II GPS 2/09 - Uchwała

Data orzeczenia	2009-11-03	
Data wpływu	2009-05-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz /przewodniczący/
Artur Mudrecki
Edward Kierejczyk
Irena Kamińska
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska
Sylwester Marciniak	
Symbol z opisem	6042 Gry losowe i zakłady wzajemne	
Hasła tematyczne	Gry losowe	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 4 poz 27; art. 9 pkt 3; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.4	
Tezy
Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Joanna Kabat-Rembelska (sprawozdawca) Irena Kamińska Edward Kierejczyk Sylwester Marciniak (współsprawozdawca) Artur Mudrecki Maria Wiśniewska Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej W. G. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r., L.dz. [...], o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.).	
Uzasadnienie
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej :"czy na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.)".

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA podniósł, że zgodnie z art. 3 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. (dalej: ustawa o grach) urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Wspomniana działalność może być prowadzona wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych (art. 7 ust. 1a ustawy o grach). W myśl art. 9 pkt 3 ustawy o grach punktem gier na automatach o niskich wygranych jest miejsce, w którym prowadzi się gry na automatach o niskich wygranych, na podstawie zatwierdzonego regulaminu, a liczba zainstalowanych automatów nie przekracza 3 sztuk. Stosownie do art. 30 ustawy o grach punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od obiektów o specjalnym znaczeniu (szkół, placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego).

Zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a ustawy o grach). Z treści art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach wynika natomiast, iż elementem koniecznym takiego zezwolenia jest precyzyjne wskazanie miejsc (punktów), w których gry na automatach o niskich wygranych będą urządzane. Zezwolenie daje więc prawo do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w konkretnie wskazanych punktach (miejscach), w których działalność taka może być prowadzona. Jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37 ustawy o grach).

We wniosku wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygającym kwestię dopuszczalności zmiany decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych przez zmianę lokalizacji lub liczby punktów prowadzenia tych gier w trybie art. 155 k.p.a. wystąpiła rozbieżność. Wyróżnić można dwa odmienne stanowiska.

Wedle pierwszego z nich zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej lokalizacji punktów gier jest w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna. Pogląd ten wyrażono m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06 oraz wyroku z 26 lutego 2008, sygn. akt II GSK 385/07. W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że zezwolenie na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje między innymi (zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach) miejsce urządzenia gier lub zakładów. Wskazanie miejsca urządzania gier jest wymogiem obligatoryjnym, gdyż określa w jakich konkretnych punktach działalność może być prowadzona, a punkty te wyznaczają ramy zezwolenia. Miejsca urządzania gier lub zakładów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach) wyznaczane są w oparciu o dane wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o grach, a więc opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do budynku, czy też lokalu (a w przypadku punktu przyjmowania zakładów wzajemnych - zgodę władającego budynkiem lub lokalem na korzystanie z niego). Ponadto w uzasadnieniu tego poglądu podkreśla się, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier, a jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37 ustawy o grach). Z powołanych ostatnio przepisów wynika więc, że elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie i to precyzyjne punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Punkty gry na automatach o niskich wygranych, zgodnie z art. 30 ustawy o grach, mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Oznacza to, że prawo wyznaczenia miejsc urządzania gier lub zakładów ograniczone jest do konkretnie wskazanych miejsc. Stanowi zatem istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jej granice. Wpisanie nowych miejsc na podstawie art. 155 k.p.a. należy więc uznać za rozszerzenie decyzji ostatecznej. Rozszerzenie to stanowi zatem treść nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana decyzji z trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Nie można zatem przyjąć, że w takich sytuacjach istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, a określenie w decyzji miejsca urządzania gier nosi jedynie charakter techniczny.

W powołanym wyroku NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 385/07, jednoznacznie sprecyzowano, że przepisami zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w omawianym trybie są przepisy określające istotę regulowanej działalności, a do nich niewątpliwie należy miejsce urządzania gier lub zakładów. Pogląd ten opiera się na konstatacji, iż modyfikacji decyzji zawierającej zezwolenie sprzeciwiają się m.in. art. 7 ust. 1a, art. 9 pkt 3 i art. 37 ustawy o grach, które mają tu charakter przepisów szczególnych. Analogiczne stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 802/07 (LEX nr 374775).

