II SAB/Bk 92/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-15	
Data wpływu	2016-09-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; ; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; ; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Tezy
Składana w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446) skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim jedynie zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. S., B. W., D. N., G. W., H. W., M. K., P. P. i Z. F. na niepodjęcie uchwały przez Radę Gminy Z. w przedmiocie przejęcia nieruchomości do zasobu mienia gminnego oddala skargę	
Uzasadnienie
S. S. w imieniu własnym oraz działając z upoważnienia innych właścicieli nieruchomości położonych w D. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy Z. polegająca na niepodjęciu uchwały w przedmiocie przejęcia w zasób mienia gminnego działek nr [...] oraz [...] położonych w D. Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zarzucono jego naruszenie oraz naruszenie przepisów: art. 7 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, art. 10 ust. 3 i 5, art. 53 ust. 1 i art. 55 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 roku oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku.

Skarżący w dniu [...] czerwca 2016 r. złożyli do Rady Gminy Z. wniosek o podjęcie uchwały w przedmiocie przejęcia dwóch działek w zasób mienia gminnego, na co otrzymali pisemne wyjaśnienie, że wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Także na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada odpowiedziała negatywnie. Tymczasem, zdaniem skarżących, przy podziale gruntów zaniechano wydania decyzji zatwierdzającej podział a gmina nie przejęła własności działek nr [...] wydzielonych w wyniku podziału na drogę dojazdową. Podziału, jak dowodzili skarżący, dokonano zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i koncepcją zagospodarowania i podziału terenu uprawnionego geodety. Zatem sporne działki powinny być drogą, która z mocy prawa stała się własnością gminy. Skoro jest to droga gminna – droga dojazdowa do posesji skarżących – to gmina ma podstawę oraz obowiązek do przejęcia działek nr [...], czego bezzasadnie odmawia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wnosiła o jej oddalenie, albowiem nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Jak wyłożono, Rada nie może przejąć w zasób mienia komunalnego spornych nieruchomości, stanowią one bowiem własność osoby prywatnej, która nie przyjęła propozycji zbycia. Gmina czyniła starania o rozwiązanie konfliktu, jednak nie ma podstaw do podjęcia uchwały żądanej treści. Wskazano, że przejęcie działek pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, nie w formie uchwały potwierdzającej ten stan prawny.

W uzasadnieniu skargi (w piśmie z 14 października 2016 r.) skarżący nadto zarzucili naruszenie art. 11d, 11f i art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, prezentując pogląd, że "specustawa drogowa" daje możliwość wywłaszczenia gruntu pod drogi, a działki nr [...] w operatach technicznych zostały oznaczone jako droga dojazdowa do posesji skarżących.

W toku postępowania została odrzucona skarga A. M., zatem skarżącymi pozostali: S. S., B. W., D. N., G. W., H. W., M. K., P. P., Z. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zarzucana Radzie Gminy Z. bezczynność uchwałodawcza nie istnieje co czyniło bezzasadnym zarzut braku działania organu stanowiącego gminy, oparty na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej jako u.s.g.).

Na wstępie wskazać należy, iż akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 5 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 cytowanej ustawy, w oparciu o który złożona została niniejsza skarga, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 lit. a ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, po drugie musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie – musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej początkowo skarżący domagali się przejęcia w zasób mienia gminnego działek nr [...] położonych w D. poprzez czynności Wójta Z. Kiedy ten pisemnie udzielił wyjaśnień o braku podstaw prawnych do podjęcia żądanej czynności a Rada Gminy Z. uchwałą nr [...] z [...] marca 2016 r. uznała za bezzasadną ich skargę na działalność Wójta, zwrócili się do Rady o podjęcie przez ten organ stosownej uchwały. W odpowiedzi uzyskali informację o decyzji organu podjętej na sesji w dniu [...] czerwca 2016 r. pozostawienia żądania bez rozpoznania i przyczynach tego stanowiska.

Wezwanie o usunięcie naruszenia prawa także okazało się bezskuteczne.

Skarżący uważają, że brak stosownej uchwały narusza ich prawa, bowiem nabyli działki jako budowlane i one powinny mieć prawnie zapewniony dojazd. Podział gruntu miał miejsce w 1995 roku a Gmina nie przejęła własności działek wydzielonych jako droga, które faktycznie jako droga dojazdowa są wykorzystywane. W ewidencji gruntów natomiast figurują jako działki budowlane.

