Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę

L. K. wniósł skargę na decyzję Wojewody z 27 lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 18 lipca 2019 r. nr [..], orzekającą o "umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...), za pozbawienie prawa własności działek nr [..]-[..] położonych w S., gmina W., które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 23 czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW [..])".

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 23 czerwca 2004 r. nr [..], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. położonej w wsi S., będącej własnością L. K., m.in. na działki nr [..]-[..], które "stanowić będą drogi". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2004 r.

Wnioskiem z 16 listopada 2017 r. L. K. wystąpił do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej "o ustalenie odszkodowania należnego wnioskodawcy w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., Gmina W., działki o nr ewidencyjnych [..]-[..]", wskazując, że "na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 23 czerwca 2004 r." ww. działki zostały przeznaczone pod drogi.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie " ustalenia odszkodowania na rzecz p. L. K., za prawo własności nieruchomości położonych w S., gm. W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki: [..]-[..], powstałe po podziale działki nr [..], dla których Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą KW [..] - wydzielonych na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 23 czerwca 2004 r.". W uzasadnieniu wskazano, że odnośnie działek nr [..] i [..] doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji, a ponadto działek nr [..]-[..] nie można zaliczyć do dróg publicznych ".

Na powyższe postanowienie L. K. złożył zażalenie wskazując, że protokół uzgodnień wysokości odszkodowania "sporządzony został jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a nawet przed jej wydaniem" oraz podkreślając, że ocena Starosty, iż działki objęte ww. postanowieniem nie stanowią dróg publicznych stoi w sprzeczności z faktem, że Gmina wniosła o ujawnienie się jako ich właściciel w księdze wieczystej nr [..].

Wojewoda postanowieniem z 7 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

L. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody i sąd wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z 7 września 2018 r. oraz postanowienie Starosty z 6 kwietnia 2018 r. Wyrok stał się prawomocny w dniu 14 lutego 2019 r. W przedmiotowym wyroku Sąd stwierdził, iż "Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. "

l dalej wskazano, że "Sprawa powinna natomiast zostać rozpoznana przez organ merytorycznie. Zwrócił na to zresztą uwagę organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, uznając że niedopuszczalne było dokonywanie przez Starostę merytorycznej oceny kwestii, czy działki nr [..]-[..] stanowią drogi publiczne, jako że taka ocena powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Wbrew stwierdzeniu organów, również w toku postępowania administracyjnego powinna zostać wyjaśniona sporna kwestia dotycząca ustalenia odszkodowania czy też - jak to określił organ odwoławczy - zrzeczenia się roszczenia ".

Starosta po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z 18 lipca 2019 r. orzekł o "umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...), za pozbawienie prawa własności działek nr [..]-[..] położonych w S., gmina W., które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 23 czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (dla której Sąd Rejonowy Wydział ksiąg wieczystych prowadził księgę wieczystą [..]). "

Wobec złożenia odwołania przez L. K. sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę, który zaznaczył że wniosek L. K. dotyczył działek nr: "[..]-[..]", jednakże przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie trzy z nich, nr: [..]-[..].

Postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za działki nr: [..]-[..], położone w S., gmina W., prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 65). dalej u.g.n., które stanowią, w ust. 1 "Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust, 5," a ust. 5 pkt 1 "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126".

Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z powyższego wynika zatem, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki:

wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie),

podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego,

decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Wójt po rozpatrzeniu wniosku L.K., decyzją z 23 czerwca 2004 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej we wsi S. gmina W., będącej własnością wnioskodawcy na działki budowlane nr [..]-[..]. W pkt 2 decyzji widnieje zapis " Działki nr [..]-[..] stanowić będą drogi". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2004 r.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, iż Starosta decyzją z 2 sierpnia 2018 r. ustalił odszkodowanie za działkę nr [..] o pow. 610 m2.

Przechodząc do kwestii ustalenia, czy wydzielone działki nr [..]-[..] przeznaczone są pod drogę publiczną wskazał Wojewoda, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n., rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12).

Potwierdza to także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 662/18, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) wydzielenie działki pod drogę przesądzają losy prawne gruntu. Treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Z art. 98 ust. 1 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi. Plan miejscowy winien precyzować, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać."

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania przez Wójta decyzji podziałowej z 23 czerwca 2004 r. działki nr [..]-[..], znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu Gminy w obrębie S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XV/113/2003 z dnia 16 października 2003 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Nr 31, poz. 645 z dnia 17 marca 2003 r., na obszarach oznaczonych symbolami:

działka nr [..] - K6 Kx - ciąg pieszo - rowerowy;

działka nr [..] - K4 KD - droga dojazdowa, K9 KW - droga wewnętrzna;

działka nr [..] - K9 KW - droga wewnętrzna,

(vide: zaświadczenie Wójta z 26 lutego 2018 r.).