Prezes NSA zauważył, że w orzecznictwie generalnie dominuje pogląd, iż z zestawienia zakresów normowania art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ustawy o grach wynika, że elementem koniecznym zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, wyznaczającym granice tejże decyzji, jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry na automatach o niskich wygranych są urządzane. W związku z tym uznaje się, iż ze wskazanej regulacji wynika, że w zasadzie nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanych w niej elementów koniecznych w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., VI SA/Wa 410/07, LEX nr 344561). W wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 385/07, podniesiono dodatkowo, iż możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. występuje jedynie w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nie posiada wad kwalifikowanych, jej cel nie został osiągnięty oraz przy wydawaniu której organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym, a ewentualna zmiana takiej decyzji (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie naruszy istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06).

W wyroku z dnia 31 maja 2007 r., VI SA/Wa 410/07 przytoczono argument, że podjęcie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonane tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz z udziałem tych samych stron. Odwołano się także do znanego w orzecznictwie NSA stanowiska, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II OSK 405/05). Oznacza to, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 7-8, poz.134; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98, LEX nr 57178; wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01 z glosą K. Celińskiej-Mysław, OSP 2004, z. 9, poz. 111).

Prezes NSA wskazał, że odwołując się do analiz dokonywanych w literaturze oraz orzecznictwie sądowym (por. J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4 oraz B. Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA nr 1(10)/2007, uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FSK 12/99, ONSA nr 1/2001, poz. 7) konsekwentnie wyrażano pogląd, że tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej występuje wówczas, gdy akty lub czynności organu administracji dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Akcentowano także, że złożenie wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 360).

Zdaniem Prezesa NSA zbliżone w istocie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sześciu wyrokach z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 385/07; sygn. akt II GSK 383/07; sygn. akt II GSK 384/07; sygn. akt II GSK 441/07; sygn. akt II GSK 468/07; sygn. akt II GSK 488/07 (Baza Orzeczeń NSA - wszystkie ze zdaniem odrębnym sędziego).

We wniosku zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano również pogląd przeciwny, w świetle którego decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych co do zasady może być zmieniona w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier w trybie art. 155 k.p.a. Według tego stanowiska przepisy ustawy o grach nie wyłączają możliwości zmiany omawianej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju stanowisko przyjęto zarówno w orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 371/07; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 407/07; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08), jak i WSA (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 405/07). Prezes NSA zaznaczył, że argumentacja omawianego stanowiska nie jest jednak jednolita. W niektórych orzeczeniach sprowadza się ono do uznania, iż elementem istotnym decyzji zawierającej zezwolenie jest liczba punktów gier na automatach o niskich wygranych, ponieważ jedno zezwolenie jest udzielane dla określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37 ustawy o grach). Prowadzi to do wniosku, że w trybie art. 155 k.p.a. niemożliwa jest zmiana liczby tych punktów, ale dopuszczalna jest zmiana ich lokalizacji (tak w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 405/07, LEX nr 344223). Natomiast w innych orzeczeniach możliwości zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. widziane są znacznie szerzej. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., II GSK 407/07 podkreślono, iż przepisy art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ustawy o grach nie mogły stanowić przeszkody w zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem Prezesa NSA, najbardziej reprezentatywne dla tego poglądu jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, iż przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. są określone wyczerpująco w tym przepisie. Przez decyzję administracyjną rozumie się rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Z istoty zmiany decyzji wynika, że nie może ona wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Dlatego właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej warunkują w pewien sposób możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje więc, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06). W powołanym wyroku z 3 lipca 2008 r. wyrażono pogląd, że tezy, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego nie można zbytnio uogólniać. W uzasadnieniu omawianego wyroku zaznaczono, że przytoczona teza nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy administracyjnej. Między innymi za daleko idące jest, zdaniem składu orzekającego stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. Zdaniem NSA, odwoływanie się do istnienia tych samych okoliczności faktycznych, jako warunku zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zastrzeżenia, że nie chodzi o wszystkie okoliczności, mające pierwotnie znaczenie w tej sprawie. Podkreślono, iż z ustawy o grach wynika, że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się ze wskazaniem miejsca (miejsc) prowadzenia tych gier (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach). Jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w tym zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37 ustawy o grach). Wnioskujący o udzielenie zezwolenia powinien więc dysponować odpowiednim lokalem (lokalami), spełniającymi określone w ustawie wymagania do urządzania i prowadzenia gier (art. 30 ustawy o grach) i na dowód tego dołączyć do wniosku odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem), w którym będą urządzane gry (art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach). Określenie lokalizacji punktu (punktów) prowadzenia takich gier jest niewątpliwie elementem koniecznym zezwolenia. Zdaniem NSA stwierdzenie to nie uzasadnia jednakże wniosku, że ten element nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Ustawa przewiduje możliwość objęcia jednym zezwoleniem więcej niż jednego punktu, nie limitując liczby tych punktów i ustalając we wspomnianym art. 30 ustawy o grach ogólne wymagania co do ich usytuowania. W świetle przytoczonych przepisów ustawy o grach istotną przesłanką faktyczną udzielenia zezwolenia jest dysponowanie przez wnioskodawcę odpowiednim, konkretnym lokalem (lokalami) do prowadzenia gier, nie zaś konkretny adres tego lokalu czy liczba punktów - lokali prowadzenia gier. Określenie w zezwoleniu lokalizacji punktu (punktów) prowadzenia gier albo liczby tych punktów konkretyzuje treść uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia. Nie decyduje natomiast o tożsamości zezwolenia. Organ udziela zezwolenia ze względu na to, że wnioskodawca posiada konkretny, spełniający ustawowe wymagania, lokal do prowadzenia punktu gier. Nie zaś dlatego, że ten lokal znajduje się pod takim bądź innym adresem. Zmiana lokalizacji punktu gier lub liczby tych punktów, określonych w zezwoleniu jest zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia i może nastąpić w ramach tego samego zezwolenia. Nie wymaga wydania nowego zezwolenia, ponieważ nie znosi ani nie tworzy elementów - uprawnień lub obowiązków konstytuujących zezwolenie. Według Sądu, takim zmianom służy właśnie art. 155 k.p.a. Nie jest sporne, że w tym trybie nie są dopuszczalne zmiany podmiotowe lecz jedynie przedmiotowe, czyli zmiany dotyczące ukształtowanej decyzją sytuacji prawnej (praw i obowiązków) jej adresata. Przepis art. 155 k.p.a. nie określa kierunku ani zakresu tych zmian (z zastrzeżeniem zachowania tożsamości zmienianej decyzji). Z punktu widzenia tego przepisu nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze zmienianej decyzji. Według poglądu prezentowanego w przytoczonym wyżej wyroku gdyby przyjąć, że określona w zezwoleniu na prowadzenie gier lokalizacja punktu gier nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. tylko dlatego, że jest to konieczny element treści decyzji o zezwoleniu, wyznaczający jej granice (jak uznał NSA np. w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06), to uogólnienie tego stwierdzenia prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 155 k.p.a. jest zbędny. W tym trybie nie byłaby bowiem dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji.

