II SA/Gd 736/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-05	
Data wpływu	2021-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1752/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 71 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. M. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarga B. M. M. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2021 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 13 maja 2021 r. skarżąca zgłosiła Staroście zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości Ż., gmina S., na budynek mieszkalny. Do zgłoszenia skarżąca dołączyła: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę ewidencyjną pobraną w zasobie ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 grudnia 2019 r., opinię techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, rzut piwnicy w skali 1:100, rzut parteru w skali 1:100, rzut poddasza w skali 1:100, przekrój A-A w skali 1:100, elewację frontową, elewację tylną, elewacje boczne, wyrok z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 741/20.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Starosta zobowiązał skarżącą do uzupełnienia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, zgłoszenia, poprzez:

1. określenie:

- danych identyfikujących położenie przedmiotowej nieruchomości (obręb, jednostka ewidencyjna),

- terminu przystąpienia do planowanej zmiany sposobu użytkowania,

2. uzupełnienie przedłożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o określenie danych identyfikujących położenie przedmiotowej nieruchomości, a także określenie tytułu do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane,

3. wskazanie, czy planowanej zmianie sposobu użytkowania towarzyszyć będą roboty budowlane,

4. dostarczenie opinii technicznej, w której zostaną zawarte rozwiązania zamienne celem spełnienia wymagań zawartych w obowiązujących przepisach, tj. w § 329 oraz w załączniku nr 2 "wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w przedłożonej charakterystyce energetycznej określono, że budynek nie spełnia obecnie obowiązujących norm w zakresie wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP,

5. dostarczenie dokumentu potwierdzającego służebność przejazdu i przechodu zapewniającej dostęp do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości;

6. dostarczenie dokumentu potwierdzającego zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, w którym planuje dokonać się zmiany sposobu użytkowania,

7. określenie wysokości pomieszczeń na każdej kondygnacji w budynku, który objęty jest zmianą sposobu użytkowania.

W dniu 9 lipca 2021 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na wystosowane do niej postanowienie a w dniu 2 lipca 2021 r. Wójt Gminy przedłożył do akt decyzję o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr [..] oraz dokumentację techniczną stanowiącą załącznik do tej decyzji.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), Starosta wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia, stwierdzając, że skarżąca nie uzupełniła zgłoszenia w zakresie pkt 1 (częściowo), 4, 5 i 6 wystosowanego do niej wezwania.

Starosta wyjaśnił przy tym, że skarżąca określiła dane identyfikujące położenie przedmiotowej nieruchomości, tj. obręb oraz jednostkę ewidencyjną, jednakże nie określiła poprawnie terminu rozpoczęcia planowanej zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca wskazała bowiem datę - 13 czerwca 2021 r. a rozpoczęcie planowanej zmiany sposobu użytkowania nie może nastąpić przed dostarczeniem brakujących dokumentów. Nadto, skarżąca przedłożyła uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określiła, że planowanej zmianie nie będą towarzyszyły roboty budowlane a także wskazała wysokość pomieszczeń, jaką posiada budynek objęty niniejszą zmianą sposobu użytkowania. Skarżąca wskazała także, że w dniu 25 czerwca 2021 r. przedłożyła oryginał opinii technicznej z dnia 25 czerwca 2021 r., jednakże, w ocenie organu, z przedłożonego dokumentu wynika, że budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania nie spełnia warunków według WT2021 a nadto z przedłożonej opinii nie wynika jakie rozwiązania należałoby zastosować celem spełnienia obecnie obowiązujących wymogów. Skarżąca określiła również, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, jednakże z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka przez którą następuje dojazd do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi użytku dr, lecz Ls, RV, RVI, zaś w księdze wieczystej działki, z której następuje obecnie dojazd, tj. działki nr [...] nie wymieniono nieruchomości skarżącej, tj. działki o nr [...], położonej w Ż. a nadto działka, z której następuje dostęp do działki skarżącej jest własnością osoby prywatnej a nie własnością gminy. Ponadto, skarżąca nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego zawiadomienie o zakończeniu budowy/odbioru budynku albowiem informacja zawarta w kartotece budynku w zasobie ewidencji gruntów i budynków o zakończeniu budowy w 1991 r. nie stanowi takiego dokumentu. Nadto, w ocenie organu, weryfikacja zebranych dokumentów w przedmiotowej sprawie, tj. dokumentacji technicznej zawierającej załącznik do pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy z dnia 28 kwietnia 1989 r. oraz opinii technicznej zawierającej inwentaryzację budynku objętego niniejszą zmianą sposobu użytkowania wykazuje różnice dotyczące m.in.: wykonania dodatkowych pomieszczeń w piwnicy, gdzie projekt pierwotny tego nie obejmował, wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych na parterze wraz z wybiciem otworu drzwiowego, zmienionego układu okien w przedmiotowym budynku, usytuowania budynku na działce, gdzie jego obecna lokalizacja została zmieniona w stosunku do pierwotnej, zatwierdzonej przez Naczelnika Gminy. Powyższe zmiany stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę i powinny być uwzględnione podczas uzyskiwania dokumentu stanowiącego o zakończeniu budowy.

