II SAB/Wa 855/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-12	
Data wpływu	2014-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 1190/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 4 ust. 1i2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Platformę Obywatelską Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Platformy Obywatelskiej RP o udostępnienie w formie elektronicznej:

1. protokołów z posiedzeń zarządu partii politycznej Platforma Obywatelska RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną,

2. uchwał podjętych przez zarząd partii politycznej Platforma Obywatelska RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną,

3. protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli z 2013 r. oraz do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną,

4. wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii w 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Biuro Krajowe Platformy Obywatelskiej RP odmówiło udzielenia informacji, twierdząc, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter publiczny ma jedynie informacja o sprawach publicznych. Wewnętrzne dokumenty organów partii politycznej, w tym również objęte przedmiotowym wnioskiem, nie pozostają w sferze regulacji tej ustawy.

Stowarzyszenia [...] w skardze z dnia [...] września 2014 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarzuciło Platformie Obywatelskiej RP bezczynność poprzez nieudostępnienie informacji objętej powyższym wnioskiem.

W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Platformy Obywatelskiej RP do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na treść art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na wyroki NSA sygn. akt I OSK 513/13 i WSA sygn. akt II SAB/Wa 420/13 i II SAB/Wa 757/13.

W odpowiedzi na skargę Platforma Obywatelska RP wniosła o jej oddalenie.

Argumentowała, iż nie pozostawała w bezczynności, z uwagi na udzielenie w dniu [...] września 2014 r. Stowarzyszeniu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji.

Natomiast treść udzielonej odpowiedzi wynika z innego statusu partii politycznych względem ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, w porównaniu z podmiotami sprawującymi władzę albo wykonującymi zadania publiczne, co wynika z porównania art. 4 ust. 1 i z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym przypadku nie występuje (tak jak to ma miejsce w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy) "domniemanie", iż każda posiadana przez podmiot informacja dotyczy sprawy publicznej. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu partii politycznej stanowi informacje publiczną, np. uprawnienia informacyjne, przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie odnoszą się do partii politycznych. Informacji publicznej nie stanowią również pozyskane przez partie polityczne ekspertyzy, analizy lub opinie. Dokumenty te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania partii politycznych i są opłacane z Funduszu Eksperckiego. W zakresie wydatkowania środków z Funduszu Eksperckiego, partia polityczna zobowiązana jest do składania szczegółowego sprawozdania Państwowej Komisji Wyborczej i sprawozdanie to znajduje się w domenie publicznej i jest dostępne także dla skarżącego. Co się zaś tyczy zawartości merytorycznej opłacanych przez partię analiz i ekspertyz, to zgromadzone w ten sposób informacje, stanowiące zaplecze intelektualne partii, nie stanowią "dobra wspólnego" i wiedzy, do której każdy żądający ma prawo dostępu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Sądu skarga Stowarzyszenia [...] na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartej w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Z art. 4 ust. 2 ww. ustawy wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że partia - Platforma Obywatelska RP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Przepis art. 1 wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Art. 6 wymienia natomiast niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy wymienione zostały jedynie przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Istota sprawy stanowi rozstrzygnięcie czy żądana przez Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. informacja - żądanie udostępnienia:

1. protokołów z posiedzeń zarządu partii politycznej Platforma Obywatelska RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku,

2. uchwał podjętych przez zarząd partii politycznej Platforma Obywatelska RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku,

3. protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli z 2013 r. oraz do dnia otrzymania niniejszego wniosku,

4. wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii w 2013 r.

- stanowi pytania o informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z pewnością kategoryczne twierdzenie Platformy Obywatelskiej RP, iż powyższe kategorie nie mieszczą się w ogóle w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędne, albowiem stanowisko to pozostaje wprost w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Co prawda Platforma Obywatelska RP dostrzega w swojej argumentacji ten przepis, jednakże nie potrafi wskazać, co konkretnie kryje się pod jego treścią.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie źródeł do odpowiedzi na powyższe pytanie, w tym także istoty art. 4 ust. 2 ww. ustawy, należy upatrywać w szerokim pojęciu definicji informacji publicznej (art. 31 i art. 61 Konstytucji RP oraz przede wszystkim w treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 92).