Wywód ten znalazł poparcie w doktrynie, gdzie podkreślono, że "(...)opierając się na założeniu racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż gdyby ustawodawca chciał wyłączyć stosowanie art. 155 k.p.a. na gruncie ustawy o grach, to dokonałby tego bądź w sposób wyraźny (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700., czy art. 82 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), bądź uczyniłby to w sposób dorozumiany (art. 48 Prawa budowlanego). Natomiast w świetle obowiązujących w naszym systemie prawa reguł wykładni nie do przyjęcia byłaby teza, iż art. 155 k.p.a. jest w omawianym przypadku przepisem zbędnym. Przyjmuje się bowiem, że niedopuszczalne jest taka interpretacja przepisu, która pozbawiałaby jego całość lub część znaczenia prawnego." (A. Skoczylas, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08, OSP 2009, nr 7-8, poz. 81). Zaznaczono również, że "Trudno wywieść wniosek, iż znajdzie tu zastosowanie reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali, skoro ustawodawca w ogóle nie wskazuje w przepisach ustawy o grach negatywnych określeń z zakresu normowania ujętego w art. 155 k.p.a., a więc w tym kontekście przepisie o charakterze ogólnym. Dodatkowo brak wyraźnych przesłanek do przyjęcia, iż w omawianym zakresie regulacje zawarte w ustawie o grach i zakładach wzajemnych można uznać za wyjątek względem art. 155 k.p.a." (A. Skoczylas, glosa do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08).

