Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Zarząd Dróg i Zieleni w S..

W toku badania legalności przedmiotowego aktu prawnego organ nadzoru – Wojewoda P. stwierdził, że podjęty on został z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W konsekwencji rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdzono nieważność § 4 ust. 2 oraz § 5 pkt 2 tej uchwały.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 40 ust. 8 i 9 ustawy i stwierdzono, że Rada Miejska w S. ustalając w § 4 ust. 2 stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy wykroczyła poza dozwolone kryteria, określone w tej regulacji, poprzez preferowanie w reklamach określonych treści, których następstwem byłaby niższa stawka opłaty w przypadku m. in. informacji o gminie, projektach realizowanych przez miasto, czy uroczystościach odbywających się pod patronatem Prezydenta Miasta S., czym naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru za niezgodne z prawem uznać również należy różnicowanie stawek za zajęcia pasa drogowego pod reklamę w zależności od sposobu oświetlenia (świetlna/podświetlana) i zawartej treści reklamy, gdyż Rada Miejska nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do reklam na podstawie innych kryteriów, niż określone w art. 40 ust. 9 ustawy, które zostały wymienione przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący. Zróżnicowanie wysokości stawek jest zatem możliwe, ale wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zawartych w tym przepisie. Tym samym, różnica polegająca wyłącznie na oświetleniu/podświetleniu budowli lub braku takiego oświetlenia nie może uzasadniać różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Brak jest również podstaw prawnych do różnicowania stawek opłat za reklamy umieszczone w pasie drogowym ze względu na ich treść.

Nadto z tych samych względów niezgodny z prawem, zdaniem organu nadzoru, jest sposób ustalenia, w § 5 pkt 2 stawki opłat za zajęcie pasa drogowego pod stragany, ogródki i inne cele handlowe w rejonie cmentarzy, różnicujący ją ze względu na okres, czas ich umiejscowienia w danym miesiącu, a w konsekwencji podnoszący o 100 % w dniach od 25 października do 5 listopada.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że wadliwość niniejszej uchwały, poprzez ustalenie zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Z. w S. w oparciu o niedopuszczalne prawnie kryteria przesądza o tym, że narusza ona w sposób istotny prawo, przez co, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), czyni wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w pełni uzasadnionym.

Skargę od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego wniosło Miasto S. i zarzuciło:

- błędną wykładnię art. 40 ust. 9 ustawy, przez dowolne przyjęcie, że niedopuszczalne jest preferowanie w reklamach określonych treści, których następstwem byłaby niższa stawka opłaty w przypadku m.in. informacji o gminie, projektach realizowanych przez miasto, czy uroczystości odbywających się pod patronatem Prezydenta Miasta S. w sytuacji, gdy w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608; dalej powoływane jako rozporządzenie) zastosowano preferencyjną stawkę opłaty za reklamy zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie;

- błędną wykładnię art. 40 ust. 9 ustawy, przez dowolne przyjęcie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego pod reklamę w zależności od sposobu oświetlenia (świetlna/podświetlana) w sytuacji, gdy § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 podwyższa się o 100 %;

- błędną wykładnię art. 40 ust. 9 ustawy, przez dowolne przyjęcie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty ze względu na okres zajęcia pasa drogowego.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości zakłada odmienne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów nieposiadających wspólnej cechy istotnej, co oznacza także dopuszczalność odmiennego traktowania podmiotów podobnych, jeżeli ma to racjonalne uzasadnienie w innych wartościach chronionych prawnie. Wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy. Podkreślono, że na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Chociaż rozporządzenie to zostało wydane na innej podstawie prawnej (art. 40 ust. 7 ustawy) niż przedmiotowa uchwała (art. 40 ust. 8 ustawy), to niewątpliwie rozporządzenie to uwzględnia nie tylko wytyczne z art. 40 ust. 7 ale także określone w art. 40 ust. 9. Konsekwentnie, zdaniem strony skarżącej, należy zatem stwierdzić, że organ nadzorczy dokonał błędnej wykładni art 40 ust. 9 ustawy, przez dowolne przyjęcie, że niedopuszczalne jest preferowanie w reklamach określonych treści, których następstwem byłaby niższa stawka opłaty w przypadku m.in. informacji o gminie, projektach realizowanych przez miasto, czy uroczystości odbywających się pod patronatem Prezydenta Miasta S., bezzasadnie pomijając, że w § 4 ust. 2 rozporządzenia zastosowano preferencyjną stawkę opłaty za reklamy zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie. Podobnie, zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 9 ustawy przez dowolne przyjęcie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego pod reklamę w zależności od sposobu oświetlenia (świetlna/podświetlana), bezzasadnie pomijając, że w § 4 ust. 3 rozporządzenia wprost postanowiono, że dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 podwyższa się o 100 %. Nie zgodzono, się także z oceną organu nadzorczego, że niedopuszczalne jest w rejonie cmentarzy różnicowanie stawki opłaty ze względu na okres zajęcia pasa drogowego pod stragany, ogródki i inne cele handlowe, tj. od dnia 25 października do dnia 5 listopada, kiedy ze względu na okres świąteczny występuje szczególne natężenie ruchu i na równych prawach każdy zainteresowany może ubiegać się o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w tym rejonie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podniósł, że istotnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wymienione są kryteria pozwalające na ustalenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w przypadku reklamy zawierającej informację o gminie, czy też w zależności od sposobu jej oświetlenia (świetlna/podświetlana), niemniej jednak rozporządzenie to określa stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem organu nadzoru nie można w drodze analogii, sporządzając uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, kierować się zawartymi w nim wytycznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Przedmiotem niniejszej skargi było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., który dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 oraz § 5 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2019 r.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, zaś zarzut skargi Rady Miejskiej w S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy, sprzeczne z prawem, są nieważne. Organ nadzoru stwierdza nieważność tylko wówczas, gdy akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa w przeciwieństwie do naruszenia nieistotnego o jakim stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g.

