II SA/Kr 81/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-04	
Data wpływu	2026-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 28 ust   1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XCV/2487/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna - Obszar Łąkowy" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 7, ust. 11 pkt 3 w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz"; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCV/2487/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna Obszar Łąkowy" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 1857, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. w zakresie § 7 ust. 11 pkt 1-2) Uchwały oraz pkt 3) w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Uchwale w zaskarżonej części spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 34, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 57, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że jej legitymacja procesowa czynna wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych.

§ 7 ust. 11) Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (jak należy przypuszczać chodzi o wolnostojące maszty antenowe) na całym obszarze planu. Jednocześnie plan teoretycznie zezwala na lokalizację anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych znajdujących się na terenach US.1 i U.1 pod warunkiem, że dochowana będzie ustalona w mpzp dla tych terenów maksymalna wysokość zabudowy.

Skarżone postanowienia zdaniem spółki są sprzeczne z prawem.

Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów antenowych byłaby sprzeczna. Obszar objęty Uchwałą położony jest w dużej odległości poza ścisłym centrum Krakowa, a w zasadzie przy granicy administracyjnej Krakowa. Jest to teren o mało intensywnej zabudowie. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych. Wręcz przeciwnie tego typu tereny stanowią naturalnie optymalny obszar do posadowienia wolnostojących masztów antenowych, które bez większego wpływu na tkankę miejską, mogą spełniać swoją rolę w propagacji sygnału radiowego.

Po drugie, rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych (anten i masztów) na obiektach budowlanych jedynie w terenach US.1 i U.1, o ile ich wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości wyznaczonej mpzp dla tych terenów, jest zezwoleniem pozornym.

Na terenie US.1 (3,21% z ogólnego obszaru objętego uchwałą, to jest ze 123 ha) znajduje się kompleks budynków OSiR Kolna - hotel, basen i tor kajakowy. Dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy to 14 m. Istniejące na dzień dzisiejszy obiekty budowlane na terenie US.1 niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną mpzp wysokość zabudowy (budynek basenu ma wysokość ponad 11 m), zresztą nie ma pewności, czy dach basenu jest konstrukcją, która może być choćby teoretycznie wykorzystana na potrzeby zlokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej. W konsekwencji nie ma praktycznej możliwości, aby jakakolwiek stacja bazowa mogła powstać na terenie US.1, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynku będzie naruszać wymóg Uchwały odnoszący się do maksymalnej wysokości zabudowy.

Na terenie U.1 (5,26% obszaru objętego uchwałą) znajduje się kilka (ok. 4) budynków usługowych - S. S. A., A. sp. z o.o., I. sp. z o.o., I. . Dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy to 9 m. Istniejące na dzień dzisiejszy obiekty budowlane na terenie U.1 wyczerpują już dopuszczalną mpzp wysokość zabudowy. Co więcej większą część terenu U.1 obejmuje strefa kształtowania systemu przyrodniczego, co oznacza, że nie ma możliwości wzniesienia tam jakichkolwiek innych obiektów budowlanych, które hipotetycznie choćby w przyszłości mogły być wykorzystane na potrzeby telekomunikacji. Zresztą tak niska dopuszczalna maksymalna wysokość oznacza, że nie można na tym terenie zlokalizować stacji bazowej, której zasięg dotarłby do najbliższych zabudowań mieszkalnych.

Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie wyłącza możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż dopuszcza do tego celu tylko budynki usługowe (ilość tych budynków nie przekracza 10), przy czym ich wysokość wyczerpuje już dozwolona maksymalna wysokość zabudowy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wprowadzone w skarżonej uchwale regulacje wynikają z uwarunkowań środowiskowych obszaru objętego planu miejscowym.

Obszar znajdujący się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolna - Obszar Łąkowy" stanowi powierzchnię 123 ha i w całości położony jest w zachodniej części Krakowa, w dzielnicy VIII Dębniki. Podzielony jest ulicą Tyniecką na dwie nierówne części o odmiennym charakterze. Na północy dochodzi do wału przeciwpowodziowego Wisły, na południu do nowych osiedli w Kostrzu przy ul. Dąbrowa, Fedkowicza. Zachodnia i południowo- zachodnia granica przebiega wzdłuż autostrady A4 do Węzła Tynieckiego i dalej wzdłuż starorzecza Wisły (które stanowi tutaj granicę miasta) w okolice stopnia wodnego Kościuszko.