Prezes NSA zauważył, że zwolennicy poglądu, iż decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, co do zasady może być zmieniona w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier w trybie art. 155 k.p.a., podkreślają dodatkowo, że za tym stanowiskiem przemawia również orzecznictwo NSA w podobnych rodzajowo sprawach. Chodzi tu między innymi o wyroki dotyczące zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji administracyjnej o powołaniu na notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii notarialnej, w zakresie przeniesienia siedziby kancelarii notarialnej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 68/05 oraz wyrok NSA z 28 sierpnia 2001 r. o sygn. akt II SA 1904/00). Należy podkreślić, iż również w tym przypadku decyzja zawiera rozstrzygnięcie dotyczące miejsca (siedziby) wykonywania czynności notariusza. Dlatego też wniosek o powołanie notariusza musi wskazywać lokal przewidziany do prowadzenia kancelarii. W tym kontekście zaznacza się, że skoro przepisy ustawy o grach nie regulują samodzielnie instytucji zmiany w toku wykonywania zezwolenia lokalizacji punktów gier, to należy posługiwać się przy rozstrzyganiu wniosków o zmianę decyzji - zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany niektórych punktów - przepisem art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym, zdaniem Prezesa NSA, należałoby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zmiany decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia lokalizacji punktów prowadzenia tych gier w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Prezes NSA dodatkowo zaznaczył, iż pojawiające się w wielu omawianych orzeczeniach zdania odrębne świadczą o tym, że przepisy ustawy o grach budzą, w kontekście regulacji zawartej w art. 155 k.p.a., istotne wątpliwości interpretacyjne, od których zależy, czy zostaną zastosowane w sprawie oraz ewentualny sposób ich zastosowania.

Prokurator Prokuratury Krajowej, w pisemnym stanowisku, wniósł o podjęcie następującej uchwały: "Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie jest dopuszczalna zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.)."

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedstawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne niewątpliwie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym należy stwierdzić, że został spełniony warunek, określony w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uzasadniający podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przystępując do rozważenia problemu stosowania art. 155 k.p.a. w sprawach dotyczących zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, należy wskazać, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: ustawa o grach), w tym urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, wymaga uzyskania zezwolenia. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera definicji legalnej zezwolenia. W doktrynie przyjmuje się, że jest to indywidualny akt prawny (decyzja administracyjna), wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej (por. C. Kosikowski Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 235-236). Udzielenie zezwolenia jest równoznaczne z dopuszczeniem przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej po spełnieniu przez niego przewidzianych prawem warunków jej wykonywania i uchyleniem w sposób zindywidualizowany ustawowej przeszkody w legalnym podejmowaniu określonej działalności gospodarczej. Zezwolenia jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych.

Stosownie do art. 3 ustawy o grach urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Wspomniana działalność może być prowadzona wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością , mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 1 ustawy o grach). W myśl bowiem art. 7 ust. 1a ustawy o grach "Urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych". W rozumieniu art. 9 pkt 3 ustawy o grach punktem gier na automatach o niskich wygranych jest miejsce, w którym prowadzi się gry na automatach o niskich wygranych, na podstawie zatwierdzonego regulaminu, a liczba zainstalowanych automatów nie przekracza 3 sztuk. Punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkól, placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego (art. 30 ustawy o grach). Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ma obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia między innymi odpisu dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry (art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach ). Zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a ustawy o grach). Jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37 ustawy o grach). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie miejsc (punktów), w których gry na automatach o niskich wygranych będą urządzane.

Rozważając sformułowany we wniosku Prezesa NSA problem prawny należy zauważyć, że postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Podkreślenia w związku z tym wymaga, "(...) że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa." (por. K. Celińska – Mysław, glosa do wyroku NSA z 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Z art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia, może ją uchylić lub zmienić jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143). Należy zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4093/01, LEX Omega nr 151421).

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, LEX Omega nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, LEX Omega nr 43956). Należy jednak zauważyć, że wspomniane postępowanie toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt III SA 2512/02, LEX Omega nr 113596). Rozważając więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast., B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX Omega nr 37852).

W literaturze zwrócono uwagę, że proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się ze sobą. W związku z tym mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi "(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego." (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34).

Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej stwierdzić należy, że według powołanych przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej.

W literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że uznanie, iż zachodzi tożsamości sprawy administracyjnej zawsze wymaga istnienia identycznego stanu faktycznego. Akceptując, co do zasady, to stanowisko należy jednak zauważyć, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764). Należy więc uznać, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Tytułem przykładu można wskazać na zmianę takich elementów stanu faktycznego jak prawnie istotne przymioty strony, której przyznano określone uprawnienia, co z reguły, oznacza powstanie nowej, wymagającej rozstrzygnięcia sprawy (np. o cofnięcie uprawnienia).

Przedstawiony pogląd o konieczności zachowania identyczności stanu faktycznego pomija okoliczności łączące się ze stosowaniem trybów nadzwyczajnych, w tym także te, które mogą wystąpić w związku ze stosowaniem art. 155 k.p.a. Jak już wspomniano ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona.

