Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 października 2017 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. D. sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. D. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288), na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 30 października 2017 r. Organ, po otrzymaniu w dniu 16 listopada 2017 r. tego wniosku, w dniu 24 listopada 2017 r., powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował J.D., że z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (24 sierpnia 2018 r.). W piśmie z 22 sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (27 lutego 2019 r.).

W tych okolicznościach faktycznych J. D. w dniu [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. złożył ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie oraz odrębnym pismem wniósł do Sądu (za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) skargę na bezczynność tego organu w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenia rażącej bezczynności Ministra w tej sprawie, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że organ mimo upływu wyznaczonego (znacznie przedłużonego) terminu nie wydał decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę (z 20 września 2019 r.) wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że "wydłużenie" terminu załatwienia sprawy było uzasadnione z uwagi na ilość spraw do rozpoznania (ok. 4700) i wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Skarżący J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym (ani w przedłużonym) terminie nie rozpoznał jego wniosku o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu w dniu 16 listopada 2017 r., w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) oraz skargę na bezczynność tego organu (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), zgodne z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Trzeba dodać, że w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania) a datą wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie decyzji przez organ po tym terminie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał wniosek skarżącego z 30 października 2017 r. po upływie niespełna dwudziestu miesięcy od dnia jego otrzymania. Organ nie tylko nie dochował ustawowego terminu, ale również wyznaczonego (dwukrotnie przedłużonego) terminu załatwienia sprawy.

Wynika z tego, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, niemniej ta bezczynność ustała wraz z wydaniem decyzji w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Zdaniem Sądu bezczynność organu w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy Sąd w pełni podziela. Niemniej jednak, zwłoki w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Skoro zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie i w doktrynie pogląd (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z 14 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1143/18, J.P. Tarno, M .A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22), że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75), to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przybiera ona postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa B. przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Trybunał wskazywał, że: po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (szerzej na temat w powołanym wyroku NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).

Uwzględniając czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego oraz fakt, że obecnie organ nie pozostaje w bezczynności, Sąd uznał za uzasadnione przyznanie J. D. sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w takiej wysokości spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i ta bezczynność była rażąca. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.