Obszar ten cechują wysokie walory przyrodnicze oraz krajobrazowe, podlegające ochronie w § 6 ust. 3 i 4 uchwały. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały obszar planu miejscowego w całości zawiera się w graniach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a także w obszarze Natura 2000 - Dębnicko-Tyniecki Obszar Łąkowy (PLH 120065).

Dominującą formą użytkowania terenów są tereny łąk, pastwisk oraz różnego rodzaju zieleni nieurządzonej, w znacznej części cennej przyrodniczo. Występują jednocześnie niewielkie enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny gospodarstw ogrodniczych i rolnych. Ponadto tereny usług o charakterze sportowo-rekreacyjnym - Ośrodek Sportu i Rekreacji "Kolna", a także obiekty produkcyjno-usługowe zlokalizowane w rejonie węzła autostrady A4 Kraków - Tyniec.

Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXI 1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., obszar planu miejscowego w całości znajdował się we wskazanej w Studium strefie ochrony i kształtowania krajobrazu. Strefa ta obejmuje obszary stanowiące bezpośrednie przedpole płaszczyzny ekspozycji oraz odbioru sylwety Miasta, a także atrakcyjne krajobrazowo rejony peryferyjne, z których występują wglądy na panoramę Miasta i dalekie widoki na zewnątrz Miasta, a których percepcja odbywa się z ważnych punktów i ciągów widokowych. W celu ochrony obszarów, które tworzą unikalną sylwetę Krakowa i wymagają wprowadzenia całkowitego zakazu zainwestowania w terenach otwartych oraz ograniczeń gabarytowych w terenach przewidzianych do zainwestowania - pozwalających na właściwą ochronę sylwety - wytyczne Studium wyznaczyły również strefy ochrony sylwety Miasta. Strefa ta objęła północna cześć obszaru objętego skarżonym planem.

Przechodząc do zarzutów spółki w zakresie wprowadzenia w § 7 ust. 11 pkt 1 zakazu wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, stwierdzono, że zakaz ten został wprowadzony prawidłowo, biorąc pod uwagę wykazane powyżej wysokie wartości przyrodnicze i krajobrazowe, a także liczne otwarcia i punkty widokowe. Zakaz ten znajduje swoją podstawę prawną w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), na podstawie którego w planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględnić zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe. Niewątpliwie maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy, zwłaszcza tych o charakterze otwartym i cennym przyrodniczo, oraz podmiejskim.

Ponadto zauważono, że dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych obiektach budowlanych.

Za niezrozumiałe uznano kwestionowanie przez spółkę zapisów § 7 ust. 11 pkt 2 uchwały, na podstawie których została dopuszczona możliwość instalowania urządzeń z zakresu łączności publicznej na obiektach budowlanych w terenach US.1 (teren sportu i rekreacji, obejmujący Ośrodek Sportowy Kolna) i U.1 (teren zabudowy usługowej przy węźle autostradowym). Strona Skarżąca usiłuje dowieść w skardze, że instalacja takich urządzeń na wskazanych terenach nie jest możliwa, podczas gdy zgodnie z danymi zgromadzonymi w Internetowym Serwerze Danych Przestrzennych UMK w terenie U.1 funkcjonują stacje bazowe telefonii komórkowych.

Odnosząc się natomiast do wprowadzonego w § 7 ust. 11 pkt 3 uchwały wymogu uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, podkreślono, że wymóg ten wynika z wytycznych obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. W stosunku do terenu zabudowy usługowej U.1 ustalony w planie miejscowym maksymalny wysokości zabudowy na poziomie 9 m został dostosowany istniejącej zabudowy i miał na celu zachowanie biegnącego wzdłuż autostrady ciągu widokowego (widoki m.in. na Las Wolski i klasztor Kamedułów na Bielanach, zamek w Przegorzałach). Z kolei w stosunku do oznaczonego w planie miejscowym terenu US.1 (teren sportu i rekreacji) obejmującego kompleks sportowy "Kolna" wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy został ustalony na poziomie 14m, tj. na poziomie maksymalnym dopuszczonym wg Studium.

Kwestionowane przez skarżącą spółkę zapisy nie stanowią niedozwolonych przepisami prawa zakazów i ograniczeń, lecz określają zasady i warunki, na podstawie których lokalizacja urządzeń z zakresu łączności publicznej jest możliwa. Zasady te w żaden sposób nie uniemożliwiają lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, co bezskutecznie próbuje dowodzić strona Skarżąca w skardze. W obszarze planu, na budynku przy ul. [...] w K. należącym do S. (teren zabudowy usługowej U.1) znajdują się liczne stacje bazowe telefonii komórkowych. Stacja bazowa telefonii komórkowych na budynku znajdującym się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kostrze - Rejon ul. Falistej", graniczącym od strony północno-wschodniej z obszarem objętym skarżonym planem miejscowym.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę, że obszar planu miejscowego cechują wysokie wartości przyrodnicze i krajobrazowe, których ochrona, obok zapisów planu miejscowego, jest obwarowana odrębnymi przepisami, wprowadzenie w §7 ust. 11 uchwały zasad i warunków lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej jest jak najbardziej zasadne i nie stanowi o naruszeniu zasady neutralności technologicznej.