Podsumowując stwierdzić należy, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Uwzględniając przyjęte wyżej ustalenia przy wyjaśnianiu zagadnienia prawnego przedstawionego we wniosku Prezesa NSA w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sytuacji podanej w tym wniosku zachodzi tożsamość stanu faktycznego. Należy wskazać, że w rozważanym wypadku zmiana okoliczności faktycznych może być spowodowana różnymi względami, często niezależnymi od podmiotu, któremu udzielono zezwolenia np. wypowiedzenie umowy stanowiącej tytuł do dysponowania lokalem czy zniszczeniem lokalu, w którym mieścił się punkt gry na automatach o niskich wygranych. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 (OSP 2009, Nr 7-8, poz. 81), w świetle art. 30, art. 32 ust. 1 pkt 5 oraz art. 37 ustawy o grach istotną przesłanką faktyczną udzielenia zezwolenia jest dysponowanie przez wnioskodawcę odpowiednim, konkretnym lokalem do prowadzenia gier, nie zaś konkretnym adresem tego lokalu. Określenie w zezwoleniu lokalizacji punktu prowadzenia gier konkretyzuje treść uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach, określenie miejsca prowadzenia gier, stanowi konieczny element decyzji, nie przesądza jednak o tożsamości zezwolenia. Niezbędność elementu decyzji nie oznacza przy tym jego niezmienności. Należy bowiem zauważyć, że udzielenie zezwolenia nie jest związane z tym, że wnioskodawca dysponuje lokalem, który mieści się pod określonym adresem, lecz uwzględniane jest to, że dysponuje on lokalem spełniającym wymagania określone w ustawie. W przypadku, gdy lokal (lokale) usytuowany w konkretnym miejscu zostanie zastąpiony innym lokalem, który odpowiada ustawowym wymaganiom i mieści się w określonej w zezwoleniu liczbie punktów gier na automatach o niskich wygranych nie dojdzie do zmiany przyznanych uprawnień. Wspomniana zmiana nastąpi bowiem w ramach udzielonego stronie zezwolenia. Należy więc uznać, że zmiana stanu faktycznego polegająca na zmianie lokalizacji dotychczasowych punktów gier, nie wpłynie na treść stosunku administracyjnego ukształtowanego pierwotną decyzją, a zatem nie przesądza ona o braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej poprzez wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Tym samym, o ile pozostałe elementy składające się na pojęcie tożsamości sprawy zostaną zachowane, spełniony zostanie warunek wstępny zmiany zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. Należy także zauważyć, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie może pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, a co za tym idzie musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym przepisami prawa materialnego.

Jak już wspomniano, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa, gdy zostaną łącznie spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki. Pierwszą z nich jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W sprawach dotyczących zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postępowanie z reguły wszczynane jest na wniosek strony. Złożenie takiego wniosku należy traktować jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji, gdyż żądanie zmiany decyzji jest niewątpliwie równoznaczne z wyraźnym i wyrażonym wprost oświadczeniem złożonym organowi administracji publicznej. Zgoda strony, chociaż niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem zmiany (uchylenia) decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 391/98, ONSA 2001, Nr 2, poz. 93).

Zmiana (uchylenie) decyzji w omawianym trybie, jest możliwa, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zaistnienie tej przesłanki w zasadzie nie było przedmiotem rozważań sądów. Odnosząc się do tego warunku zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, zauważyć należy, że użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie. Trudno uogólniać jakie względy mogą przemawiać za zmianą decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony, w każdym razie zbadanie wystąpienia tej przesłanki będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.

Stosownie do art. 155 k.p.a. zmiana lub uchylenie decyzji staje się niemożliwa jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przesłanka ta ma charakter negatywny. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji. Taki wypadek przewiduje art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podobną regulację zawiera art. 82 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), który stanowi, że od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w k.p.a., dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie podnosi się również, że zakaz wzruszania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97 (ONSA 2000, Nr 1, poz. 36) stwierdził, że "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę", podnosząc, że wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy.

Nie ulega wątpliwości, że w ustawie o grach ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, na co zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że nie znajdzie tu zastosowania reguła lex specialis derogat legi generali, gdyż ustawodawca we wspomnianej ustawie w ogóle nie wskazał "(...)negatywnych określeń z zakresu normowania ujętego w art. 155 k.p.a.". Trafnie również podniesiono, że "(...) brak wyraźnych przesłanek do przyjęcia, iż w omawianym zakresie regulacje zawarte w ustawie o grach i zakładach wzajemnych można uznać za wyjątek względem art. 155 k.p.a." (por. A. Skoczylas, glosa do wyroku z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08).