Podmioty ujęte w przepisie art. 4 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są oczywiście ani podmiotami władzy publicznej, ani podmiotami wykonującymi zadania publiczne, ale podmiotami, które zostały wprost z nazwy co do pewnych kategorii podmiotowej (np. partie polityczne, związki zawodowe) wprost wymienione przez ustawodawcę i zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na zasadach tejże ustawy.

Nie należy zatem dokonywać sztucznego podziału definicji "informacja publiczna", zawartego w art. 1 ustawy, na informację podlegającą udostępnieniu przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ww. ustawy i na informację podlegającą udostępnieniu przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 2. Takie rozróżnienie pozostawało by w sprzeczności z generalnym kryterium przyjętym w definicji zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnoszącej się do pojęcia – "sprawa publiczna" i z potrzebą jednakowego potraktowaniem obu powyższych podmiotów, wskazanym w treści art. 4 ust. ust. 3 ustawy. W tej materii, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyduje treść art. 1 ust. 1 ustawy. Zatem każda informacja spełniająca kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie informacją w sprawach publicznych. W prawie polskim brak jest innej definicji informacji publicznej, niż wskazana w powyższym przepisie. Dlatego łatwiej jest określać zbiór "informacja publiczna" poprzez wskazanie negatywne określenie, co do tego zbioru nie należy (porównaj: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 11 i nast.).

Działania partii politycznych znajdują się w kategorii "informacja publiczna", co wynika z poniższej analizy.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Zatem nie budzi wątpliwości, iż partia polityczna spełnia funkcje publiczne (Porównaj wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 513/13).

Zgodnie z art. 8 partie polityczne zapewniają jawność swoich struktur, które muszą być ukształtowane zgodnie z zasadami demokracji. W ustawie o partiach politycznych brak jest jakiegokolwiek przepisu odwołującego się do zasad tajności, czy niejawności działania partii.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, iż skoro działalność struktur partii politycznych musi być jawna i zarząd danej partii jak i komisja rewizyjna danej partii są to niewątpliwie podmioty należące do struktury danej partii, to działania zarówno zarządu danej partii jak komisji rewizyjnej muszą spełniać kryteria zawarte w ustawie o partiach politycznych.

Udokumentowanymi wytworami działań zarządu partii są protokoły z ich posiedzeń i podjęte uchwały. Natomiast udokumentowanymi wytworami działań komisji rewizyjnej danej partii są protokoły z ich posiedzeń.

Powyższe ustalenia prowadzą do logicznego wniosku, iż jeżeli działania partii dotyczą sfery publicznej (w szerokim rozumieniu zakresu semantycznego definicji zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to dokumenty z takich działań a ściślej dokumenty wytworzone w wyniku takich działań, stanowią przedmiot informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z samej istoty partii politycznej – publicznego celu jej działania, udziału w życiu publicznym (art. 1 ustawy o partiach politycznych) trudno jest wskazać takie aspekty działania, które przymiotu publicznego by nie miały.

W powyższym kontekście odmowa udostępnienia żądanych we wniosku informacji z uwagi na ogólne twierdzenie braku cech informacji publicznej zawartych w pytaniach wniosku jest chybione. Oczywiście twierdzenie to nie przesądza niniejszej sprawy co do obowiązku udostępnienia wszystkich żądanych informacji (wszystkich protokołów z posiedzeń wskazanych we wniosku struktur partii i uchwał jej zarządu), ale przesądza sprawę co do obowiązku procedowania przez Platformę Obywatelską nad powyższym wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy zastosowaniu dostępnych w niej instytucji prawnych. Porównaj w tym zakresie wyroki WSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 416/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/13 i z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 420/13.

