VII SA/Wa 934/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-03	
Data wpływu	2019-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Sygn. powiązane	I OSK 823/20	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T.S. i P.T. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu I. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] solidarnie na rzecz T. S. i P. T. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Przedmiotem skargi T. S. i P. T. jest czynność Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

Zaskarżona czynność została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] października 2017 r. inż. D. K., działający w imieniu wnioskodawcy i inwestora – T. K., zwrócił się do Prezydenta [...], reprezentowanego przez Biuro [...], wydanie zatwierdzenia dotyczącego projektu stałej organizacji ruchu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] z ulicą bez nazwy. We wniosku wskazano, że projekt ma umożliwić wjazd pojazdom dostawczym ciężarowym z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] przez ul. [...] na ulicę bez nazwy prowadzącą na działkę inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. W opisie technicznym do projektu podniesiono, że ww. ulice, tj. ul. [...] i ulica bez nazwy są drogami wewnętrznymi w strefie ruchu, na których obowiązują znaki B-18 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t" i B-1 z informacją, że nie dotyczy wjazdu mieszkańców osiedli i służb miejskich oraz dojazdu do posesji. Celem umożliwienia pojazdom dostawczym ciężarowym dojazd na działkę inwestora na ul. [...], pod znakiem B-18 dodać tabliczkę tekstową o treści "Nie dotyczy pojazdów ciężarowych do posesji [...]". Ponadto ze względu na sprzeczność oznakowania należy zlikwidować tablice "Droga wewnętrzna" i "Koniec drogi wewnętrznej", pozostawiając tablice "Strefa Ruchu". Ponadto należy zlikwidować znak B-1, gdyż każdy kierujący może wjechać w kwartał zabudowy. Ze względu na fakt, ze połączenie dróg nie jest skrzyżowaniem, należy zlikwidować znak A-7 na ul. [...] i znak D-1 na [...] przed tą ulicą.

Prezydent [...] czynnością zatytułowaną "zatwierdzenie" znak: [...] z dnia [...] października 2017 r., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu zatytułowany "Zabezpieczenie wjazdu pojazdom dostawczym, ciężarowym przez ulicę [...] z D.W. nr [...] (ul. [...]) do ulicy /bez nazwy/ prowadzącej na działkę Inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza".

W okresie od [...]maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. nastąpiła wymiana korespondencji (w drodze pism oraz e-maili) pomiędzy P. T. a Biurem [...], w sprawie powyższego zatwierdzenia projektu.

W dniu [...] stycznia 2019 r. P.T. (zamieszkały ul. [...]) i T. S. (zamieszkały ul. [...]) – dalej jako "skarżący" - złożyli do Prezydenta [...], reprezentowanego przez Biuro [...], pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia prawa". W piśmie tym wskazali, że imieniu współwłaścicieli ulic [...] i [...] (do pisma załączono oświadczenie współwłaścicieli ww. ulic o wsparciu działań skarżących), wezwali do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.

W ocenie skarżących akt ten został wydany niezgodnie z prawem. Zawiera istotne wady prawne, gdyż:

1. Projekt organizacji ruchu przed zatwierdzeniem nie był konsultowany z zarządcą drogi prywatnej. Wnioskodawcą nie jest i nie był podmiot zarządzający ruchem, ponadto wnioskodawca nie jest i nie był współwłaścicielem ulicy [...] ani ulicy [...]. W związku z tym wymagana była opinia zarządcy drogi. Złożony wniosek o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dotyczy wyłącznie ulicy [...], [...] i [...], które w całości są własnością prywatną.

2. Projekt został zaopiniowany przez organ Gminy [...] Wydział Inwestycji, który nie posiadał kompetencji do opiniowania projektów organizacji ruchu. Taką opinie może wydać tylko Wydział Infrastruktury.

3. Projekt nie posiadał wszystkich opinii, w szczególności opinii zarządcy drogi czyli współwłaścicieli drogi prywatnej ul. [...] oraz ul. [...], których to dróg dotyczy zmiana organizacji ruchu.

4. Urzędnik nie dopełnił obowiązków dopuszczając do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu bez opinii zarządcy drogi.