Jak wskazano we wniosku w wyrokach, w których wyrażano pogląd o wyłączeniu stosowania art. 155 k.p.a. podnoszono, że modyfikacji decyzji zawierającej zezwolenie sprzeciwiają się art. 7 ust. 1a, art. 9 pkt 3, art. 37 ustawy o grach, które mają tu charakter przepisów szczególnych (por. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r. sygn. akt: II GSK 385/07, II GSK 384/07, II GSK 383/07, II GSK 441/07, II GSK 468/07, II GSK 488/07, Baza Orzeczeń NSA). W uzasadnieniach orzeczeń zaznaczano zwłaszcza, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a. jest również "(...) przepis materialnoprawny, który przewiduje konkretne i sztywne wymogi dla wydania decyzji, która stała się następnie ostateczna. Innymi słowy, przepisami zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w omawianym trybie będą z reguły przepisy określające istotę regulowanego zjawiska" (por. wyrok NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 267/06, Baza Orzeczeń NSA). Ponadto akcentowano, że wyznaczenie miejsc urządzania gier ograniczone jest do konkretnie wskazanych miejsc i stanowi istotny materialnoprawny element decyzji, wyznaczając jej granice, a w związku z tym nie można zaaprobować zmiany tego elementu w trybie art. 155 k.p.a. Słuszność tego stanowiska wykazywano przez nawiązanie do ustawowych podstaw określenia w zezwoleniu miejsc urządzania gier. Wskazywano więc, że miejsce to jest konkretyzowane na podstawie zawartych we wniosku danych tj. opisu geograficznego usytuowania budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźnie określonych jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o grach), dokumentów potwierdzających tytuł prawny do budynku, czy też lokalu (art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach) oraz opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier (art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach). Ponadto zgodnie z art. 30 ustawy o grach punkty gry na automatach o niskich wygranych, mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych oddalonych co najmniej 100 m od obiektów o specjalnym znaczeniu. Zauważono także, że "wpisanie nowych miejsc" na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi rozszerzenie decyzji ostatecznej, stanowiąc treść nowej sprawy administracyjnej, zaś zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej.

Odnosząc się do przytoczonej argumentacji stwierdzić należy, że przyjęcie poglądu, iż przepisami szczególnymi, zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych będą z reguły przepisy określające istotę regulowanego zjawiska prowadziłoby praktycznie do niestosowanie art. 155 k.p.a., co byłoby równoznaczne z jego zbędnością. Przy braku wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. taką sytuację należałoby wykluczyć. Należy bowiem podzielić stanowisko przedstawione w powołanej glosie do wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 233/08, że w świetle obowiązujących w polskim systemie prawa reguł wykładni nie do przyjęcia byłaby teza, że art. 155 k.p.a. jest w omawianym przypadku przepisem zbędnym. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja przepisu, która pozbawiałaby jego całość lub część znaczenia prawnego.

Mając na uwadze, że ustawodawca nie wyłączył stosowania art. 155 k.p.a. na gruncie ustawy o grach, należało uznać, że taka możliwość istnieje.

Argumentacja tezy o niedopuszczalności zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odwołująca się do ograniczeń ustawowych przy wyznaczaniu miejsc urządzania gier jest o tyle niesłuszna, że warunki wniosku określone w art. 32 ust. 1 pkt 4 i 15 ustawy o grach dotyczą ośrodka gier (zdefiniowanego w art. 9 pkt 1 ustawy o grach), który jest pojęciem zakresowo różnym od punktu gier na automatach o niskich wygranych. Lokalizacja wspomnianego punktu nie wymaga więc spełnia warunków określonych w ostatnio wymienionych przepisach. Natomiast, jak już wspomniano, usytuowanie punktu gry na automatach o niskich wygranych musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z art. 30 ustawy o grach.

Nawiązując do stanowiska, że zmiana w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych oznacza powstanie nowej sprawy administracyjnej, należy odwołać się do wcześniejszych rozważań dotyczących tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją udzielającą zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W tym miejscu należy jedynie podkreślić, że zmiana lokalizacji punktu (punktów) gier na automatach o niskich wygranych, w ramach ilości tych punktów określonych w zezwoleniu, nie zmienia istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą na podstawie art. 155 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.