Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K.M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz 1319), w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał zarządzenie zastępcze nr [...] , którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy [...] K. M.

Organ w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego podał, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 24f wskazuje, iż radni nie mogą prowadzić działalność gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Z dokumentów zebranych w sprawie, w tym między innymi z oświadczeń majątkowych radnego, złożonych [...] listopada 2018 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] kwietnia 2020 r. wynika, że radny pomaga żonie w prowadzeniu sklepu i jest jej pełnomocnikiem przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zestawie obrotów firmy [...] potwierdza przepływy finansowe pomiędzy sklepem [...], a Urzędem Gminy

Radny wyjaśnił, że jest pełnomocnikiem żony w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą i przyznał, że Gmina dokonywała w zakupów w sklepie żony. Podkreślił jednak, że pozostaje z zoną w rozdzielności majątkowej i nie posiada z nią wspólnych aktywów i pasywów.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, a także treść przywołanego orzecznictwa, należy przyjąć, iż zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zakaz o charakterze bezwzględnym. Naruszenie tego przepisu skutkuje, stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego.

K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotowe zarządzenie zastępczego zarzucaj, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędna wykładnię i zastosowanie, a to poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy nie można uznać, iż wydatkowanie środków pieniężnych – dokonywanie zakupów – przez Urząd Gminy [...] , oraz kierowników jednostek Gminy [...], w sklepie [...] prowadzonym w ramach działalności gospodarczej żony radnego, której radny jest pełnomocnikiem, mieści się w zakresie określonego tym przepisem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej (...) z wykorzystaniem mienia komunalnego;

2. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. a art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, poprzez uniemożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień, po wezwaniu Rady Gminy [...] przez Wojewodę [...] w trybie art. 98a ust. 1 ustawy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu;

3. art. 91 § 1 w zw. z art 98a ust. 1 i 2 ustawy, przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w sytuacji, gdy uchwala Rady Gminy w [...] o nie stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego został podjęta zgodnie z prawem w dniu [...] czerwca 2020 r.

Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, orzeczenie, że nie podlega ono wykonaniu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego był art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z kolei, zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz ten ma charakter bezwzględny, a jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych z wykorzystaniem mienia komunalnego. Podkreślić należy, że celem omawianego zakazu jest nie tylko uniemożliwienie radnemu uzyskiwania korzyści majątkowych w sposób wiążący się z działaniem w istocie na szkodę gminy, lecz również wyeliminowanie sytuacji, w której radny pozostawałby z gminą w takiej relacji ekonomiczno - prawnej, która w społecznym odbiorze mogłaby rodzić chociażby wątpliwości co do przejrzystości w zakresie finansowania zadań gminy. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał bowiem zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Z punktu widzenia ratio legis powołanej regulacji ustawowej, bez znaczenia jest zatem to, czy in concreto radny wykorzystał swój mandat celem osiągnięcia korzyści majątkowej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz relewantne jest jedynie ustalenie, czy z uwagi na pełnioną funkcję publiczną istnieje chociażby faktyczna możliwość wykorzystania przez niego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dodać również należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego godzi w interes fiskalny gminy. Omawiany zakaz ustawowy obejmuje bowiem również sytuacje, w których uzyskiwane przez radnego wynagrodzenie z tytułu wykonywanych na rzecz gminy usług jest świadczeniem o wartości rynkowej. Jak już wyżej wskazano, wykładnia funkcjonalna art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że jego podstawowym celem nie jest reagowanie na już stwierdzone przypadki bezprawnego wykorzystywania mienia gminy, lecz celem takim jest działanie prewencyjne zapewniające przejrzystość prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej. Rozstrzygający jest zatem sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 553/19, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16).

W doktrynie podkreśla się, że zwrot "zarządzanie działalnością gospodarczą" nie został zdefiniowany legalnie, zatem trzeba się posłużyć definicją używaną w języku potocznym. "Zarządzać" znaczy wykonywać czynności administracyjne, sprawować nad czymś zarząd, kierować czymś. Zarządzanie obejmuje więc działanie na cudzy rachunek, występowanie w cudzym imieniu, ale także kierowanie określona działalnością, podejmowanie w ramach tej działalności decyzji. Na gruncie analizowanego przepisu chodzi o działalność gospodarczą wykonywaną przez kogo innego. Przez "zarządzanie działalnością gospodarczą" należy zatem rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością w tym zwłaszcza o sposobach pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z prawem, a podniesione w jego uzasadnieniu argumenty ocenić należy jako słuszne. Zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje faktu wykonywania działalności gospodarczej przez jego żonę i że jest jej pełnomocnikiem.