Podkreślili, że ulice [...] oraz [...] nie zostały zaliczone do dróg publicznych. Nie została zlikwidowana kategoria dróg wewnętrznych. Nie podjęto uchwały właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych ani uchwały poprzedzającej tą czynność czyli nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Droga, której dotyczy organizacja ruchu, jest drogą prywatną. Osoba, która składała wniosek nie jest i nie była zarządcą drogi. W związku z tym niezbędne było dołączenie do wniosku o zatwierdzenie organizacji ruchu opinii wszystkich zarządców terenów, czyli zarządcy ulicy [...] (współwłaścicieli działki o nr ew. [...] z obrębu [...]) oraz ulicy [...] (współwłaścicieli działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]). Zdaniem skarżących brak takiej opinii przy zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu stanowi istotną wadę prawną powodującą uchylenie zatwierdzonej organizacji ruchu.

Organ pismem z dnia [...] stycznia 2019 r udzielił skarżącym odpowiedzi na powyższe pismo, wskazując, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy wyłącznie terenu położonego w liniach rozgraniczających pasa drogi publicznej tj. ul. [...]. Adnotacja taka jest umieszczona na pieczątce zatwierdzającej projekt. W celu wyraźnego wskazania zakresu zatwierdzenia na ww. projekcie umieszczona została linia opisana jako "linia rozgraniczająca". Linia ta wskazuje granicę pasa drogowego ul. [...] i co za tym idzie granicę między drogą publiczną, a drogą wewnętrzną. W związku z powyższym projekt zatwierdzony z uwagi na lokalizację znaków informujących o ograniczeniach w ruchu na ul. [...] poza liniami rozgraniczającymi ul. [...] nie dotyczy oznakowania B-18 z tabliczkami o treści "Nie dotyczy dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji [...]" i "[...]" oraz oznakowania [...] i [...].

Organ podkreślił, że obsługuje zadania organu zarządzającego ruchem jedynie na drogach publicznych położonych w granicach [...] (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Tym samym nie ma zatem kompetencji do ustalania organizacji ruchu na drogach wewnętrznych, a taką jest ul. [...]. W świetle art. 10 ust. 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w celu umieszczenia w ww. terenie oznakowania B-18 z ww. tabliczkami projekt organizacji ruchu powinien posiadać odrębne zatwierdzenie przez zarządcę drogi wewnętrznej.

Reasumując organ wskazał, że projekt organizacji ruchu przed uzyskaniem zatwierdzenia nie musiał być konsultowany z zarządcą drogi prywatnej, ponieważ zatwierdzenie dotyczy wyłącznie terenu drogi publicznej i nie dotyczy oznakowania umieszczonego na drodze wewnętrznej. Złożony do zatwierdzenia projekt posiadał niezbędne opinie, tj. zarządcy ul. [...] oraz Komendanta [...].

Zdaniem organu, ponieważ projekt organizacji ruchu dotyczył pasa drogowego ulicy [...], kwestia znajdująca się na projekcie opinia Wydziału Inwestycji dla Dzielnicy [...]nie ma znaczenia prawnego. Dla dróg wojewódzkich wymagana jest opinia zarządcy danej drogi tj. Zarządu Dróg Miejskich oraz Komendanta [...]. Złożony do zatwierdzenia projekt posiadał opinie obu instytucji.

Zdaniem organu nie ma mowy o niedopełnieniu obowiązków dotyczących dopuszczenia do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu bez opinii zarządcy drogi ponieważ, jak wskazano wyżej projekt zawierał opinię Zarządu Dróg Miejskich, a zatwierdzanie dotyczy wyłącznie terenu położonego w liniach rozgraniczających drogi publicznej tj. ul. [...].

T. S. i P. T., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], którą organ zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu zatytułowany "Zabezpieczenie wjazdu pojazdom dostawczym, ciężarowym przez ulicę [...] z D.W. nr [...] (ul. [...]) do ulicy /bez nazwy/ prowadzącej na działkę Inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza".

Powyższej czynności skarżący zarzucili:.