Od decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że wniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia było zasadne, albowiem budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania nie spełnia warunków § 329 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Według tego przepisu budynek jednorodzinny powinien charakteryzować się maksymalną wartością wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP równym 70 [kWh(m2 rok)] od 31 grudnia 2020 r. Jak natomiast wynika z dołączonej przez skarżącą charakterystyki energetycznej, budynek w chwili obecnej nie spełnia tego warunku, bowiem wskaźnik EP wynosi 364,99 [kWh(m2 rok)], nie spełnia również warunku izolacyjności cieplnej przegród. Jak podano natomiast w drugiej opinii technicznej z 25 czerwca 2021 r. w pkt 3 w celu dostosowania przegród do nowych WT2021 niezbędna będzie termomodernizacja wszystkich przegród budowalnych (ściany, okna, dach, strop nad piwnicą, system grzewczy). W tym celu przewidziano wykonanie dodatkowej izolacji o grubości 14 cm dla ścian zewnętrznych, izolacji o grubości 10 cm dla dachu, izolacji o grubości 10 cm od spodu stropu oraz wymianę stolarki okiennej na okna 3-szybowe. Ponadto, w celu spełnienia wymagań budynku dla rocznego zapotrzebowania na energię pierwotną, należy do istniejącego systemu c.o. i c.w.u. zainstalować system fotowoltaiczny o mocy 7,9 kWp. W związku z powyższym, podana przez skarżącą w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. informacja o treści: "oświadczam i ponownie podkreślam, jak w piśmie przewodnim z dnia 13 maja 2021 r., które jest w aktach sprawy, że w obiekcie budowlanym nie zamierzam i nie będę podejmować robót budowlanych mających wpływ na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani żadnych tego typu przedsięwzięć budowlanych definiowanych jako roboty budowlane w ramach ustawy - Prawo budowlane (...), w szczególności w artykułach od art. 28 do art. 33. Co więcej takie zmiany nie są i nie były podejmowane w ramach brzmienia obecnie obowiązującej ustawy, jak i przepisów obowiązujących w tym zakresie w roku 2019" oraz podobne oświadczenie zawarte w odwołaniu, jest niezrozumiałe wobec podanych w opisie technicznym informacji o konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac w celu dostosowania przedmiotowego budynku do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto, zdaniem Wojewody, wniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia było zasadne, albowiem przeprowadzona analiza wykazała istnienie różnic w dokumentacji technicznej, stanowiącej załącznik do decyzji Naczelnika Gminy z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę domku letniskowego oraz w opinii technicznej, zawierającej inwentaryzację budynku objętego planową zmianą sposobu użytkowania. Różnice dotyczą m.in. wykonania dodatkowych pomieszczeń w piwnicy, których nie było w pierwotnym projekcie, wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych prowadzących do wejścia na poziomie parteru oraz wybicia otworu drzwiowego, zmian w układzie okien w budynku, a także usytuowania budynku na działce, który w pierwotnym projekcie miał być położony równolegle do granic działki w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [..], obecnie natomiast znajduje się odległości od około 3 m w jednym narożniku do 6 m w drugim narożniku od tej granicy. Powyższe stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego w 1989 r. projektu budowlanego a zmiana sposobu użytkowania budynku, zrealizowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, dla którego nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających, że został oddany do użytkowania, nie jest możliwa.

