II GSK 2232/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-17	
Data wpływu	2014-09-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca
Janusz Drachal /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Ke 345/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183, art. 174, art. 61, art. 152, art. 184, art. 204 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1173; art. 34a ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Kielce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Ke 345/14 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r., nr XXXVII/679/2012 w przedmiocie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Kielce na rzecz [...] kwotę 31 zł (trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 345/14, po rozpoznaniu skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/679/2012 w sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w Kielcach o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej, stwierdził nieważność: § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały (pkt 1 wyroku) a także § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 2 do uchwały (pkt 2 wyroku|); określił, że w tym zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 4 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) i orzekł o kosztach postępowania (pkt 5 wyroku).

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Rada Miasta w Kielcach w dniu 6 grudnia 2012 r. na podstawie art. 8 ust.1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm., dalej: ustawa o cenach), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm., dalej: Prawo przewozowe) oraz art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XXXVII/679/2012 w sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w Kielcach o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej. W § 1 ust. 1 pkt 2 Rada Miasta uchwaliła, że ustala opłaty dodatkowe za: niedopełnienie obowiązku zapłaty należności przewozowych lub braku dokumentu uprawniającego do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego - w wysokości określonej w załączniku Nr 1 - pkt VI (Opłaty Dodatkowe), to jest:

1) Opłata dodatkowa za przejazd bez ważnego biletu 150 złotych,

2) Opłata dodatkowa za przejazd bez dokumentu uprawniającego do przejazdu ulgowego lub bezpłatnego 120 złotych,

3) Opłata dodatkowa za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny 450 złotych.

Przy czym opłata dodatkowa wymieniona w punkcie 1 i 2 ulega obniżeniu o 30% w przypadku jej uiszczenia w terminie dłuższym niż 7 dni od dnia jej nałożenia.

Z kolei w § 1 ust. 2 ww. uchwały Rada Miasta ustaliła Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie drogowym (komunikacja miejska w Kielcach o charakterze użyteczności publicznej) o treści określonej w załączniku Nr 2.

Sąd I instancji rozpoznając skargę [...] na zapisy powyższej uchwały zakwestionowane przez stronę, wskazał w pierwszej kolejności, że niewątpliwie skarga na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Uchwała taka jest bowiem podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej. WSA w Kielcach stwierdził, że rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (28 marca 2014 r.) oraz że skarżący, jako mieszkaniec Kielc, korzystający z komunikacji miejskiej ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu, trudno bowiem nie zgodzić się z tezą, że ustalony uchwałą cennik opłat obejmujący opłaty dodatkowe, jak i regulamin przewozu nie dotyczy gwarantowanej prawem sytuacji skarżącego.

Stwierdzając nieważność ww. uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt VI załącznika Nr 1 do tej uchwały - Cennik opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w Kielcach (niniejsza skarga kasacyjna kwestionuje wyrok WSA w Kielcach wyłącznie w tej części) Sąd I instancji wskazał, że ustalając wysokość opłaty dodatkowej, organ przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe. W tym zakresie WSA w Kielcach podniósł, że kwestie związane z ustaleniem opłaty dodatkowej reguluje art. 34a ustawy Prawo przewozowe. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, kompetencja do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, wskazania sytuacji, w których opłaty dodatkowe mogą być pobierane mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty, została przyznana radom gmin, powiatu i sejmikowi województwa w odniesieniu odpowiednio do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Zdaniem Sądu I instancji, realizacja ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego musi mieć charakter ścisły. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Według Sądu I instancji, ustawowe upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe obejmuje wyłącznie upoważnienie do wydania przepisów określających sposób ustalania opłat dodatkowych, nie wysokości opłaty. Brak jest natomiast podstaw do konstruowania przepisów prawa miejscowego określających nie sposób ustalenia wysokości opłaty, ale jej wysokość. Zdaniem WSA w Kielcach, upoważnienia dla ustalenia wysokości opłaty nie można wyprowadzić też z przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5 poz. 13,). Zgodnie z art. 7 tej ustawy właściwa jednostka samorządu terytorialnego jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Zadaniem organizatora jest organizowanie publicznego transportu zbiorowego, polegającego między innymi na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, za usługę świadczenia przez operatora w zakresie publicznego transportu (art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). W ocenie Sądu I instancji, wskazany przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie jest upoważnieniem ustawowym (delegacją ustawową) w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, ponieważ nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie. Zdaniem WSA, uregulowanie to określa zadania, jakie wchodzą w zakres pojęcia organizowania publicznego transportu zbiorowego, zaś w sprawie ustalenia opłat odsyła wprost do unormowań ustawy Prawo przewozowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego WSA wyjaśnił, że upoważnienie zarówno dla Ministra Infrastruktury jak i organów samorządowych wynikające z art. 34a ustawy Prawo Przewozowe wyznacza odrębne, niezależne kompetencje dla upoważnionych organów. Zdaniem Sądu I instancji, ustalony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 20 stycznia 2005 r. sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych nie jest wiążący dla Rady Miasta Kielce. Zapisy rozporządzenia, wbrew zarzutom skargi, nie wyznaczają zatem maksymalnej stawki opłaty dodatkowej, którą są związane organy samorządowe przy ustaleniu jej wysokości. Ponadto Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia podnoszony przez organ fakt, że uchwała była objęta postępowaniem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego, który nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Skarga przewidziana w art. 101 u.s.g. stanowi odrębny, niezależny od aktu nadzoru środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina Kielce na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 a) ustawy Prawo przewozowe poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia Radzie Miasta ustalenie opłat dodatkowych za przejazd bez ważnego biletu, za przejazd bez dokumentu uprawniającego do bezpłatnego lub ulgowego biletu oraz za zatrzymanie lub zmianę trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny w konkretnej kwotowej wysokości;

2) przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 4 zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu, pomimo że w pkt 1 stwierdzono nieważność uchwały, która ma charakter przepisów prawa miejscowego, w stosunku do których nie należy stosować zakazu jej wykonania przed uprawomocnieniem wyroku.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] odniósł się do podniesionych zarzutów i wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia, jako bezzasadnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w wysokości 31 zł stanowiących koszt przejazdu do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w tej sprawie nie ujawniono.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 34a ustawy Prawo przewozowe przez błędną wykładnię tego przepisu (w uzasadnieniu wskazała, że chodzi o błędną wykładnię ust. 1 i 2 tego przepisu) a także naruszenie art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61§ 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez wstrzymanie przez Sąd I instancji wykonania zaskarżonej uchwały, pomimo zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w kolejności wskazanej w petitum skargi kasacyjnej, za niezasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni przepisu art. 34a ust.1 i 2 ustawy Prawo przewozowe. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie podnosi, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, ale wyłącznie biorąc pod uwagę literalne brzmienie tego przepisu. Dokonując natomiast wykładni celowościowej tego uregulowania uzasadnione jest przyjęcie, że dopuszczalne - a nawet wskazane - jest ustalanie opłat dodatkowych w konkretnej wysokości, gdyż celem tej regulacji jest poinformowanie pasażerów, w jakiej kwocie będą zobowiązani uiścić opłatę dodatkową, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji opisanych w art. 34a ust. 1 tego aktu.

Powyższe stanowisko nie może być uznane za trafne, gdyż zdaje się nie dostrzegać w pełni, że w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią do rozstrzygnięcia było ustalenie, czy Rada Miasta Kielce realizując ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego nie przekroczyła zakresu tego umocowania. Czego innego natomiast dotyczy problem, czy podjęty akt prawa miejscowego zawiera sformułowania jasne i czytelne, takie by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z danego przepisu. Niewątpliwie akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. To ustawodawca wskazuje na sposób ingerowania w sferę adresata w drodze aktu prawa miejscowego. W tym zakresie nie obowiązuje domniemanie i nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca.

Przepis art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/, d/ ustawy Prawo przewozowe zawiera ustawową delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) dotyczącego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Jednocześnie z treści art. 34a ust. 2 ww. ustawy wynika, że w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawa - Rada miasta stołecznego Warszawy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/679/2012 stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podjęcie przez Radę Miasta Kielce uchwały określającej sposoby ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe, nastąpiło w oparciu o ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, iż upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość (tak też: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 952/08, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).). Skoro zatem Rada Miejska w Kielcach, w zakwestionowanym przepisie uchwały ustaliła (kwotowo) wysokość opłaty dodatkowej, to prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organ tym samym przekroczył upoważnienie ustawowe z art. 34 a ust. 2 w zw. z art. 34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe. Ponieważ akt normatywny (w omawianym zakresie) został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego. Jest on niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. W konsekwencji należy uznać, że prawidłowo Sąd I instancji stwierdził nieważność stosownych zapisów uchwały.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji przez Radę Gminy zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności za nietrafne należy uznać wskazanie obydwu tych przepisów, jako pozostających ze sobą w związku, gdyż zakaz wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego zawarty w art. 61 § 3 p.p.s.a., znajduje zastosowanie do postanowień (a nie wyroków) wojewódzkiego sądu administracyjnego, które upadają wraz z wydaniem przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z kolei w przepisie art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku), stanowiącym podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia, co do wykonalności uchwały w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku, nie zawarto zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 152 p.p.s.a. został zmieniony dopiero z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.