1. naruszenie § 4 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, zwane dalej rozporządzeniem) poprzez błędne przyjęcie przez organ, że wnioskodawca mógł wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu do organu powołując się jako inwestor zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy wnioskodawca jest tylko osobą fizyczną, właścicielem działki [...], wynajmującą budynki, których posadowienie jest kwestionowane przez organ administracji publicznej wszczętym postępowaniem i wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu w celu usankcjonowania nielegalnego wjazdu tirów na drogę prywatną objętą zakazem wjazdu pojazdów o masie powyżej 3,5 tony, ze względu na grupę nośności podłoża G1, która nie spełnia warunków nośności dla samochodów ciężarowych;

2. naruszenie art. 10 ust 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako p.r.d.) w zw. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako u.d.p.), w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia polegającej na zatwierdzeniu przez organ niekompletnego projektu organizacji ruchu drogi prywatnej, który to projekt w całości obejmował tylko teren prywatnej drogi a w konsekwencji całkowicie pominięto, że to tylko do właścicieli tego terenu należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu.

3. naruszenie § 7 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy powinny być dołączone opinie organów wymienionych, zarządu drogi, w tym opinie właścicieli ul. [...], [...], [...] w sytuacji gdy Urząd Dzielnicy [...] określił się właścicielem drogi co skutkowało usankcjonowaniem przez [...] opinii i zatwierdzenie organizacji ruchu.

4. naruszenie normy § 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia:

- polegającej na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w całości w sytuacji gdy udostępnione w trybie informacji publicznej projekt organizacji ruchu wykonany w październiku 2017 i zatwierdzony przez Biuro [...] różni się od projektu wykonanego w lipcu 2017 roku i pozytywnie zaopiniowanego przez Komendanta Policji i Zarząd dróg Miejskich.

- polegającej na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w całości w sytuacji, gdy udostępnione w trybie informacji publicznej zatwierdzenie projektu organizacji ruchu różni się od innych projektów dołączonych do tej samej sprawy tzn. część projektu jest niewidoczna,

- polegającej na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w całości w sytuacji gdy zatwierdzenie projektu organizacji ruchu obejmuje usunięcie dwóch znaków D1 natomiast w projektach, które opiniował Komendant Policji i Zarząd dróg Miejskich brak jest wskazania do usunięcia znaków D1.

- polegającej na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w całości w sytuacji gdy zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie obejmuje przestawienia znaków w linie

rozgraniczające pas drogi publicznej natomiast projekty przedstawione do opinii Komendanta i ZDM wskazują przestawienie znaków w linie rozgraniczające pas drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w dniu [...]kwietnia 2018 roku na prywatnej drodze ul. [...] T.K. właściciel nieruchomości nr [...] przestawił i zamontował znaki drogowy B-18, D-52 i D-53, które to nie zostały zalegalizowane. W dniu[...] maja 2018 roku znaki zostały komisyjnie zdjęte i odebrane

przez pełnomocnika inwestora.

Zdaniem skarżących zatwierdzono projekt organizacji ruchu, który różni się od projektu przedstawionego do opinii Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2017 r. Ponadto w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia inwestor powinien przedstawić projekt organizacji ruchu do zatwierdzenia tylko właścicielowi drogi prywatnej ze względu na to że projekt nie wprowadzał żadnych zmian, które powinien opiniować Komendant Policji oraz Zarząd Dróg Miejskich oraz być zatwierdzane przez Biuro [...] w liniach rozgraniczających drogę publiczną ul. [...]. Aby uzasadnić celowość zatwierdzenia projektu, organ wskazał na projekcie, który zatwierdził, dwa znaki do usunięcia D1 -"droga z pierwszeństwem", które zostały naniesione w wyniku innego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu wydanego w dniu [...]maja 2016 r. Organ kolejnym egzemplarzem - projektem stałej organizacji ruchu z października 2017 r. zatwierdził usunięcie znaków pomimo braku w tej materii pozytywnej opinii ZDM i Komendanta [...]. Skarżący podkreślili, że dokument mapa projektu stałej organizacji ruchu nosi daty lipiec 2017 dla opinii ZDM i K[...] a dla ostatecznego zatwierdzonego projektu datę październik 2017r

Skarżący podkreślili, że Komendant [...] zwrócił się Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla dzielnicy [...] jako właściciela drogi ul. [...] o uzupełnienie oznakowania pionowego - tabliczkę z napisem "Nie dotyczy dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji [...]". Powyższe wyraźnie wskazuje, że Komendant [...] został wprowadzony w błąd, co do własności drogi i legalności postawienia znaków w wyniku zatwierdzenia stałej organizacji ruchu przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ ponownie wskazał, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie dotyczy organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, tj. ulicy [...]. Zgodnie z tym stanowiskiem zarządzający drogą zdemontowali znak B-18 dopuszczający na tej drodze ruch pojazdów o masie powyżej 3,5 tony, o czym piszą w uzasadnieniu skargi

