Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi I. S. (dalej również "Skarżąca"), było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również "Organ" bądź "Szef Urzędu") z [...] marca 2020 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z [...] grudnia 2019 r., nr [...] o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 30 dni, od dnia doręczenia decyzji oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy.

Zaskarżone postanowienie organ wydał przyjmując następne ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Komendant Placówki Straży Granicznej w L. decyzją z [...] grudnia 2019 r. zobowiązał Cudzoziemkę do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.

Powyższa decyzja została doręczona Skarżącej w siedzibie organu [...] grudnia 2019 r. W tym samym dniu Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o którym mowa w art. 127a k.p.a.

Skarżąca za pośrednictwem operatora pocztowego [...] grudnia 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2019 r.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] marca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania cudzoziemki od decyzji z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że cudzoziemka [...] grudnia 2019 r. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i w tym dniu decyzja z [...] grudnia 2019 r. stała się ostateczna i prawomocna.

Jednocześnie Szef Urzędu wywiódł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ani jego wzruszalności. Dodał, że w związku ze skutkami jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania niemożliwe jest skuteczne cofnięcie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne (komentarz: Sejm VII kadencji, druk Nr 1183, s.57-58). Organ podkreślił, że oświadczenie Skarżącej z [...] grudnia 2019 r. zostało złożone prawidłowo i wywołało skutek prawny.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła skargę na przedmiotowe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu wskazała, iż nigdy jej świadomym zamiarem nie było pozbawianie się możliwości kwestionowania decyzji powrotowej. Posługuje się językiem polskim w zakresie pozwalającym na komunikację w zwykłych prawach życiowych. Dopiero uczy się pisać i czytać po polsku. Język urzędowy jest dla niej niezrozumiały i jeżeli, jak się twierdzi, podpisała oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji to uczyniła to bez jakiegokolwiek rozeznania skutku. Uważa, że wykorzystano jej zdenerwowanie i kompletny brak znajomości rzeczy. Skarżąca wskazała, że byłoby nielogiczne, skoro wcześniej podjęła kroki zmierzające do zalegalizowania pobytu na terytorium RP (wniosek o udzielenie zezwolenia i założenia rodziny z obywatelem polskim, z którym jest związana od 3 lat, wniosek do Sądu Rejonowego o zwolnienie od obowiązku przedstawienia dokumentu zdolności do zawarcia małżeństwa). Wyjazd na [...], mając na uwadze panującą pandemię, uchybia względom humanitarnym. Skarżąca nie ma tam nikogo. Z ojcem, z uwagi na stan zdrowia, nie ma kontaktu (przebywa w domu opieki społecznej), nie ma rodzeństwa ani przyjaciół (od lat przebywa w Polsce). Tutaj ułożyła sobie życie na nowo. Ma znajomych, mężczyznę, który daje poczucie bezpieczeństwa. Jej nieobecność na rozprawie wyznaczonej przez Sąd Rejonowy w R. na [...] maja 2020 r. ([...] RNs [...]), uniemożliwi uzyskanie dokumentu potrzebnego do sformalizowania kilkuletniego związku z partnerem i korzystania w pełni praw do życia w rodzinie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2020 r. nie narusza prawa, w stopniu który miałby wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu sprowadzała się do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez Skarżącą od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z [...] grudnia 2019 r. w sytuacji złożenia przez Skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a następnie jego cofnięcie.

Dla porządku należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 502). Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. sytuację, gdy na wydane przez organ administracji rozstrzygnięcie nie przysługuje żaden środek odwoławczy bądź przysługuje środek zaskarżenia, ale nie w administracyjnym toku postępowania (decyzja ostateczna).

Od 1 czerwca 2017 r. na podstawie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do porządku prawnego wprowadzono możliwość zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, przez stronę wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania (art. 127a § 1 k.p.a.). Wówczas decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (art. 127a § 2 k.p.a.).

Instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania w doktrynie wywołała liczne wątpliwości (por. J. Zimermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 8/2017). Nie mniej na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy wskazać wypada na te, które dotyczą odwracalności skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. I tak, w nauce prawa wyrażono pogląd, że możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy ostateczności i prawomocności przez decyzję organu pierwszej instancji. Skoro zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest czynnością jednostronną, to należy przyjąć, że nie jest wymagana zgoda organu administracji publicznej na cofnięcie (odwołanie) zrzeczenia, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Strona, która zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, nie może natomiast uchylić się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, twierdząc, że działała pod wpływem błędu (art. 84 § 1 zd. 1 k.c.), skoro o prawie do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach prawnych zrzeczenia została pouczona przez organ administracji publicznej (por. A. Wróbel, pkt 13 i 14 Komentarza do art. 127(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Istnieje również odmienne stanowisko w nauce, a mianowicie, że odwołanie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli strona pomimo zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania wniosła odwołanie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. P. Przybysz, pkt 3 do Komentarza aktualizowanego do art. 127(a) Kodeksu postępowania administracyjnego).

Mając na uwadze powyższe Sąd za prawidłowe uznał ustalenia Szefa Urzędu, że Skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z [...] grudnia 2019 r., i nie złożyła skutecznego jego cofnięcia, co obligowało Organ do stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od ww. decyzji.

Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. została doręczona Skarżącej (obywatelce [...]) w dniu jej wydania. W tym samym dniu Skarżąca złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 127a k.p.a. Faktem jest, że w tej samej dacie nastąpiły oba zdarzenia, tj. doręczenie decyzji i złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednak z okoliczności sprawy nie sposób wywieść, że oświadczenie o zrzeczeniu zostało złożone przed doręczeniem decyzji i otwarciem terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skorzystania z instytucji z art. 127a k.p.a. jest doręczenie decyzji stronie postępowania oraz otrzymanie przez organ oświadczenia stosownej treści w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania. Zdaniem Sądu oba te warunki zostały spełnione i okoliczności tych nie podważają zarzuty skargi.

Skarżąca zakwestionowała natomiast, że został błędnie pouczona co do skutków ww. oświadczenia, co wynika z nieznajomości języka polskiego, jego urzędowej formy. Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego - nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Z treści decyzji z [...] grudnia 2019 r. wynika, że Cudzoziemiec został pouczony o prawie do odwołania oraz skutkach zrzeczenia się odwołania. Ponadto pouczona o uprawnieniach i obwiązkach nie wniosła żadnych poprawek i zarzutów do protokołów, stwierdzając jednocześnie, że rozumie język polski w stopniu dobrym w mowie i piśmie oraz nie żądała obecności tłumacza.

Akta administracyjne sprawy nie pozwalają w ocenie Sądu na przyjęcie, iż złożone oświadczenie pozbawione było cech dobrowolności i braku świadomości, co do rzeczywistej treści złożonego oświadczenia. Z akt sprawy wynika, że cudzoziemce doręczono (o czym świadczy złożony przez nią osobiście podpis) "Pouczenie o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu", "Pouczenie o zasadach i trybie przeprowadzania kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", "Pouczenie o uprawnieniach zatrzymanego cudzoziemca", przy czym informacje te zostały sporządzone w języku polskim i [...]. Z pouczenia tego wynika m.in., w jakich okolicznościach może być cudzoziemcowi cofnięty zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i lektura tego pouczenia wskazuje, że nie zawiera on warunku w postaci obowiązku zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania. W piśmie tym zostały również zawarte informacje na temat terminu do złożenia odwołania od decyzji zobowiązującej do powrotu, jej niewykonalności przed upływem tego terminu oraz możliwości zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania jak i skutków złożenia takiego oświadczenia. W konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, o nieznajomości polskiego systemu prawnego, w tym zakresie. Co więcej pouczenie zawiera wykaz organizacji pozarządowych, które zajmują się udzielaniem cudzoziemcom pomocy w tym m.in. Fundacja Międzynarodowa Inicjatywa Humanitarna. Skarżąca mogła zatem, bezpłatnie skorzystać z pomocy, w tym również prawnej i zwrócić się o szczegółowe wyjaśnienie sytuacji prawnej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu organy administracji dopełniły obowiązku pouczenia cudzoziemca, co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania. W świetle powyższego, odnosząc się do kwestii skuteczności zrzeczenia się przez cudzoziemca prawa do złożenia odwołania, należało uznać, że oświadczenie w tym przedmiocie zostało złożone skutecznie.

Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają także na przyjęcie, iż Skarżąca uprawniona była, do uchylenia się od skutków prawnych ww. oświadczenia lub też jego cofnięcia. Art. 127a § 2 k.p.a. stanowi, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Komentatorzy omawianego przepisu zgodnie przyjmują, iż zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia. Należałoby dopuścić taką możliwość w sytuacji, gdy nie nastąpiły jeszcze skutki, o których mowa w art. 127a § 2 k.p.a., to jest decyzja nie stała się ostateczna i prawomocna. Taka sytuacja w praktyce zaistnieje wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania. Skorzystanie z takiego prawa przez jedną ze stron (lub część z nich) nie może rzutować na sytuację prawną pozostałych. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. mogłoby nastąpić w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń, które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Natomiast jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenia się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia woli.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ponieważ Skarżąca była jedyną stroną postępowania, to skuteczne złożenie przez nią oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. skutkowało tym, że decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Nie mogła ona zatem skutecznie uchylić się od skutków prawnych wcześniej złożonego oświadczenia.

Na marginesie jedynie wskazać należy niezależnie od przyczyn stwierdzenia niewzruszalności zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania, że Skarżąca nie cofnęła swego oświadczenia, bowiem odwołanie nie zawiera w swej treści cofnięcia oświadczenia z [...] grudnia 2019 r. Skoro ustawodawca wymaga aby zrzeczenie się prawa nastąpiło w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości i winno być organowi administracji złożone na piśmie, to czynność "odwrotna" powinna odbywać się w tej samej formie.

Nie można też uznać, że skarżąca pozostawała w błędzie co do treści oświadczenia woli z uwagi na emocje jakie wówczas odczuwała. Sąd nie dostrzega bowiem wadliwości pouczeń co do skutków złożonego oświadczenia woli oraz obowiązków organów w zakresie informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a tym samym uznać należy, że oświadczenie było skuteczne.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.sa. oddalił skargę.