Jednakże nawet gdyby uznać, iż zakres przedmiotowy dwóch pierwszych pytań wniosku jest zbyt ogólny, to Platforma Obywatelska, powinna zarządać od Stowarzyszenia uściślenia tej części wniosku, ewentualnego wskazania sfery stanowiącej zainteresowanie Stowarzyszenia. Jednakże takiego uściślenia nie zażądano, a jedynie, w odpowiedzi z dnia [...] września 2014 r., zawarto kategoryczne stwierdzenie o braku jakichkolwiek cech informacji publicznej w przedmiotowym wniosku. Powyżej opisane działania Platformy Obywatelskiej (dokładniej zaniechanie starannego działania) również stanowi o niewłaściwym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, a zatem o bezczynności.

Istnieją jeszcze inne, równie istotne, argumenty przemawiające za uznaniem zasadności skargi. Odnoszą się one do trzeciego i czwartego punktu wniosku.

Zgodnie z art. 23a ustawy o partiach politycznych źródła finansowania partii politycznych są jawne. Zatem sposób wydatkowania Funduszu Eksperckiego nie stanowi, jak to zawarto w odpowiedzi na skargę, prywatnej sprawy tej partii. Partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem całkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie.

Powyższy zapis ustawy o partiach politycznych staje się szczególnie istotny, gdy partia zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej - odnoszącej się do sfery finansowej działania danej partii - jest partią korzystającą z subwencji, o której mowa w art. 28 i nast. ustawy o partiach politycznych (Porównaj wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 513/13).

Platforma Obywatelska RP do takich partii niewątpliwie należy, albowiem jest partią parlamentarną uczestniczącą w sprawowaniu władzy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz z uwagi na osiągnięte wyniki wyborcze w roku 2011 ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu 2011-2015 subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Szczególnie istotny jest tu art. 30 ust. 3 stanowiący o procentowym udziale otrzymywanej ze Skarbu Państwa subwencji w Funduszu Eksperckim partii. Właśnie z tego Funduszu finansowane są ekspertyzy, analizy i opinie, wykazu przedstawienia których domaga się Stowarzyszenie w pkt 4 wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zatem sposób wydatkowania Funduszu Eksperckiego nie stanowi, jak to zawarto w odpowiedzi na skargę, prywatnej sprawy tej partii. Partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem całkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie. Skoro w pewnej części Fundusz Ekspercki finansowany jest ze środków publicznych, to cele na które są wydatkowane pieniądze z tego Funduszu stanowią informację publiczną. Żądany wykaz to właśnie cele wydatkowania Funduszu.

Pozostałe wywody obu stron, zawarte w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, odnoszące się do pkt 4 przedmiotowego wniosku są chybione albowiem w tym punkcie wniosek ogranicza się jedynie do żądania udostępnienia wykazu ekspertyz, analiz i opinii, a nie do przedstawienia ich treści.

Pytanie zawarte w pkt 3 wniosku dotyczy wprost wyników kontroli dokonywanych przez komisję rewizyjną partii. Zatem wyników finansowych partii. W tym zakresie nie sposób pominąć wyżej wspomnianej subwencji wydatkowanej przez Skarb Państwa na działania partii, które wprowadziły swoich członków do parlamentu w obecnej kadencji Sejmu. Powyższe stanowi o publicznym charakterze powyższego pytania. (Porównaj wyrok WSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt 417/13).

Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek, Platforma Obywatelska RP mogła albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że partia Platforma Obywatelska RP pozostaje w bezczynności. Jeżeli natomiast adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej miał wątpliwości co do zakresu żądania objętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. to powinien zwrócić się do Stowarzyszenia [...] o jego sprecyzowanie.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP i zakreślił tej partii 14-dniowy termin do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż Platforma Obywatelska RP w ustawowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedziała na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd uznał, że bezczynność w tym przedmiocie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.