Działanie to nie stoi w jakiejkolwiek sprzeczności z zaskarżonym projektem organizacji ruchu, ponieważ dotyczy znaku drogowego, który był umieszczony poza linią rozgraniczającą pas drogowy drogi publicznej, tj. w granicach drogi wewnętrznej, a organ nie zatwierdza projektów organizacji ruchu dotyczących dróg wewnętrznych. Nie jest jasne, jaki jest interes skarżących w zaskarżeniu zatwierdzenia projektu i dlatego skargę należałoby odrzucić.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 skargi, organ podniósł, że pojęcie "inwestor" (§ 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia) jako jeden z podmiotów mogących przedstawić projekt organizacji ruchu do zatwierdzenia, nie zostało w ww. rozporządzeniu zdefiniowane. Zdaniem organu może nim być każdy, którego inwestycja może mieć związek z organizacją ruchu lub dla której ta organizacja może mieć znaczenie. Ze skargi wynika, że inwestor jest właścicielem budynków, które wynajmuje. Wskazane przez skarżących postępowanie administracyjne kwestionujące prawidłowość posadowienia tych budynków nie pozbawia tego podmiotu cech inwestora w związku z inwestycją, którą stanowią należące do niego budynki.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi, zdaniem organu, nie naruszył on przepisów art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ zatwierdził jedynie projekt organizacji ruchu dotyczący drogi publicznej i nie ingerował w organizację ruchu na drodze wewnętrznej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi, organ wskazał, że nie naruszył przepisów § 7 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia, gdyż do wniosku o zatwierdzenie projektu organizacji załączona została opinia komendanta Policji oraz Zarządu Dróg Miejskich. Z treści opinii wynika, że dotyczą one drogi wojewódzkiej, a nie wewnętrznej. ZDM zaproponował poprawki (adnotacja na projekcie) poprzez ustawienie na drodze publicznej znaków B-21 i B-22 (zakazy skrętu), których organ nie zaakceptował. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia organ może zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian, odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek, albo odrzucić projekt. Przepisy nie nakładają obowiązku, aby w przypadku dokonanych zmian, czy poprawek projektu konieczne było ponowne występowanie o zaopiniowanie organizacji ruchu przez Policję lub ZDM. Organ uznał, że opinie odnoszące się w gruncie rzeczy do organizacji ruchu na drodze publicznej są wystarczające. Organ nie jest związany tymi opiniami.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 4 skargi, organ wskazał, że zatwierdzony przez organ projekt organizacji ruchu odbiega od pierwotnie przedstawionego projektu. W trakcie postępowania zwrócono wnioskodawcy uwagę na fakt, że organ nie jest uprawniony do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu obejmującego drogi wewnętrzne. Jednocześnie po dokonaniu inwentaryzacji obecnie

funkcjonującego oznakowania na drodze publicznej, organ zauważył, że oznakowanie to nie jest prawidłowe w związku z włączeniem do ul. [...] (drogi o kategorii wojewódzkiej), ulicy [...] (drogi wewnętrznej). W związku z tym w trybie przepisów § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., wnioskodawca zmienił pierwotny projekt w ten sposób, że objął nim oznakowanie (organizację ruchu) występujące poza drogą wewnętrzną i ten ostatecznie uzgodniony projekt zyskał zatwierdzenie organu z adnotacją "bez zmian". Proces uzgadniania zmian został zaznaczony odręcznym pismem na dołączonym do odpowiedzi na skargę wniosku z dnia [...] października 2017r. o zatwierdzenie organizacji ruchu. Organ sugerując poprawienie projektu kierował się tym, że według przedstawionej w projekcie organizacji ruchu inwentaryzacji istniejącego oznakowania, znaki informujące o wjeździe na drogę wewnętrzną (D-46) stały odsunięte od krawędzi jezdni ul. [...]. W związku z powyższym istniało ryzyko, że mogłyby być niewidoczne dla jadących ul. [...]. Najprawdopodobniej z tego powodu funkcjonowało w terenie dodatkowe oznakowanie znakami D-1 (droga z pierwszeństwem przejazdu ) i A-7 (ustąp pierwszeństwa), które sugerowało, że włączenie ul. [...] tworzy skrzyżowanie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 9 u.d.p.). Po zaproponowanej w projekcie zmianie lokalizacji znaków (D-46 czy D-52), które informują o wjeździe na drogę wewnętrzną (znaki pozostają dalej ustawione poza liniami rozgraniczającymi, więc nie podlegają zatwierdzeniu przez organ) są one lepiej widoczne z drogi publicznej i pozostawianie oznakowania włączenia drogi wewnętrznej, jako skrzyżowania, byłoby bezzasadne. Stąd decyzja o likwidacji znaków D-1 i A-1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dokonując zaskarżonej czynności naruszył przepisy prawa.