Podkreślono przy tym, że "Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (wyrok NSA z dnia 18 marca 201 / r., sygn. akt I OSK 1898/10) ". Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2172/15).

Dostrzegł Wojewoda, że działka nr [..], została wydzielona decyzją podziałową Wójta z 23 czerwca 2004 r., jednak nie została wymieniona w pkt 2 wśród działek, które "stanowić będą drogi".

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 24 maja 2019 sygn. akt I OSK 2212/17) zacytował Wojewoda, że "Podstawowe znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art 98 ust. 1 omawianej ustawy przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna".

Zdaniem organu odwoławczego Starosta w swojej decyzji z 18 lipca 2019 r, prawidłowo stwierdził, iż działka nr [..] nie została wydzielona pod drogę publiczną a także "nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustaleniu odszkodowania przez Starostę".

Jednocześnie zauważył Wojewoda, że działki [..]-[..], zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako własność Gminy, a wpisu dokonano na podstawie ww. decyzji podziałowej. Zaś analiza map zawartych na stronie geoportal.gov.pl wskazuje, iż w jedynie działki nr [..] i [..], są obecnie wykorzystywane jako drogi, wchodzą w skład ulic: J., C. i B.

Oceniając wniosek o ustalenie odszkodowania podał Wojewoda, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust.1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie zdaniem Wojewody doszło pomiędzy stronami do uzgodnienia wysokości odszkodowania.

W aktach sprawy znajduje się protokół uzgodnień nr [..] z 17 czerwca 2004 r., w którym zawarto następujące zapisy "Przedmiotem negocjacji było ustalenie odszkodowania dla właściciela za grunt, wydzielony pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na jego wniosek w wyniku rokowań strony zawarły następującej treści ugodę: Gmina zobowiązuje się zapłacić L.K. zam. w S. nr [..] kwotę 2 000,- (słownie dwa tysiące zł) tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez Gminę prawa własności działki nr [.].-[..] o pow. 4336 m2 w S. Właściciel oświadcza, że wynegocjowane odszkodowanie w pełni go satysfakcjonuje i nie będzie w przyszłości rościć co do wysokości otrzymanego odszkodowania". Protokół został podpisany przez L. K. i przedstawiciela Urzędu Gminy, a Wójt go zatwierdził.

Mając na uwadze powyższe zauważył Wojewoda, że wydając decyzję z 18 lipca 2019 r. Starosta prawidłowo oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy L. K. a Gminą.

Przechodząc do samych uzgodnień, wskazano, że skoro ważność tej czynności prawnej (ustalenie wysokości odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie.

Odnosząc się z kolei do daty złożenia ww. oświadczenia Wojewoda stwierdził, że ustalenie odszkodowania nastąpiło wprawdzie przed dniem wydania decyzji podziałowej i przed jej uprawomocnieniem się, jednakże L. K. wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstaną m.in. działki nr [..]-[..], co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot przeprowadzonych negocjacji do co wysokości odszkodowania został zatem jednoznacznie ustalony.

Zatem decyzja organu pierwszej instancji została oparta na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Gminą a właścicielem podlegających podziałowi działek i skoro ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na postępowanie. Odnosząc się z kolei do daty zawarcia umowy Wojewoda stwierdził, że miała ona wprawdzie miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej z 23 czerwca 2004r., to jednak L. K. wiedział już, że w wyniku podziału powstaną działki nr [..]-[..], przeznaczone pod drogi, co jasno wynika z treści protokołu uzgodnień. Przedmiot umowy został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

W ocenie Wojewody, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr [..]-[..]. Skoro bowiem właściciel działek zawarł z Gminą umowę w przedmiocie odszkodowania z tytułu utraty ich prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ doszło do zawarcia umowy w przedmiocie odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. W konsekwencji Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

We wniesionej skardze kwestionując zgodność z prawem wydanej decyzji L. K. zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej zwanej "p.p.s.a."), polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji pozostającej w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym dnia 19 grudnia 2018 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 770/18;

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mimo nieprzeprowadzenia przez ten organ dowodów wnioskowanych w piśmie skarżącego z 11 czerwca 2019 r., które to dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem to właśnie skarżący miał największą wiedzę na temat okoliczności w jakich doszło do sporządzenia protokołu uzgodnień z 17 czerwca 2004 r., zaś pozostałe wnioski dowodowe mogły rozwiać wątpliwości co do charakteru dróg wydzielonych wskutek decyzji z 23 czerwca 2004 r., czego skutkiem było naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

2. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwana u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;

art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 2 KC, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż negocjacje z 17 czerwca 2004 r. są prawnie skuteczne, mimo że ich efektem było ustalenie odszkodowania całkowicie nieadekwatnego do wartości wywłaszczonych nieruchomości, i to w warunkach gdy wniosek o podział nie został jeszcze zatwierdzony, co powoduje iż są one sprzeczne z zasadami współżycia społecznego tj. zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą ekwiwalentności świadczeń, zasadą lojalności stron oraz zasadą zaufania obywateli do organów władzy państwowej;

2.3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości (działki nr [..]-[..] zostały wywłaszczone na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania (albowiem negocjacje z 17 czerwca 2004 r. jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego są bezwzględnie nieważne), a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawił także uczestnik postępowania, Gmina, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy kontrola taka wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 27 lutego 2020 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty przez L. K. prawa własności działek nr [..]-[..] położonych w S., gmina W., które jako przeznaczone pod drogi dojazdowe, drogi wewnętrzne oraz ciąg pieszo-rowerowy - przeszły ostatecznie na własność Gminy. Zdaniem organów obu instancji, w niniejszej sprawie tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu został wyłączony, bowiem między stronami doszło już do uzgodnienia tej kwestii w drodze umowy i w ocenie sądu stanowisko to jest zasadne.

Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak zaś stanowi ten przepis, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną dokonanego podziału nieruchomości był przepis art. 98 u.g.n., który w ust. 3 w ówczesnym brzmieniu również przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Zatem regulacja obowiązująca - tak w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie - przewiduje prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych.

Mając to na uwadze należy wyjaśnić, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

W tym zakresie sąd w składzie orzekającym podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżących w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku postępowania organy ustaliły, że w dniu 17 czerwca 2004 r. właściciel nieruchomości podlegających podziałowi i przedstawiciele Gminy przeprowadzili negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu o numerach [.].-[..] o oznaczonych powierzchniach, które zostały wydzielone pod drogi z nieruchomości nr [..]. W konsekwencji przeprowadzanych rozmów strony ustaliły odszkodowanie na kwotę 2 000 zł. Protokół z negocjacji wraz z poczynionymi w nim ustaleniami został podpisany przez właściciela z zaznaczeniem, ze akceptuje wysokość ustalonego odszkodowania i nie będzie rościł z tego tytułu w przyszłości żadnych praw. W związku z tym, w decyzji zatwierdzającej podział z 23 czerwca 2004 r. organ nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz w świetle przedstawionych i zaakceptowanych przez sąd poglądów, nie stanowiło to przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej.

Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia odnośnie do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż jak wskazano warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak natomiast wskazuje analiza treści protokołu z 17 czerwca 2004 r. właściciel wiedział jakie działki będą podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu. W protokole też wyraźnie wskazano numery działek, które przechodzą na własność organu, i za które przysługuje właścicielowi odszkodowanie oraz w jakiej kwocie.

W ocenie sądu, treść ww. oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania. Przy czym fakt możliwości ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego przez skarżącego w toku negocjacji wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony. Jak natomiast wynikało z niekwestionowanych okoliczności sprawy, działki podlegające podziałowi w dacie składania wniosku oraz w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowiły własność skarżącego, a więc osoby która wystąpiła z wnioskiem o pokonanie podziału oraz złożyła oświadczenie ustaleniu i przyjęciu odszkodowania za przejście na rzecz Gminy prawa własności działek wydzielonych pod drogi. Nie budzi więc wątpliwości sądu fakt, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, mógł zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania za działki nr [..]-[..]. Należy w tym miejscu jednocześnie wskazać skarżącemu, że wbrew jego stanowisku wyrażonemu w skardze, nie zrzekł się on prawa do odszkodowania za ww. działki, bowiem z treści protokołu uzgodnień z 17 czerwca 2004 r. wynika, że takie odszkodowanie zostało uzgodnione między stronami w kwocie 2 000 zł.

Zasadnie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, że do ustalenia odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie sądu bowiem uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Zatem, zarzut nieuwzględnienia okoliczności złożenia oświadczenia o ustaleniu wysokości odszkodowania za ww. działki nie może mieć znaczenia w kontrolowanej sprawie, w której ocenie podlega wyłącznie fakt ustalenia odszkodowania między stronami w trybie cywilnym, a nie prawidłowość złożenia oświadczenia woli w tym zakresie przez właściciela.

Reasumując, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do ustalenia odszkodowania za działki doszło w niniejszej sprawie, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.

Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagał się nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, decyzja podziałowa). Celem przeprowadzenia tych dowodów było zaś wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o ustaleniu odszkodowania, natomiast kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości ustalenia w drodze cywilnoprawnej odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły natomiast do prawidłowych wniosków - opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko prezentowane także przez skarżącego w kwestii możliwości ustalenia odszkodowania w drodze cywilnoprawnej przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.