O zasadności wniesionego sprzeciwu, w ocenie Wojewody, świadczy również braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Argumenty skarżącej, jakoby przedmiotowa nieruchomość miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez system dróg wewnętrznych, nie znajdują zaś potwierdzenia. Na przedłożonym załączniku do uchwały Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr XXII/141/2020, który stanowi zdjęcie satelitarne, przedstawiono jedynie granice obszaru objętego opracowaniem planu miejscowego, nie oznaczono żadnych dróg wewnętrznych. Jak natomiast wynika z mapy ewidencji gruntów, dojazd do drogi publicznej oznaczonej nr [...] od działki nr [...] musiałby przebiegać przez działkę nr [..], należącą do osoby fizycznej, oznaczoną nie jako droga – dr, lecz stanowiącą użytki Ls, RV i RVI. W treści księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla działki nr [...], na dzień orzekania nie ma wpisanej służebności przechodu ani przejazdu dla właściciela działki nr [...]. Skarżąca również nie przedstawiła żadnego dokumentu, potwierdzającego ustanowienie służebności. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, uznać należy, że przedmiotowa działka nie ma dostępu prawnego do drogi publicznej, a tym samym nie spełnia warunku określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi.

Następnie, odnosząc się do powoływanego przez skarżącą wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 741/20, Wojewoda wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2020 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i wyrok ten nie wiąże organów orzekających w niniejszej sprawie.

Nadto, Wojewoda wskazał, że okoliczność, że dany budynek jest użytkowany całorocznie i pełni funkcję mieszkaniową nie ma decydującego znaczenia odnośnie oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania. Obiekt objęty zgłoszeniem został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę domku letniskowego, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą GRM nr XX/82/77 z dnia 15 grudnia 1977 r. Decyzja ta zgodna jest z wnioskiem ówczesnego właściciela działki nr [...], w którym wystąpił on o zezwolenie na budowę domku letniskowego. W opisie technicznym, dołączonym do wniosku wskazano, że przedmiotem pozwolenia jest budowa domku letniskowego.

Jednocześnie, Wojewoda ocenił, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że na dzień zgłoszenia przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ale decyzja o warunkach zabudowy została uchylona. Dnia 5 sierpnia 2021 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwała Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2021 r., nr XXXV/224/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego [...] (Dz.Urz.Woj. z dnia 5 sierpnia 2021 r., poz. 3032). Akt ten wszedł w życie już po wydaniu decyzji organu I instancji (z dniem 19 sierpnia 2021 r.) natomiast w dacie orzekania organu odwoławczego już obowiązuje. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem "8.ML", stanowiącej tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. W przedmiotowej karcie terenu za dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania uznano: budynki rekreacji indywidualnej, obiekty i urządzenia towarzyszące, urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym, tj.: przyłącza, urządzenia instalacyjne, dojścia, dojazdy, przejazdy, miejsca parkingowe i place postojowe, place pod śmietniki, a także zieleni towarzyszącej, wyposażenia terenu i infrastruktury technicznej (np. stacji transformatorowych, przepompowni ścieków), urządzenia i obiekty związane z retencją i odprowadzeniem wód opadowych.

Nadto, jako niezasadny Wojewoda uznał zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego terminu wniesienia sprzeciwu i wyjaśnił, że decyzja organu I instancji wydana została dnia 5 sierpnia 2021 r., a nadana w placówce pocztowej dnia 6 sierpnia 2021 r. a zatem z zachowaniem terminu do wniesienia sprzeciwu, na co wskazuje treść art. 30 ust. 6a ustawy - Prawo budowlane.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 29 października 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2021 r., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 71 ust. 2 oraz ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na założeniu przez organ, że zmiana sposobu użytkowania, nie wpływająca na zmianę warunków wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1, a co się z tym wiąże niewymagająca przeprowadzenia robót budowlanych wymaga spełnienia nowych warunków WT2021 - warunków § 329 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiążących w przypadku składania wniosków o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy, jak i poprzez błędne przyjęcie, że zapatrywania wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., w sprawie ze skargi skarżącej o sygn. akt II SA/Gd 741/20 na decyzję odmowną w przedmiocie warunków zabudowy, nie są wiążące dla organu w przedmiotowej sprawie, pomimo że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 pkt 4 do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy przedłożyć taką decyzję, której ten wyrok dotyczył, a postępowanie po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zostało umorzone na mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2021 r., którą skarżąca otrzymała dnia 1 września 2021 r.;

2. § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na założeniu przez organy obu instancji, że przedmiotowa działka nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej, głównie z uwagi na brak formalnego ustanowienia służebności drogowej i oparciu swoich ustaleń m.in. na formalnym odniesieniu się do załącznika graficznego do uchwały nr XXII/141/2020 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2020 r., podczas gdy w przedłożonej organowi Analizie Urbanistycznej z dnia 20 kwietnia 2020 r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej poprzez system dróg wewnętrznych; ponadto, organy obu instancji niewłaściwie zastosowały przepis, z uwagi na jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu założenia, że § 14 ust. 1 ma zastosowanie do budynków już istniejących, a nie jak jest ogólnie przyjmowane w sądownictwie administracyjnym i doktrynie, że zakres stosowania przepisów rozporządzenia jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących i rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji;

3. błędne zastosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr XXX\//224/2021 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego [...], ogłoszonego 5 sierpnia 2021 r., który wszedł w życie dnia 19 sierpnia 2021 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ I Instancji, co jest sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz, z zasadą art. 2 Konstytucji - demokratycznego państwa prawa;

II. przepisów proceduralnych, tj. przepisów postępowania administracyjnego w sposób istotny, mający wpływ na wynik postępowania i treść zaskarżanej decyzji, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez praktyczny brak odniesienia się w toku postępowania, jak i w treści uzasadnienia decyzji do całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w pismach kierowanych do organu administracji, chociażby nieuzasadnienie dlaczego organy nie uznały innych dokumentów odnoszących się do kwestii istnienia zabudowy od ponad 30 lat czy też przedłożonej kartoteki budynku i Analizy Urbanistycznej z dnia 20 kwietnia 2020 r., w której są zapisy dotyczące daty zakończenia budowy, którego to dokumentu, będącego dowodem na tą okoliczność domagał się organ; organ w żadnym stopniu nie odniósł się też do zapatrywań wyrażonych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 741/20, a zwłaszcza co do zapatrywania w zakresie braku kolizji między zabudową pełniącą funkcję mieszkaniową od tej, określanej mianem letniskowej;

2. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania, jak i wyrażoną w tym przepisie zasadę proporcjonalności, jak i braku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organ administracji w żadnym stopniu nie przyczyniał się w sposób właściwy do należytego informowania skarżącej, jako strony o przebiegu postępowania; skarżąca, jako strona sama, poprzez próby utrudnionego kontaktu telefonicznego, starała się uzyskać informacje dotyczące dokumentacji, na mocy której organ I Instancji uznał okoliczności za udowodnione, czy też spełniające wymagania wynikające z prawa budowlanego; pomimo posiadania wszelkich danych, by w jakikolwiek sposób poinformować skarżącą o sprzeciwie wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania organ I Instancji zwlekał do ostatniego dnia terminu, tj. do piątku 6 sierpnia 2021 r. zaskarżoną decyzję odmowną organu I Instancji, więc postępowanie musiało opierać się także na założeniu, że skarżąca nie ma realnej możliwości uzyskania decyzji z upływem 30 dniowego terminu przewidzianego na wyrażenie sprzeciwu, co stanowi przykład instrumentalnego stosowania prawa, naruszającego zasady demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 29 października 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 5 sierpnia 2021 r. są zgodne z prawem.

Wojewoda decyzją z dnia 29 października 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 5 sierpnia 2021 r., wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w Ż. na budynek mieszkalny.

Niewątpliwie, zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc budynku o charakterze rekreacji indywidualnej, na budynek mieszkalny stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1668/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, zmiana ta wymagała dokonania zgłoszenia. Przepis art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co też skarżąca uczyniła w dniu 13 maja 2021 r.

Ponieważ do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia dołączono jedynie: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę ewidencyjną pobraną w zasobie ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 grudnia 2019 r., opinię techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, rzut piwnicy w skali 1:100, rzut parteru w skali 1:100, rzut poddasza w skali 1:100, przekrój A-A w skali 1:100, elewację frontową, elewację tylną, elewacje boczne, wyrok z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 741/20, słusznie organ I instancji, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia.

Stosownie bowiem do treści art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii.