Skarga dotyczy czynności Prezydenta [...] znak: [...] z dnia [...] października 2017 r., którą organ zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu zatytułowany "Zabezpieczenie wjazdu pojazdom dostawczym, ciężarowym przez ulicę [...] z D.W. nr [...](ul. [...]) do ulicy /bez nazwy/ prowadzącej na działkę Inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza".

Kwalifikacja charakteru zaskarżonej czynności wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno-techniczną". Taka kwalifikacja tej czynności organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym sytuuje ją w zakresie unormowania określonym art. 3 p.p.s.a., jako czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ spełnia przesłanki określone w tym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn.. akt I OSK 492/12, CBOIS).

Na wstępie podkreślić należy, że kwestie dotyczące zarządzania ruchem reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta zarządza, z zastrzeżeniem ust. 6, w myśl którego zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych zarządza prezydent miasta. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 omawianej ustawy).

W myśl art. 10 ust. 9 p.r.d. drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Podkreślić należy, że pojęcia "drogi publicznej" oraz "drogi wewnętrznej" definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p., są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Zwrócić należy uwagę na fakt, że drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna – fizyczna lub prawna. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Także, jak już wyżej wskazano, do tego podmiotu należy zarządzanie ruchem na tych drogach (art. 10 ust. 7 p.r.d.). Jeśli zatem droga wewnętrzna należy do osób prywatnych, zarzadzaniem ruchem, jak i oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie ma w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym.

Warunki sporządzania, opiniowania zatwierdzania i wprowadzenia organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 p.r.d.. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

Natomiast w myśl § 3 ust. 1a rozporządzenia podmiot zarządzający drogą wewnętrzną:

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;

2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;

3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu;

4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;

5) przechowuje projekty organizacji ruchu;

6) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

7) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi podmiotami zarządzającymi drogą wewnętrzną, organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i zarządcami infrastruktury kolejowej, Policją oraz innymi jednostkami.

Zaś w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Ponadto w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ul. [...] oraz ul. [...] w [...]mają status dróg wewnętrznych i są własnością prywatną, a tym samym, w świetle powyższych wywodów, zarządzanie ruchem, jak i oznakowanie takich dróg należy do właścicieli dróg, którzy nie mają w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. Podkreślał to także wielokrotnie organ, wskazując, że nie jest uprawniony do zatwierdzania projektu organizacji ruchu obejmującego drogi wewnętrzne.

Bezsporne jest także, że ul. [...] w [...] stanowi odcinek drogi wojewódzkiej nr [...], a w świetle art. 10 ust. 5 i 6 p.r.d. zarządcą tej drogi a tym samym organem zarządzającym ruchem jest Prezydent [...].

Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy tylko drogi publicznej, tj. terenu położonego w liniach rozgraniczających ul. [...], a polega na likwidacji dwóch znaków D-1 i A-7 – jak podnosi organ – czy też ingeruje w organizację ruchu na ww. drogach wewnętrznych, jak wskazują skarżący.

W ocenie Sądu rację mają skarżący. W tym miejscu podkreślić, że Sąd nie bada intencji organu (pełnomocnik organu również na rozprawie podnosił, że projekt ruchu zatwierdza wyłącznie demontaż dwóch znaków) oraz nie bada stanu rzeczywistego zaprojektowanego oznakowania (skarżący zarówno w skardze jak i na rozprawie wskazywali, że zdemontowano część zaprojektowanego oznakowania), a bada znajdujący się w aktach w formie planu sytuacyjnego zatwierdzony przez organ stały projekt organizacji ruchu.