Podkreślono, że przepisy ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów gminy prawa do kształtowania przestrzeni publicznej, które wyraża się m.in. w możliwości wprowadzenia w zapisach planu miejscowego ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, polegających np. na wskazaniu terenów dopuszczających taką lokalizację, określeniu parametrów {np. maksymalnej wysokości), czy wskazaniu rodzaju urządzeń. Tym samym nie można w dowolny sposób i bez ograniczeń lokalizować takich urządzeń.

Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/24 oddalono skargę.

W uzasadnieniu Sąd argumentował, że zaskarżona uchwała nie wprowadza na całym jej terenie zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, dopuszczając lokalizację takich urządzeń na terenie US.1 i U.1. Jeżeli chodzi o ograniczenie wysokości zabudowy do 14 m na terenie US.1, to nie wyklucza ona całkowicie umieszczenia masztu nieprzekraczającego tej wysokości. Z kolei na terenie U.1 już obecnie funkcjonują stacje bazowe telefonii komórkowej. Zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na terenie całego planu miejscowego oraz nakaz uwzględniania wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdują usprawiedliwienie z uwagi na bardzo istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu.

W wyniku skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem NSA z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 164/25 uchylono powyższe orzeczenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA zauważył, że plan obejmuje nie tylko tereny wyłączone z zabudowy, ale również obszary pod zabudowę jednorodzinną, sportu i rekreacji, a przez południową część planu przebiegają arterie komunikacyjne. Dlatego należy rozważyć, czy ograniczenie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej tylko do granic dwóch obszarów po wschodniej stronie terenów objętych planem, i to pod rygorami związanymi z wysokością instalacji, która nie może przekroczyć dopuszczalnej wysokości zabudowy, nie stanowi zakazów, a przynajmniej rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie tego typu inwestycji w zakresie niezbędnym do pokrycia sygnałem telefonii komórkowej pozostałych terenów, względnie innych obszarów tego wymagających. Kwestia ta wymaga wnikliwszych rozważań Sądu pierwszej instancji, a niewykluczone także, że konieczne okazać się może pozyskanie od skarżącej, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, dodatkowych danych dotyczących możliwości technicznych infrastruktury telekomunikacyjnej oraz jej potencjału i zapotrzebowania na pokrycie terenów zasięgiem telefonii komórkowej.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, WSA w Krakowie, wykonując powyższe zalecenia Sądu odwoławczego, zwrócił się do strony skarżącej o udzielenie informacji odnośnie możliwości technicznych i potencjału infrastruktury telekomunikacyjnej oraz zapotrzebowania na pokrycie zasięgiem telefonicznym.

W odpowiedzi (k. 118) strona skarżąca wskazała m.in., że ograniczenie wysokości zabudowy do 14 m na terenie US. 1 i do 9 m na terenie US.1 praktycznie uniemożliwia poprawne funkcjonowanie sieci, gdyż sygnał nie jest w stanie przejść nad drzewami czy budynkami. Gdyby plan dopuszczał budowę stacji o wysokości 40 m, operator byłby w stanie pokryć znacznie większy obszar zarówno w obrębie planu, jak i przyległych terenów. Tymczasem plan dopuszcza lokalizację zabudowy mieszkaniowej, a ponadto w obrębie planu oraz w jego sąsiedztwie przebiega autostrada A4, na której już w obecnym momencie zasięg – zapewniany dzięki stacji znajdującej się na terenie U.1 – jest niewystarczający, z uwagi na ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy do 9 m. Podobnie jak w przypadku obszaru US.1, gdyby możliwe było zastąpienie istniejącej stacji w U.1 wyższą konstrukcją (40 m), możliwe byłoby pokrycie wspomnianego odcinka autostrady.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p."). władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. - na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Kontrolując uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem oceny poziomu ograniczenia możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych trzeba mieć na względzie konkretne okoliczności danej sprawy: jak duży jest obszar objęty planem, jakiego rodzaju zabudowa jest dla tego terenu dominująca, jaki jest procent terenów wyłączonych z zabudowy, jakie szczególne wartości przemawiają za wprowadzeniem ewentualnych ograniczeń i jak daleko te ograniczenia są posunięte.

