II SA/Gl 1337/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 960;  art. 389 pkt 1, art. 472aa ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr C.RUT.477.19.2025.ES w przedmiocie kary za odprowadzanie wód opadowych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r. nr [...] wymierzył Gminie T. za okres I kwartału 2024 roku administracyjna karę pieniężną w wysokości: 20 945,00 za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu za pośrednictwem trzech istniejących wylotów PW11, PW13 i PW16 do wód potoku [...] wód opadowych pochodzących z terenów dzielnicy [...] oraz terenów przemysłowych "[...]" w T., ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 czerwca 2024 roku Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji kwartalnej, stronie za okres I kwartału 2024 roku opłatę zmienną Nr [...], za l kwartał 2024 w wysokości 4189,00 zł za odprowadzanie do wód potoku [...] przedmiotowymi wylotami. W dniu 20 lutego 2025 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej, za naruszenie przepisu art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, tj. odprowadzanie do wód potoku wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, za okres I kwartału 2024 r.

Ustalono, że do dnia 4 grudnia 2023 roku podmiot legitymował się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, obejmującym odprowadzanie za pośrednictwem trzech istniejących wylotów PW11, PW13 i PW16 dowód potoku [...] wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenów dzielnicy [...] oraz terenów przemysłowych "[...]" w T., wydanym przez Starostę [...] decyzją znak: [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. Przed upływem ważności tego pozwolenia strona zobligowana była wystąpić z wnioskiem o jego przedłużenie lub o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, bądź zaprzestać korzystania z przedmiotowej usługi wodnej. Gmina uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych wylotami PW13 i PW16 do wód potoku [...] udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 16 grudnia 2024 r., znak: [...] Decyzja stała się ostateczna 11 stycznia 2025 r. Natomiast w zakresie wylotu PW11 wniosek rozpatrywany jest przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Zatem, w myśl art. 400 Prawa wodnego, do dnia 10 stycznia 2025 r. korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej odbywało się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Gmina Miasta T. korzystając z prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. znak [...], wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu argumentując, że korzystanie w okresie I kwartału 2024 r. z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu istniejącymi wylotami PW11, PW13 i PW16 stanowi znikomą wagę naruszenia prawa, a Gmina uzyskując nowe pozwolenie wodnoprawne zaprzestała naruszenia prawa. Ponadto, wniosła o zastosowanie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., tzn. o wyznaczenie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, a następnie o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.

Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.

Do odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu dochodzi, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.). Oba elementy tego przepisu, to jest znikoma waga naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa, powinny wystąpić łącznie. Hierarchia wagi naruszeń prawa powinna być rozważana w zakresie:

1) naruszenie prawa nieistotne (które dla wartości podlegających ochronie nie wywołało negatywnych następstw rozumiane jako naruszenie o znikomej wadze);

2) naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne;

3) naruszenie kwalifikowane jako naruszenie o znaczącej wadze.

Podkreślił, że aby doszło do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oprócz uznania wagi naruszenia prawa za znikomą konieczne jest spełnienie drugiego warunku z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., czyli zaprzestanie przez podmiot naruszania prawa rozumianego jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zarówno w sytuacji znikomej wagi naruszenia, ale bez zaprzestania dalszego naruszania prawa przez podmiot jak i w sytuacji zaprzestania naruszeń, których waga jest wyższa niż znikoma nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Dokonując oceny przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (takich jak: skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (w szczególności czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), a decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez Prawo wodne.

Mając na względzie rodzaje naruszenia prawa, o których mowa w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zasadnym jest przyjęcie, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej (pozwolenia wodnoprawnego, zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej) jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne oraz zgłoszenie wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód albo warunki wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych w celu ochrony zasobów wodnych, natomiast ocena wodnoprawna stanowi instrument zapewniający analizę i ocenę wpływu planowanej inwestycji lub działania na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, bez której istnieje ryzyko nieosiągnięcia tych celów. Podkreślić również należy, że celem obowiązujących przepisów, zastosowanych w niniejszej sprawie, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady "zanieczyszczający płaci", która wynika z art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346).

Podkreślono, że podmiot kontynuował korzystanie zwód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego przez ponad 12 miesięcy. Z wnioskiem do organu celem pozyskania pozwolenia wodnoprawnego podmiot wystąpił dopiero pismem z dnia 1 lipca 2023 r., (wpływ do organu 27 sierpnia 2024 r.) pomimo iż dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne wydane zostało z terminem obowiązywania do dnia 4 grudnia 2023 r. W ocenie organu kilkakrotne składanie niekompletnego wniosku w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na powyższą usługę wodną oraz nieuzupełnianie braków formalnych nie może stanowić usprawiedliwienia podmiotu jako działania mające wpływ na znikomość naruszenia prawa. Ponadto, nie można przyjąć, że przystąpienie do wyłonienia wykonawcy opracowań przed wygaśnięciem obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego stanowi przesłankę do przyjęcia dochowania należytej staranności i terminowości przy składaniu wniosku o pozyskanie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem efektywnie (bez braków formalnych) został on złożony dopiero po 4 grudnia 2023 r., ti. po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia udzielonego decyzją znak [...] (wpływ wniosku: 27 sierpnia 2024 r.) - po niemal dziesięciu miesiącach korzystania z wód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja w przedmiotowym zakresie została wydana dn. 16 grudnia 2024 r.. a nie jak Strona przywołuje w uzasadnieniu znikomości czynu - 21 czerwca 2024 r. W ocenie Organu, czas działania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest zatem znaczny, bowiem finalnie wyniósł ponad 1 rok.