Istota sporu sprowadza się zatem do prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub zarządzanej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku powiatu i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Celem wprowadzonego przez ustawodawcę przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminy. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem. Korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty gospodarcze, w których strukturach organizacyjnych nie znajdują się osoby nie posiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11, LEX nr 1135756). Należy również podkreślić, iż wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86; 11 maja 2006 r., II OSK 289/06; 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07; 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08; 4 września 2008 r., II OSK 702/08; 13 października 2009 r., II OSK 1080/09; 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12; 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12; 1 października 2013 r., II OSK 1933/13; 3 grudnia 2013 r., II OSK 2754/13, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 1728/16).

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ nadzoru prawidłowo uznał w ocenie Sądu, że skoro skarżący jest pełnomocnikiem żony prowadzącej działalność gospodarcza, to została spełniona spełnione przesłanka określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. i stanowi to podstawę do stwierdzenia, że doszło jego naruszenia.

Przyjęte przez organ nadzoru ustalenia faktyczne zostały poprzedzone analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na niezbędne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skarg, organ nie poprzestał jedynie - jak sugerują skarżący - na nie odebraniu wyjaśnień od radnego. Wojewoda ustalając stan faktyczny opierał się także na innych dowodach zebranych w sprawie, które zostały poddane analizie oraz ocenie w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, zaś poczynione na ich podstawie ustalenia, jak i wyciągnięte wnioski Sąd uznaje za prawidłowe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2019 r., (II SA/GO 115/19, Lex numer 2648429; dostępny również na CBOSA), zgodnie z którym w świetle art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogiczny w treści art. 24f ust. 1 u.s.g.) nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. Wystarczający jest fakt, że radny jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Sąd ten wskazał także, że nie ma znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze stałym, czy jednorazowe, ogólne, czy szczegółowe, czy też do poszczególnych czynności.

Cel unormowania zawartego w art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogicznego w treści art. 24f ust. 1 u.s.g.) pozwala przyjąć, że bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 289/06 i z 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12, oraz z dnia 25 października 2019 r., II OSK 2354/19, dostępne na CBOSA).

Podkreślić należy, że zarządzanie działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Nie oznacza to więc faktycznego podejmowania konkretnych czynności wchodzących w zakres zarządzania (p. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., II OSK 1418/13, Lex numer 1378149).

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym znajduje potwierdzenie w powołanych obowiązujących przepisach prawa, zaś argumentacja skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego nie można skutecznie twierdzić, że została wyłączona możliwość uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g."

Odnosząc się finalnie do zarzutu sformułowanego przez skarżącego w punkcie 3 skargi, nadmienić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, organ nadzoru nie zakwestionował antykorupcyjnego charakteru art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rzecz jednak w tym, że skarżący błędnie wiąże zastosowanie omawianego zakazu ustawowego z wykorzystaniem przez radnego swojej funkcji i uzyskiwaniem z tego tytułu nieuprawnionych korzyści. Argumentacja skarżącego sprowadza się zatem do tego, że zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem konkretnego przypadku wykorzystania przez radnego mandatu w celu osiągnięcia nieuprawnionej korzyści w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Taka wykładnia nie znajduje oparcia w literalnej treści przepisu, bowiem skądinąd słusznie akcentowana przez skarżącego konieczność wykładni tego przepisu przez pryzmat jego ratio legis, prowadzi do wniosku, że jego antykorupcyjny cel urzeczywistni się w pełni jedynie wówczas, gdy będzie on stanowił efektywne narzędzie eliminowania również potencjalnie korupcjogennych sytuacji. Innymi słowy, ratio legis omawianej regulacji ustawowej nie sprowadza się jedynie do reakcji na już stwierdzone działania na szkodę gminy, lecz ma przede wszystkim na celu zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających działaniom korupcyjnym, a to w celu wzmocnienia zaufania obywateli do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.