Mimo spełnienia wymogów formalnych, skarga merytorycznie nie mogła zostać uwzględniona.

Składana w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim jedynie zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Podkreślić należy, że chodzi o obowiązek podjęcia uchwały a nie o uprawnienie do podjęcia uchwały zależne od woli organu.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie uznaje się, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym bezzasadna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (vide komentarz do art. 101a u.s.g. A. Matan, Komentarze Lex; postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 59/13; wyrok z 17 listopada 2011 r. w sprawie II SAB/Ke 24/14; wyrok z 20 kwietnia 2010 r. w sprawie I SAB/Kr 1/10 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA ).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości powyższy pogląd podziela. Przenosząc na grunt przedmiotowej sprawy powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że sąd byłby władny uznać skargę wniesioną w trybie art. 101 a u.s.g. za uzasadnioną i nakazać Radzie Gminy Z. podjęcie uchwały, gdyby w przedmiocie objętym sporem (i wnioskiem skarżących skierowanym do Rady) istniał prawny obowiązek dokonania tej czynności. Innymi słowy – gdyby przepisy prawa nakazywały w danym przedmiocie uchwałodawczy obowiązek organu samorządowego. Takich regulacji nie sposób się doszukać, nie ma przepisu prawa nakazującego radzie gminy podjęcie w stanie faktycznym i prawnym jak w sprawie niniejszej pozytywnej lub negatywnej uchwały w przedmiocie przejęcia działek do zasobu mienia komunalnego.

Trafnie wyłożono kwestie prawne istotne dla żądania skarżących już we wcześniejszym postępowaniu, po złożeniu wniosku do Wójta Gminy Z. W piśmie z [...] lutego 2016 r. przedstawiono zarówno stan prawny spornych nieruchomości, jak i jego genezę. Także w obecnym postępowaniu Rada Gminy Z. odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] lipca 2016 r.) wykazała prawny brak podstaw do podjęcia zawnioskowanej uchwały. Akta postępowania wskazują, że podział nieruchomości rolnej, w skład której wchodziły sporne działki obecny nr [...] nastąpił w 1995 roku pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. (tekst jedn.: Dz.U z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Rację mają skarżący, że przy podziale nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział, zgodnie z art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy za odpowiednim odszkodowaniem. Jednakże zauważyć należy, że przepisy tej ustawy – stosownie do jej art. 1 ust. 2 – nie miały zastosowania do gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a bezspornie taki charakter miały grunty objęte podziałem w 1995 roku. Dlatego po pierwsze: nie nastąpiło przejście z mocy prawa działek nr [...] na własność gminy, po wtóre – gdyby takie przejście z mocy prawa miało miejsce, nie wymagałoby potwierdzenia tego uchwałą rady gminy. Według zapisów geodezyjnych sporne nieruchomości mają także aktualnie rolny charakter i klasyfikację gruntów RV. Według zapisów w księgach wieczystych stanowią własność S. J., od którego po podziale skarżący nabyli działki przylegające do spornych. Podejmowane przez organ samorządowy próby doprowadzenia do przeniesienia własności działek nr [...] na gminę nie dały rezultatu. Jak wyżej wskazano, brak jest prawnego upoważnienia do nakazania przejęcia własności przez gminę.

W tym miejscu zauważyć należy, że także pod rządem obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości – z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zatem brak jest podstawy prawnej do oddzielnego przejmowania ich w zasoby gminy.

Również wskazane w uzupełnieniu skargi naruszenie przepisów "specustawy drogowej" nie znajduje uzasadnienia, bowiem jej przepisy w ogóle w stanie faktycznym nie mają zastosowania, poza tym postępowanie wywłaszczeniowe pod drogi nie pozostaje w żadnym związku z uchwałodawczą działalnością gminy. W przepisach ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można znaleźć przepisu nakładającego na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały w zakresie przejęcia w zasoby mienia komunalnego gruntów służących jako dojazd do posesji.

Reasumując – skarga wniesiona w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sprawie niniejszej, wobec braku prawnego unormowania, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały żądanej treści – podlegała oddaleniu.

O powyższym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.