszkodowawczym, do której pełne zastosowanie mają zastrzeżenia wyrażone już wyżej przy omawianiu regulacji zawartej w § 6 pkt 1 i w § 7. Można jedynie dodać, że zakwestionowany przepis odczytany w powiązaniu z § 8 pkt 6 zd. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 prawa przewozowego, co – nawet przy braku innych zastrzeżeń – samo w sobie powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, przepisy prawa miejscowego stanowionego przez gminę nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

ad. § 9 pkt 1 – Wskazany przepis jest kolejnym regulującym w sposób niedopuszczalny cywilistyczną materię zastrzeżoną dla innych regulacji zawartych w przepisach usytuowanych wyżej w Konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Należy też zauważyć, że regulacja dotycząca zbliżonej kwestii, tj. odpowiedzialności pasażerów za wszelkie szkody i zanieczyszczenia powstałe w pojeździe wskutek przewozu zwierząt, bagażu podręcznego, a także roweru, zawarta w § 1 pkt 2 uchwały Nr LVI/992/2014 Rady Miasta Kielce z dnia 16 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę Nr XXXVII/680/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r., została objęta prawomocnym rozstrzygnięciem w wyroku WSA w Kielcach z dnia [...], którym sąd stwierdził nieważność tego przepisu. Ponieważ Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację, która spowodowała stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu, konieczne było również analogiczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

ad. § 11 pkt 2 – Zaskarżony przepis dotyczył karnej odpowiedzialności pasażerów za naruszenie przepisów porządkowych w zakresie kontroli dokumentów.

Na wstępie należy zauważyć, że konstrukcja tego przepisu jest wadliwa, przez co wywołuje wątpliwości co do jego sensu. W przepisie tym przewidziano bowiem, że "Pasażer nie przestrzegający przepisów porządkowych w zakresie kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu podlega przepisom karnym, o którym mowa w Rozdziale 10a ustawy prawa przewozowego". Tak regulacja sugeruje więc, że pasażer ponosi odpowiedzialność karną za nieprzestrzeganie przepisów porządkowych w zakresie kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu. Nie wynika przy tym z tego zapisu, o nieprzestrzeganie jakich konkretnie przepisów porządkowych chodzi, a w szczególności czy chodzi o przepisy porządkowe związane z gminnym regularnym przewozem osób stanowiące załącznik do zaskarżonej uchwały. Bez względu na tę nieścisłość należy zauważyć, że odpowiedzialność o jakiej tu mowa, może dotyczyć jedynie popełnienia wykroczeń wymienionych w Rozdziale 10a prawa przewozowego, a nie nieprzestrzegania przepisów porządkowych zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że zaskarżona regulacja, gdyby nawet ją odczytać jako odesłanie do przepisów ustawowych zawartych w rozdziale 10a prawa przewozowego jest zbędna z dwóch powodów. Po pierwsze odesłanie do przepisów prawa przewozowego, a więc i do Rozdziału 10a tej ustawy, zawarte zostało w innym przepisie załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. w jej § 11 pkt 3. Po drugie natomiast podleganie przepisom Rozdziału 10a prawa przewozowego, o jakim mowa w zaskarżonym przepisie wynika wprost z przepisów tej ustawy. Nie ma więc powodów, aby powtarzać tę regulacje w akcie prawa miejscowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi w omawianej części, ubocznie tylko można zauważyć, że z powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lipca 2014 r., K 16/12 nie wynikają sugerowane przez skarżącego konsekwencje dla ważności § 11 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył bowiem niezgodności z Konstytucją jednego tylko z przepisów Rozdziału 10a prawa przewozowego, tj. art. 87b dotyczącego odpowiedzialności podróżnych za ucieczkę przed kontrolą dokumentów. W rozdziale tym jest jednak jeszcze jeden, niezaskarżony do TK przepis karny (art. 87a), również dotyczący odpowiedzialności podróżnych związanej z kontrolą dokumentów przewozu, przez co z wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika konieczność wnioskowanego w skardze stwierdzenia nieważności omawianego przepisu.

Warto też ubocznie zwrócić uwagę na niestaranność autora zaskarżonego przepisu, który odsyła do przepisów karnych (liczba mnoga), "o którym mowa" (liczba pojedyńcza) w Rozdziale 10A ustawy prawo przewozowe, podczas gdy w ustawie tej nie ma Rozdziału 10A, gdyż jest w niej Rozdział 10a. Ponadto mimo użycia w jednej części zdania podrzędnie złożonego tworzącego ten przepis liczby mnogiej, w drugiej części użyto liczby pojedynczej, przez co dodatkowo treść tego przepisu nie jest jasna.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uwzględnił skargę w części dotyczącej wymienionych wyżej przepisów § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w związku z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz ustalonym charakterem zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, stwierdził nieważność tej uchwały we wskazanej części mimo upływu jednego roku od dnia ich podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu z następujących powodów.