Jak stanowi przy tym przepis art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Nadto, zgodnie z treścią art. 71 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, wprawdzie art. 71 ust. 5 wskazuje szczegółowo przypadki, w których właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak należy przyjąć, że wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego i organ architektoniczno-budowlany w każdej sytuacji podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 67/09, LEX nr 543778; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 989/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, orzekające w sprawie organy miały uzasadnione podstawy do wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia.

Przede wszystkim bowiem, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, nie można uznać, aby zgłoszona zmiana sposobu użytkowania dotyczyła obiektu legalnie istniejącego. Zgłoszenie dotyczy budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...], który wybudowany został na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę domku letniskowego. Orzekające w sprawie organy ustaliły jednakże, że pomiędzy budynkiem określonym w tej decyzji i dołączonej do niej dokumentacji technicznej a budynkiem, którego dotyczy opinia techniczna zawierająca inwentaryzację budynku objętego zgłoszeniem, istnieją różnice, które dotyczą: wykonania dodatkowych pomieszczeń w piwnicy, wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych na parterze wraz z wybiciem otworu drzwiowego, zmienionego układu okien w budynku, zmiany lokalizacji budynku na działce. Skarżąca nie przedstawiła zaś dokumentu potwierdzającego zawiadomienie o zakończeniu budowy

Z kolei, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego legalnie, w szczególności zgodnie z pozwoleniem budowlanym bądź zgłoszeniem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 nie może zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 przedmiotem oceny organu jest ustalenie, czy zaproponowana przez inwestora zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. Zaakceptowanie przez właściwy organ zgłoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia tego obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1025/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji wykonania nielegalnych robót budowalnych oraz nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w następstwie tego rodzaju robót, organy nadzoru budowlanego mają zatem obowiązek sankcjonowania naruszeń prawa w odpowiedniej kolejności, rozpoczynając swoje działania od usunięcia przyczyn, a dopiero następnie skutków istnienia stanu nielegalności. Oznacza to, że najpierw należy usunąć stan nielegalności pierwotnej (np. stan wynikający z nielegalnej przebudowy obiektu), a dopiero w dalszej kolejności przejść do sankcjonowania nielegalności wtórnej (stanu wynikającego z nielegalnej zmiany sposobu użytkowania) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1083/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, jak słusznie wskazał organ I instancji, dokonane przez skarżącą zgłoszenie nie spełnia warunku, określonego w art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z powołanego przepisu wynika, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania nie może nastąpić przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Przy czym, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu złożenia kompletnego wniosku. Sytuacja ta dotyczy stanu faktycznego objętego hipotezą przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc sytuacji, w której organ w drodze postanowienia nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 111/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgłoszenie skarżącej dokonane w dniu 13 maja 2021 r. zostało zaś uzupełnione na wezwanie (postanowienie) organu z dnia 11 czerwca 2021 r. w dniu 9 lipca 2021 r. W uzupełnieniu tym skarżąca określiła zaś datę zmiany sposobu użytkowania na dzień 13 czerwca 2021 r. a tym samym jeszcze przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu.

Co więcej, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że budynek objęty zgłoszeniem nie spełnia warunku określonego w § 329 oraz w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 329 powołanego rozporządzenia od 31 grudnia 2020 r. budynek mieszkalny jednorodzinny powinien charakteryzować się maksymalną wartością wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP równym 70 [kWh(m2 rok)]. Jak wynika natomiast z dołączonej przez skarżącą charakterystyki energetycznej, przedmiotowy budynek nie spełnia tego warunku albowiem jego wskaźnik EP wynosi 364,99 [kWh(m2 rok)]. Ponadto, z charakterystyki energetycznej wynika, że przedmiotowy budynek nie spełnia także warunku izolacyjności cieplnej przegród. Jak słusznie zauważył przy tym Wojewoda, przewidziane w opinii technicznej z dnia 25 czerwca 2021 r. prace w celu dostosowania przegród do nowych WT2021 i w celu spełnienia wymagań budynku dla rocznego zapotrzebowania na energię pierwotną wymagają wykonania szeregu robót budowlanych, w tym polegających na wymianie okien, a skarżąca zarówno w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. a także w piśmie z dnia 13 maja 2021 r., oświadczyła, że nie będzie podejmować żadnych robót budowlanych.