Jak wynika z załącznika nr II do Zarządzenia Nr 137/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23.01.2018 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna – Obszar Łąkowy" (stanowiącego uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszar objęty planem o powierzchni 123 ha położony jest w zachodniej części Krakowa, ok. 8 km w linii prostej od Starego Miasta. Obszar ten położony jest w jednym z najatrakcyjniejszych – pod względem przyrodniczym – rejonów miasta, w tzw. zachodnim klinie zieleni Krakowa, będącym częścią Jurajskich Parków Krajobrazowych. Ze względu na zasoby przyrodnicze i walory widokowe oraz istniejące obiekty sportowo-rekreacyjne obszar pełni rolę rekreacyjną dla mieszkańców miasta. Jednocześnie przez obszar ten wiedzie trasa od centrum Krakowa do Tyńca, w którym znajduje się Opactwo Benedyktynów oraz malownicze krajobrazy Wzgórz Tynieckich, przyciągające mieszkańców Krakowa i turystów. Inwentaryzacja urbanistyczna przeprowadzona w okresie marzec – czerwiec 2016 r. wykazała 145 obiektów, które podzielić można ze względu na funkcję na: budynki mieszkaniowe jednorodzinne (32), obiekty usługowe (13), obiekt sportowy (1), obiekty produkcyjnomagazynowe (5), obiekty gospodarcze (53), garaże (10), wiaty (2), szklarnie (5), tunele foliowe (17), obiekty o nieokreślonej funkcji (7). Największą powierzchnię w obszarze sporządzanego planu stanowią tereny zieleni nieurządzonej z dominacją zieleni podlegającej sukcesji (42%) oraz tereny z dominacją użytkowania rolniczo-ogrodniczego (26%). Wszystkie tereny zieleni oraz wód zajmują ponad 76% powierzchni obszaru. Tereny zabudowane stanowią ok. 11% powierzchni obszaru, a tereny komunikacji (drogi, parkingi) niemal 10%.

W niniejszej sprawie skargą objęto następujące zapisy zaskarżonej uchwały:

"11. W zakresie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;

2) dopuszczenie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych w Terenach US.1 i U.1,

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz ograniczenia wysokości zabudowy, o których mowa w ust. 7 i 8".

Niewątpliwie wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie lokalizacji anten telefonii komórkowej są znaczne, niemniej jednak orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że są one niedopuszczalne. Nakazał natomiast zbadanie możliwości technicznych infrastruktury telekomunikacyjnej, poprzez pozyskanie od strony skarżącej dodatkowych danych. Z udzielonej od strony skarżącej odpowiedzi, zdaniem Sądu wynika, że przeszkodą uniemożliwiającą wystarczające pokrycie zasięgiem telekomunikacyjnym objętego planem obszaru jest nie tyle zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na obszarach innych niż oznaczone symbolami US.1 i U.1, czy też dopuszczenie ich lokalizowania wyłącznie na obiektach budowlanych, co ograniczenie ich wysokości do 9 m lub 14 m. Strona skarżąca wyraźnie stwierdziła, że gdyby plan dopuszczał budowę stacji o wysokości 40 m, operator byłby w stanie pokryć znacznie większy obszar zarówno w obrębie planu, jak i przyległych terenów, w tym sąsiedni odcinek autostrady.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nakazywano uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Dzięki temu rozwiązaniu operatorzy będą uprawnieni do posadowienia masztów przekraczających 9 m ( na obszarze U.1) oraz 14 m (na obszarze US.1), co jak wynika z pisma strony skarżącej, zapewni wystarczającą obsługę telekomunikacyjną przedmiotowego obszaru objętego skarżonym planem. Jednocześnie pozostawiono ograniczenia wysokości zabudowy określone w § 7 ust. 7 i 8 uchwały, związane z lokalizacją pobliskiego lotniska Kraków – Balice, wynoszące 300 m n.p.m., a w niektórych obszarach – od 363 do 383 m n.p.m. Jest bowiem oczywiste, że łączność publiczna nie może być realizowana z naruszeniem zasad bezpieczeństwa.

Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, czego skutkiem jest utrzymanie w mocy § 7 ust. 11 pkt 1 i 2 uchwały, które to przepisy zakazują lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, dopuszczając ich lokalizowanie na obiektach budowlanych na terenach U.1 i US.1.