ad. § 3 pkt 7 Wbrew zarzutom skargi naruszenie powinności, o jakiej mowa w tym przepisie nie może narazić znalazcy rzeczy zgubionej w pojeździe na odpowiedzialność za wykroczenie, o jakim mowa w art. 54 k.w. Przepis § 3 pkt 7 nie zawiera bowiem nakazu powinnego zachowania znalazcy, którego złamanie stanowiłoby wykroczenie przeciwko przepisom porządkowym, ale jedynie zalecenie adresowane do znalazcy, mające na celu ułatwienie znalazcom rzeczy zgubionych racjonalnego i uczciwego postąpienia ze znalezioną rzeczą.

Bezpodstawne jest też powoływanie się przez skarżącego na cele wskazane w art. 40 ust. 3 u.s.g., które zaskarżony przepis powinien realizować, aby mógł być uznany za przepis porządkowy. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, nie można przyjąć, aby przepisy porządkowe uchwalone na podstawie art. 15 ust. 5 prawa przewozowego były równocześnie wydawana na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. i musiały w związku z tym realizować cele, które w tym przepisie zostały wskazane (ochrona życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego).

Zadaniem przepisów porządkowych jest między innymi ochrona mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. III SA/Wr 163/12 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia IV SA/Gl 617/05 z 29 września 2005 r.), i ten cel zaskarżony przepis realizuje.

ad. § 4 pkt 7 i pkt 11 – Wskazane w wymienionych przepisach zakazy są, w ocenie Sądu typowymi przepisami porządkowymi, określającymi wzorce pożądanych zachowań zmierzających do zachowania ładu i porządku w czasie korzystania z publicznego transportu zbiorowego. Obawy wyrażone w skardze pod adresem tych przepisów, dotyczące posiadania przez każdego pasażera radioodbiornika w telefonie komórkowym są przy tym bezpodstawne i nieracjonalne. To nie posiadanie bowiem radioodbiornika, czy telefonu przez pasażera może narazić go na odpowiedzialność za wykroczenie z art. 54 k.w., ale sprzeczne z omawianym przepisem korzystanie z takich urządzeń. Wydaje się również, że przebywanie w łyżworolkach, czy wrotkach w pojeździe będącym w ruchu, w oczywisty sposób stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zarówno pasażera używającego takiego sprzętu, jak i innych osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego.

ad. § 5 pkt 3 – Kuriozalny w ocenie Sądu jest argument skargi zmierzający do zakwestionowania w/w przepisu, sprowadzający się do twierdzenia, że lepsze jest, aby osoby nietrzeźwe poruszały się komunikacją publiczną, niż prowadziły samochód pod wpływem alkoholu. Przyjęcie takiej argumentacji bowiem oznaczałoby zaakceptowanie swoistego szantaż ze strony osób nietrzeźwych, wobec innych użytkowników publicznego transportu zbiorowego. Zakwestionowany przepis ma w ocenie Sądu oczywisty porządkowy charakter, gdyż zmierza poprzez nałożenie racjonalnego zakazu, do zapewnienia ładu, spokoju i porządku w środkach transportu zbiorowego.

ad. § 8 pkt 5 – Aczkolwiek ma rację skarżący, o ile twierdzi, że obowiązek szczepienia psów jest obligatoryjny i wynika z przepisów ustawy (art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 213/03 poz. 1342 ze zm.), to jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nałożony w zaskarżonym przepisie obowiązek posiadania w trakcie przewozu ważnego zaświadczenia potwierdzającego zaszczepienie psa nie służy zapewnieniu bezpieczeństwa i ochronie zdrowia korzystających z publicznego transportu zbiorowego. Brak rzetelnej informacji na temat zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie, może bowiem być przyczyną dodatkowych cierpień i stresów u osób pogryzionych przez takie psy. Nałożony w zaskarżonym przepisie obowiązek wpłynie poza tym, w ocenie Sądu pozytywnie na większe zdyscyplinowanie posiadaczy psów korzystających z publicznego transportu zbiorowego, w zakresie nadzoru nad nimi.