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby działka nr [...] posiadała wymagana przepisami prawa dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie nie jest wystarczające samo twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Dostęp do drogi publicznej jest jednym z niezbędnych warunków umożliwiających podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Nie jest bowiem możliwe właściwe użytkowanie obiektu budowlanego – bez względu na jego charakter – bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym, ale również pojazdom mechanicznym. Sąd wyjaśnia przy tym, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Przy czym, sposób zapewnienia takiej dostępności może być dwojaki - bezpośredni lub pośredni. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Pamiętać przy tym należy, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, wymogi techniczne działek budowlanych w zakresie dostępu do drogi publicznej określa przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Jak wynika zaś ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencji gruntów, dojazd do drogi publicznej oznaczonej nr [...] od działki nr [...] musiałby przebiegać przez działkę nr [...], należącą do osoby fizycznej, nie oznaczoną jako droga – dr, lecz stanowiącą użytki Ls, RV i RVI. W treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], na dzień orzekania przez orzekające w sprawie organy, nie była zaś wpisana służebność przechodu ani przejazdu dla właściciela działki nr [...]. Skarżąca również nie przedstawiła żadnego dokumentu, potwierdzającego ustanowienie służebności.

Nadto, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że objęta zgłoszeniem skarżącej zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki nr [...].

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2021 r., nr XXXV/224/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego [...] (Dz.Urz.Woj.. z dnia 5 sierpnia 2021 r., poz. 3032) działka nr [...] znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem "8.ML", stanowiącej tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. W przedmiotowej karcie terenu za dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania uznano: budynki rekreacji indywidualnej, obiekty i urządzenia towarzyszące, urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym, tj.: przyłącza, urządzenia instalacyjne, dojścia, dojazdy, przejazdy, miejsca parkingowe i place postojowe, place pod śmietniki, a także zieleni towarzyszącej, wyposażenia terenu i infrastruktury technicznej (np. stacji transformatorowych, przepompowni ścieków), urządzenia i obiekty związane z retencją i odprowadzeniem wód opadowych. Plan ten nie przewiduje zatem możliwości legalnego istnienia budynków mieszkalnych na tym terenie.

Niewątpliwie, przedmiotowy plan nie obowiązywał w dniu wydania decyzji przez Starostę. W czasie wydawania decyzji przez Starostę dla terenu działki nr [...] nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a skarżąca powoływała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 741/20, mocą którego uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie funkcji budynku letniskowego znajdującego się na terenie działki nr [...] w Ż. na budynek mieszkalny. Jednakże, już w toku ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy Rada Gminy uchwałą z dnia 29 kwietnia 2020 r. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego [...], którą objęta została również działka skarżącej nr [...]. W dniu 28 czerwca 2021 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego [..], który opublikowany został w dniu 5 sierpnia 2021 r. i wszedł w życie w dniu 19 sierpnia 2021 r. Decyzja z dnia 27 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..], położonej w Ż., wskazując, że skoro działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek decyzji w sprawie ustalenia lub zmiany ustalonych już warunków zabudowy. Tym samym, w dacie orzekania przez Wojewodę przeznaczenie terenu działki nr [..] określone było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a zatem jego ustalenia były wiążące przy rozpoznawaniu sprawy przez ten organ. Organ odwoławczy orzeka bowiem na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydawania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze merytorycznym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jak bowiem wyjaśnił NSA w odniesieniu do analogicznego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, termin ten ma taki charakter, że jeśli został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym nie może być już przywrócony. Jednak żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący się do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. Wyniki tego postępowania w następstwie poczynionych ustaleń wpływają jedynie na rodzaj decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy uwzględniając normatywną treść art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, Sąd uznał, że sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia został wniesiony w terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 207/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, dla zachowania terminu wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona doręczona już po upływie terminu. Stosownie bowiem do treści art. 71 ust. 4b w zw. z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżąca uzupełnione zgłoszenie złożyła w dniu 9 lipca 2021 r. a tym samym termin na wniesienie sprzeciwu upływał w dniu 9 sierpnia 2021 r. Decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wydana została w dniu 5 sierpnia 2021 r. i nadana została w placówce pocztowej w dniu 6 sierpnia 2021 r. a zatem w terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ orzekające w sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie organy uchybiły wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. i w art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, informując przy tym strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że w okoliczności niniejszej sprawy zasadne było zgłoszenie sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżącej zawarty w skardze i brak sprzeciwu organu.