Należy zwrócić uwagę, że brak jest ustawowego zdefiniowania naruszenia "istotnego" i "nieistotnego". Nie mniej jednak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak lub przekroczenie podstawy prawnej do podjęcia uchwały lub naruszenie procedury jej uchwalenia.

W sprawie niniejszej Wojewoda stwierdził, że doszło do wydania uchwały, w zakwestionowanych punktach, z przekroczeniem przepisu ustawowego, z czym skład orzekający się zgadza.

Podstawą do wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 – 9 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m

pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W ust. 9 art. 40 ustawodawca wskazał kryteria, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z treści art. 40 ust. 9 ustawy wynika, że kryteria, które winny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały, zostały wymienione w sposób wyczerpujący. Zróżnicowanie wysokości stawek jest zatem możliwe, ale wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zawartych w cytowanym przepisie. Przepis ten odwołuje się zaś jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym.

Przeciwnie - taka interpretacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasady równego traktowania podmiotów i wiążącym się z tą zasadą zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) (zob. wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt 11 GSK 649/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Rada Miejska w S., ustalając w § 4 ust. 2 uchwały, stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, wykroczyła poza kryteria ustawowe zawarte w art. 40 ust/ 9 ustawy. Ustalono niższe opłaty za umieszczanie reklam, których podmiotem jest gmina, miasto bądź Prezydent Miasta S. i jednostki organizacyjne gminy (0,01 zł, 0,50 zł), zaś dla innych podmiotów wskazano opłaty wyższe (odpowiednio 1 zł. 2 zł.).

Zróżnicowano w opłatach reklamy podświetlone i niepodświetlone (odpowiednio: 4 zł, 2 zł), co nie znajduje uzasadnienia w art. 40 ust. 9 ustawy, bowiem takiego kryterium przepis ten nie zawiera.

Słusznie też zwrócił uwagę Wojewoda na § 5 pkt 2 uchwały, gdzie stawki za zajęcie pasa drogowego pod stragany, ogródki i inne cele handlowe przy cmentarzach, w okresie od 25 października do 5 listopada, podniesiono o 100 %. Ustawa nie zawiera przesłanki różnicowania zajęcia pasa drogowego ze względu na okres takiego zajęcia.

Należy raz jeszcze podkreślić, że różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne tylko według kryteriów, wymienionych w art. 40 ust. 9 pkt 1 – 5 i jest to katalog zamknięty. Zatem, zastosowanie przez Radę Miasta S. w kwestionowanej części uchwały, kryteriów innych niż ustawowe (podmiotowego, przedmiotowego, okresu umieszczania urządzenia) stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd nie podziela zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, że organ nadzoru zastosował błędną wykładnię art. 40 ust. 9 ustawy.

Skarżąca przytacza treść art. 97 Konstytucji RP mówiący o tym, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych. Skarżąca zgadza się również z zasadą przestrzegania przez organ samorządu zaleceń ustawowych, bowiem w przeciwnym razie można zarzucić samorządowi istotne naruszenie prawa.

Skarżąca przywołuje również zasadę równości (art., 32 ust. 1 Konstytucji RP), nakazującą jednakowe traktowanie podmiotów określonej kategorii.

Jednakże, kwestionowana cześć uchwały, została sprecyzowana dokładnie wbrew przytoczonym zasadom konstytucyjnym.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że preferencyjna stawka za zajęcie pasa drogowego dla reklam umieszczonych przez gminę, miasto i jednostki organizacyjne z nimi związane, ma uzasadnienie w tym, że inwestycje będą służyć celom publicznym. Natomiast należy zauważyć że jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają wyłączności na dokonywanie inwestycji celu publicznego (w szerokim pojęciu) na swoim terenie. Inwestycje o charakterze publicznym mogą podejmować inne podmioty, które umieszczają reklamy w tym temacie w pasie drogowym, byłyby dyskryminowane poprzez obowiązek zapłaty wyższej stawki za zajęcie pasa drogowego.

Zarówno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. przytoczył rzeczowe argumenty na okoliczność istotnego naruszenia prawa w § 4 ust. 2 oraz w § 5 pkt 2 kwestionowanej uchwały. Organ powołał też adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w tym temacie jest jednolite i dość bogate.

Nie sposób zgodzić się z argumentem skargi, iż kwestionowana uchwała jest zgodna z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). Powyższe rozporządzenie nie dotyczy dróg, których zarządcą są jednostki samorządu terytorialnego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 7 ustawy a nawet sam tytuł rozporządzenia wyraźnie odnoszą się do dróg których zarządcą jest Generalny dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Nie jest uprawnionym zastosowanie, w drodze analogi, przepisów w/w rozporządzenia do dróg zarządzanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych, normuje wyczerpująco w art. 40 ust. 8 i 9 (a także następnych) kwestie dotyczące stawek za zajęcie pasa drogowego dróg lokalnych, nie odsyłając do aktów podrzędnych.

Mając na względzie powyższe okoliczności, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).