ad. § 8 pkt 6 zd. 1 – Zakwestionowany przepis nakazuje pasażerom nadzór nad przewożonym przez nich bagażem podręcznym i zwierzętami. Obowiązek takiego nadzoru nie jest, w ocenie Sądu częścią obowiązków stron umowy przewozu, ale administracyjnym nakazem zmierzającym do zapewnienia ładu i porządku w pojeździe, a także bezpieczeństwa innych korzystających z publicznego transportu zbiorowego. Aczkolwiek norma zawarta w tym przepisie powiązana jest przez swe umiejscowienie w jednej jednostce redakcyjnej załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 8 pkt 6), z inną normą zawartą w § 8 pkt 6 zd. 2 tego załącznika, co do którego Sąd stwierdził nieważność, to jednak należy zauważyć, że charakter tych dwóch różnych norm jest całkowicie odmienny. O ile bowiem w § 8 pkt 6 zd. 2 znalazło się uregulowanie dotyczące zasad odpowiedzialności za szkody wynikłe z przewożenia bagażu podręcznego i zwierząt pod nadzorem pasażera (co stało się zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi w tamtej części), to zdanie pierwsze § 8 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały ma charakter administracyjnej regulacji porządkowej o wskazanym wyżej celu. Dlatego nie było możliwe uwzględnienie skargi w tej części, zwłaszcza, że skarżący nie dostrzegł wskazanej różnicy pomiędzy tymi przepisami, przez co zarzuty pod adresem przepisu § 8 pkt 6 zd. 1 i zd. 2 dotyczyły wyłącznie cywilnoprawnego charakteru tej regulacji. W efekcie w skardze nie znalazły się żadne zarzuty dotyczące regulacji zawartej w § 8 pkt 6 zd. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

ad. § 11 pkt 3 – Wskazany przepis został zaskarżony bez jasnego wskazania konkretnych zarzutów pod jego adresem. W uzasadnieniu skargi stwierdzono jedynie, że zamieszczenie w akcie najniżej sytuowanym w hierarchii aktów prawnych, sformułowania o odesłaniu w tym przepisie w sprawach nieuregulowanych oraz w kwestii roszczeń z tytułu umowy przewozu do kodeksu cywilnego, prawa przewozowego wraz z przepisami wykonawczymi oraz do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - "powinno zostać bez jakiegokolwiek komentarza". O ile więc się można domyślać, wątpliwości skarżącego budzi to, że wskazane sformułowanie sytuuje w zamyśle jego autorów przepisy zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego jako mające pierwszeństwo przed wymienionymi w tym przepisie ustawami i aktami wykonawczymi do nich.

Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić.

Zawarte w powyższym przepisie odesłanie do innych wskazanych regulacji w zakresie nieuregulowanym, nie świadczy zdaniem Sądu o wadliwości wymagającej stwierdzenia nieważności, gdyż nie narusza określonej w Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa (art. 87 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 91 i art. 188 Konstytucji RP). Wspomniane przepisy, a także jednolite poglądy doktryny i orzecznictwa nie pozostawiają wątpliwości co do usytuowania aktów prawa miejscowego względem ustaw i przepisów wykonawczych wymienionych w zaskarżonym przepisie § 11 pkt 3. Celem kwestionowanego przepisu jest w istocie zbyteczne, ale nie naruszające porządku prawnego przypomnienie, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach porządkowych, (które nie mogą przecież dotyczyć regulacji innych niż objęte ustawową delegacją, na podstawie której wydano te przepisy porządkowe), zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, prawa przewozowego wraz z przepisami wykonawczymi oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zaskarżone unormowanie zawarte w § 11 pkt 3, mające postać aktu prawa miejscowego, nie może bowiem zmienić ustalonych ustawowo zasad stosowania przepisów wyższej rangi do stosunków prawnych, o jakich mowa w zaskarżonych przepisach porządkowych.

Z podanych wyżej przyczyn skarga w omawianej części nie zasługiwała na uwzględnienie. Ubocznie więc tylko, ponownie należy zwrócić uwagę na niestaranność twórcy zaskarżonego przepisu porządkowego zawartego w § 11 pkt 3 załącznika do uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r., która to jednak niestaranność nie mogła spowodować stwierdzenia nieważności tego przepisu, z powodu jej nieistotnego charakteru, mającego znamiona oczywistej omyłki.

W omawianym przepisie stwierdzono na wstępie, że "W nieuregulowanych niniejszym regulaminem sprawach (...) mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego...", podczas gdy nie było wątpliwości, że regulacja objęta załącznikiem do zaskarżonej uchwały z 6 grudnia 2012 r., stanowiła przepisy porządkowe związane z gminnym regularnym przewozem osób, a nie jakikolwiek regulamin, w tym zwłaszcza nie regulamin przewozu, o jakim mowa w art. 4 prawa przewozowego. Istotne różnice pomiędzy takimi aktami zostały już wyżej omówione. Brak wątpliwości co do charakteru aktu uchwalonego przez Radę Miasta Kielce w dniu 6 grudnia 2012 r. wynika z jego jednoznacznego określenia już w tytule tej uchwały, a także w tytule załączonego do niej aktu.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 Przepisów porządkowych związanych z gminnym regularnym przewozem osób, stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).

W pozostałym zakresie, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. (pkt II wyroku). Sąd uznał przy tym za prawidłową argumentację przedstawioną w tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Wskazać bowiem trzeba, że przepis art. 15 ust. 5 prawa przewozowego uprawnia radę gminy do uchwalenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. ( pkt IV wyroku).