II SA/Sz 780/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-09	
Data wpływu	2022-09-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	III OSK 1127/23	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność §	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259;  art. 147 par. 1,  art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 699;  art. 3 pkt 7; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 888;  art. 4 ust. 1,  ust. 2 pkt 2, art. 6r ust. 3a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372;  art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 28 października 2021 r. nr XXVII/360/2021 w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobra I. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Dobra na rzecz skarżącego K. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. L., dalej: "skarżący, "strona", działając przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy Dobra, dalej: "organ", "uchwałodawca", z dnia 28 października 2021 r., nr XXVII/360/2021, w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobra, dalej: "uchwała", "Regulamin", podjętą na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej jako "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888, poz. 1648, poz. 2320) dalej jako "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 14 grudnia 2021 r., pod poz. 5463.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (prawidłowo art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. – dopisek WSA), który stanowi, że Regulamin ma określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a zaskarżona Uchwała określa pojemność maksymalną.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na sprzeczność wskazanego zapisu Regulaminu z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, który stanowi, że Regulamin ma określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a więc organ samorządu terytorialnego nie może wprowadzać ograniczeń tak jak zrobiła to Rada Gminy D.. Skarżący dodał, że treści zaskarżonego przepisu ogranicza ilość bioodpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej do 120 litrów tygodniowo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości

w uzasadnieniu wskazując m.in., że wbrew twierdzeniom skarżącego

o naruszeniu wskazanego skargą przepisu u.c.p.g., uchwałodawca w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stosownie do treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyznaczył dla nieruchomości zamieszkałych o zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej pojemność worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, określając ją na 120 litrów, która stanowi jednocześnie pojemność minimalną tych worków. W zakresie pojemności pojemników organ wskazał, iż w treści § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały odnosi się jedynie do pojemników na bioodpady, a nie wszystkich pojemników na wszelkiego rodzaju odpady, natomiast wyznaczenie w tym przepisie pojemności maksymalnej pojemników na bioodpady stanowi konsekwencję przyjęcia w treści § 3 ust. 2 uchwały nr XXVII/361/2021 dopuszczalnego prawnie ograniczenia w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych. W § 3 ust. 2 uchwały nr XXVII/361/2021 przyjęto bowiem ograniczenie w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, o którym mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. wskazując, że odbiór tego rodzaju odpadów może odbywać się wyłącznie w pojemnikach o pojemności 120 litrów. Stąd organ, w celu zachowania spójności treściowej obu uchwał, również w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, wskazał na maksymalną pojemność pojemników na bioodpady, wynoszącą 120 litrów. Bez możliwości wskazania maksymalnej pojemności pojemnika przepis art. 6r ust. 3a u.c.p.g. stałby się, w ocenie uchwałodawcy, przepisem martwym.

Na posiedzeniu jawnym w dniu 9 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Na pytanie sędziego pełnomocnik organu wskazał, że nie potrafi jednoznacznie wyjaśnić z jakiego powodu w kwestionowanym § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, wskazano na obowiązek opatrzenia worków lub pojemników znakiem firmowym podmiotu uprawnionego do odbioru odpadów komunalnych w poszczególnym sektorze gminy, wydaje się, że ze względów praktycznych, aby "firma" wiedziała jakie worki zabrać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2494 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten w zaskarżonej części narusza prawo.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy Dobra z dnia 28 października 2021 r., nr XXVII/360/21, w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobra, jako sprzecznego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały określał bowiem maksymalną pojemność pojemników na bioodpady i worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zamiast pojemności minimalnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z ust. 1 wymienionego przepisu. Skarga na akt prawa miejscowego nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W ocenie Sądu, a wbrew wywodom organu, skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi, jest bowiem właścicielem nieruchomości objętej uregulowaniami zaskarżonej uchwały. Uchwała ta nakłada na mieszkańców określone obowiązki w zakresie zbierania i segregacji odpadów, przy czym regulamin, o którym mowa w art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy powinien zawierać elementy wyszczególnione w treści tego przepisu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazano na konieczność określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Pod pojęciem odpadów komunalnych, stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dz. U. z 2022 r. poz. 699 – j.t.), o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych

- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Uchwałodawca powinien zatem, stosownie do treści delegacji ustawowej określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w treści przepisu. Tymczasem w § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono maksymalną pojemność pojemników na bioodpady (120l) i pojemność worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (120l). Ustalenie to jest zatem w oczywisty sposób sprzeczne z ustawą i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a tego rodzaju naruszenie przepisów jest zawsze naruszeniem istotnym.

Sąd nie podziela argumentacji organu, z której wynika, że taki sposób określenia pojemności worków i pojemników był jedynym możliwym zważywszy na to, że gmina skorzystała z możliwości ograniczenia ilości odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych [...], jakie daje art. 6r ust. 3a u.c.p.g. i podjęła w tym zakresie odrębną uchwałę na podstawie art. 6 ust. 3 tej ustawy.

Podkreślenia bowiem wymaga, iż uchwała w sprawie regulaminu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. adresowana jest do mieszkańców gminy, na których nakłada określone obowiązki między innymi w zakresie zbierania i segregacji odpadów. Natomiast adresatem uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 tej ustawy są podmioty świadczące usługi w zakresie odbierania odpadów. Inny jest również zakres regulacji obu aktów.

Jakkolwiek można przyznać organowi rację, iż wskazanie pojemności pojemników bądź worków jest jedynym sposobem umożliwiającym określenie ilości odpadów, co do których wprowadzono ograniczenia, o których mowa w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. to jednak nie zwalnia to organu z nałożonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 określenia minimalnej pojemności worków lub pojemników na odpady. Taki bowiem obowiązek nakłada na gminę ustawodawca, a organ nie może modyfikować zakresu ustawowej delegacji, która uprawnia go do podjęcia uchwały o określonej treści.

Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że wątpliwości może również budzić wyrażony w kwestionowanym § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały obowiązek oznaczania worków bądź pojemników znakiem firmowym podmiotu uprawnionego do odbioru odpadów. Obowiązek taki nie wynika ani z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani z rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2021 r. poz. 906).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).