Na wstępie podkreślić należy, że już z wniosku inwestora z dnia [...] października 2017 r. wynikała wola zmiany organizacji ruchu obowiązującej na ul. [...] oraz ulic okolicznych. We wniosku wyraźnie wskazano, że projekt ma umożliwić wjazd pojazdom dostawczym ciężarowym z drogi wojewódzkiej nr[...] (ul. [...]) przez ul. [...] na ulicę bez nazwy prowadzącą na działkę inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Podkreślono, że przy obecnej organizacji ruchu taki dojazd jest niemożliwy, albowiem ul. [...] i ulica bez nazwy są drogami wewnętrznymi w strefie ruchu, na których obowiązują znaki B-18 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t" i Inwestor wniósł, żeby pod znakiem B-18 dodać tabliczkę tekstową o treści "Nie dotyczy pojazdów ciężarowych do posesji [...]". Podkreślić należy, że z załączonego pierwotnego projektu wynikało, że omawiane znaki stały na ul. [...] w pobliżu skrzyżowania z ul. [...], oraz na skrzyżowaniu z ulicą bez nazwy, a więc na drodze wewnętrznej zarządzanej przez współwłaścicieli ulicy [...], a więc w sposób nieuzasadniony omawiany projekt ingerował w istniejącą organizację ruchu na wewnętrznej drodze należącej do prywatnych właścicieli.

Organ podnosi, że zatwierdzony przez organ projekt organizacji ruchu odbiega od pierwotnie przedstawionego projektu, albowiem w trakcie postępowania zwrócono wnioskodawcy uwagę na fakt, że organ nie jest uprawniony do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu obejmującego drogi wewnętrzne. Wnioskodawca zmienił pierwotny projekt w ten sposób, że objął nim oznakowanie występujące poza drogą wewnętrzną i ten ostatecznie uzgodniony projekt zyskał zatwierdzenie organu z adnotacją "bez zmian".

Jednakże uszło uwadze organu, że z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu wynika, że przestawieniu będzie podlegał ustawiony na ul. [...] znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t". Znak ten, jak wynika z omawianego, zatwierdzonego projektu, zostanie przestawiony na teren pasa drogowego ul. [...], a dodatkowo pod znakiem należy mieścić tabliczkę z tekstem "Nie dotyczy dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji [...]". Zdaniem Sądu takie oznakowanie wjazdu z ul. [...] na ul. [...] co prawda pozwalało pojazdom ciężarowym na dojazd do posesji inwestora, ale ingerowało w organizację ruchu obowiązującą dotychczas na ul [...], czy ul. [...], gdzie ustawiono znaki B-18 i obowiązywał zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t. Bez znaczenia zdaniem Sądu jest podkreślany przez organ fakt lokalizacji znaków informujących o ograniczeniach w ruchu na ul. [...] w pasie drogowym ul. [...]. Pomimo takiej lokalizacji znak regulował organizację ruchu na ul. [...]. Dodatkowo podkreślić należy, że oznakowanie wprowadzone zatwierdzonym projektem organizacji ruchu stało w sprzeczności z istniejącym już oznakowaniem, rodziło swojego rodzaju pułapkę dla kierowców wjeżdżających na ulicę [...] samochodami ciężarowymi oraz rodziło wątpliwości interpretacyjne dla funkcjonariuszy Policji, co potwierdza załączone do skargi pismo Komendanta [...] do Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla dzielnicy [...].

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, także sam tytuł zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu - "Zabezpieczenie wjazdu pojazdom dostawczym, ciężarowym przez ulicę [...] z D.W. nr [...] (ul. [...]) do ulicy /bez nazwy/ prowadzącej na działkę Inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza" – świadczy o intencjach inwestora oraz zakresie przestrzennym i celu nowej organizacji ruchu.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżony akt, naruszył 10 ust 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jeszcze raz należy podkreślić, że jeśli droga wewnętrzna należy do osób prywatnych, zarzadzaniem ruchem, jak i oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie ma w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym.

W świetle powyższego bezpodstawne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.