W toku postępowania nie ujawniono również, aby Gmina została ukarana za to samo zachowanie, prawomocną decyzją, administracyjną karą pieniężną przez inny organ administracji publicznej. Tym samym nie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nieuzasadniony brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie strona wykazała, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa,

2) naruszenie art. 189e k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nieuzasadniony brak przyjęcia, że strona nie podlega ukaraniu, podczas gdy strona wykazała, że w przedmiotowej sprawie do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej,

3) naruszenie przepisów Decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, poprzez, które przebiegają linie kolejowe.

4) naruszenie art. 397 ust. 3 pkt. 1. lit.a Prawo wodne - poprzez zaniechanie jego zastosowania, a w konsekwencji brak wskazania organu właściwego do rozpatrywania podania. Zgodne z ww przepisem, jeżeli szczególne korzystanie z wód, korzystanie z usług wodnych lub wykonanie urządzeń wodnych, odbywa się w całości lub części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej,

5) naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. - poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nie przekazanie niezwłocznie podania organowi właściwemu po zapoznaniu się z treścią wniosku.

Podniesiono również wątpliwości, jak również wydłużony termin procedowania postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a to na skutek nieuzasadnionego (w ocenie skarżącej) rozdzielenia pierwotnego wniosku na dwa różne postępowania, prowadzone w dwóch różnych organach, co powinno mieć również znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczności te zostały również podniesione na etapie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ I instancji, co do których organ nie zajął jednak żadnego stanowiska:

Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu I instancji wskazał, że iż istotą sprawy była kwestia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie natomiast kwestia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Ocena organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do skontrolowania zasadności wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 472aa Prawa wodnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwala na dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla zajęcia stanowiska w zakresie ww. naruszeń przepisów prawa.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.

Skarżąca nie kwestionuje faktu korzystania z usługi wodnej bez odpowiedniego zezwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 roku, jednakże podnieść należy, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie nie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Gmina zaprzestała naruszenia prawa (poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego) a o stosowne pozwolenie wystąpiła zanim doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary.

Podkreślono także, że skarżąca jest podmiotem, który zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązana do realizacji zadań własnych m.in. w zakresie ochrony środowiska oraz gospodarki wodnej. Pozwolenie wodnoprawne, za brak którego strona została ukarana, dotyczy odprowadzania do wód potoku [...] istniejącymi wylotami wód opadowych ujętych w system kanalizacji deszczowej. Tym samym gmina realizuje zadania w zakresie kategorii usług użyteczności publicznej.

Organ nie zważył odpowiednio, że ocena sytuacji każdego podmiotu powinna być indywidualna. Nie można równać sytuacji skarżącej jako podmiotu, który co najmniej przez ostatnich dziesięć lat korzystał z pozwolenia wodnoprawnego oraz jest jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania w zakresie kategorii usług użyteczności publicznej, z podmiotami, które w ogóle wcześniej takiego pozwolenia nie posiadały albo wykorzystują usługę wodną bez pozwolenia w ramach zarobkowej działalności gospodarczej. Zwrócono wreszcie uwagę, że istnieje pomiędzy sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska bez jakiejkolwiek zgody, a sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960) "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na [...] usługi wodne. Prowadzenie działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skutkuje, w świetle 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy wymierzeniem kary pieniężnej. Karę powyższą wymierza w drodze decyzji właściwy organ Wód Polskich. Wysokość powyższej kary, w przypadku (ust. 3 pkt 3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Treść powyższych przepisów jest jasna. Ustawodawca wprowadził zagrożenie karą wobec podmiotów, którzy wbrew obowiązkowi wprowadzają wody opadowe i roztopowe do określonych urządzeń wodnych. Przesłanka wymierzenia tej odpowiedzialności jest jedna, obiektywna bezprawność administracyjna. Nie ma tu znaczenia, kto takiego czynu się dopuścił oraz z jakich nastąpiło to przyczyn.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w pełni zaistniały w niej przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Skarżąca wprowadzała do wód wody i roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne. Okoliczność ta nie jest sporna. Nie jest sporna również wysokość wymierzonej kary. Stronie została przedstawiona informacja, od której nie złożyła ona reklamacji.

Jedyną sporną kwestią jest niewłaściwe, zdaniem skarżącej, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.

Zgodnie z art. 89f § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli [...] waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Aby zastosować to rozwiązanie konieczne jest zaistnienie dwóch powyższych przesłanek, czyli waga naruszenia musi być znikoma i musi nastąpić skutek w postaci zaprzestania działalności nielegalnej.

W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie mówić o znikomości naruszenia prawa. Wynika to przede wszystkim z konstrukcji przesłanki wymierzenia kary. Jest nią brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Celem kary przewidzianej w art. 472aa jest zapobieganie sytuacjom, gdy podmiot korzystający z wód czyni to bez wymaganego zezwolenia. A taka sytuacja właśnie miała w rozpatrywanej sprawie miejsce.

Drugim argumentem uzasadniającym brak możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 jest stosunek skarżącej do obowiązków wynikających z ustawy. Prawodawca wprowadził specjalne rozwiązanie dla podmiotów posiadających pozwolenia wodnoprawne, w celu ułatwienia im uniknięcia kary. Otóż zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne "pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń". Skarżąca mogła zatem złożyć wniosek o "przedłużenie" pozwolenia wodnoprawnego, jednakże w wymaganym prawem terminie. Pozwolenie to wygasło dnia 5 grudnia 2023 r. a wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do organu dopiero 27 sierpnia 2024 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.