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/24, w którym wskazano, że wprowadzone ograniczenia znajdują usprawiedliwienie z uwagi na bardzo istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu. Już z § 3 zaskarżonej uchwały, określającego cele planu miejscowego wynika, że są to:

1) ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów łąkowych, w tym ochrona siedlisk gatunków chronionych i objętych obszarem Natura 2000;

2) wyznaczenie zrównoważonych zasad i kierunków rozwoju terenów sportu i rekreacji przy ul. Kolnej i terenów usług w rejonie węzła autostradowego Kraków – Tyniec oraz zasad uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – z uwzględnieniem ochrony przyrodniczej i krajobrazowej obszaru.

Dalej w § 6 ust. 3 stwierdzono, że w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, dostępne w postaci licznych otwarć widokowych na charakterystyczne formy naturalne i architektoniczne znajdujące się poza obszarem planu, składające się na unikalną panoramę Miasta:

1) w kierunku północnym i północno-wschodnim – Las Wolski oraz klasztor Kamedułów na Bielanach i Zamek w Przegorzałach;

2) w kierunku południowo-zachodnim – Wzgórza Tynieckie.

Zgodnie z § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, obowiązuje:

1) nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu punktów i ciągów widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu;

2) ochrona przed naturalną sukcesją roślinności wysokiej, w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej.

Określając wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w § 8 stwierdzono:

1: Obszar planu zawiera się w całości w granicy Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują dodatkowe warunki zagospodarowania określone przepisami odrębnymi, w tym rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 654 poz. 3997).

2. W obszarze planu znajduje się:

1) obszar Natura 2000 – Dębnicko-Tyniecki Obszar Łąkowy (PLH 120065);

2) pomnik przyrody ustanowiony rozporządzeniem Nr 3/97 Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie pomników przyrody na terenie województwa krakowskiego – lipa drobnolistna rosnąca na działce nr [...] obr. [...].

3. W obszarze planu występują:

1) gatunki zwierząt podlegających ochronie;

2) łąki wilgotne trzęślicowe;

3) stanowiska roślin chronionych.

4. Siedliska i ostoje chronionych gatunków roślin i zwierząt powinny być uwzględniane przy realizacji zagospodarowania. (...)

Zapisy te znajdują uzasadnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko (str. 20 – 24), sporządzonej w trakcie procedury planistycznej. Ponadto na str. 57 Prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzono: "W obliczu narastającej presji inwestycyjnej, zarówno zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej, zabezpieczenie przed trwałym zainwestowaniem rozległych powierzchni terenu (w tym najcenniejszych przyrodniczo łąk w obszarze Natura 2000) oraz przed chaotycznym rozwojem zabudowy, jest niezwykle ważne dla ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru projektu planu".

Teren zaskarżonej uchwały został również objęty ochroną w przepisach studium.

Cały obszar zaskarżonej uchwały został objęty Strefą ochrony i kształtowania krajobrazu - wyznaczoną w Studium w celu zachowania najcenniejszych widoków i panoram w celu zachowania walorów kulturowych istniejących układów urbanistycznych, zespołów zabudowy, pojedynczych obiektów architektonicznych zachowanej historycznej sieci drożnej (w tym dróg fortecznych dawnej Twierdzy Kraków), założeń zieleni oraz pomników, kapliczek i krzyży przydrożnych a także w celu kształtowania nowych, wartościowych składników środowiska kulturowego (tom 2 str. 58 – 59).

Z kolei północna część obszaru planu objęta jest Strefą ochrony sylwety miasta (tom 2 str. 59 – 60) – utworzoną w celu ochrony obszarów, które tworzą unikalną sylwetę Krakowa i wymagają wprowadzenia zakazów zainwestowania w terenach otwartych oraz ograniczeń gabarytowych w terenach przewidzianych do zainwestowania - pozwalających na właściwą ochronę sylwety Krakowa. Zgodnie z zapisami Studium ochrona sylwety Miasta wymaga działań ukierunkowanych na:

< ochronę oraz ekspozycję elementów struktury przestrzennej składających się na sylwetę Miasta,

< ochronę oraz utrzymanie i podkreślenie w kompozycjach urbanistycznych swoistych cech budowy formy architektonicznej układów i zespołów zabudowy, w tym zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej,

< zintegrowanie ochrony i kształtowania środowiska kulturowego i przyrodniczego w kontekście ochrony sylwety, w tym kształtowanie terenów zieleni wraz z ochroną przed zainwestowaniem terenów stanowiących wartościowe elementy krajobrazu otwartego,

< zachowanie oraz rekultywację i kształtowanie istniejących zespołów przyrodniczych - zieleni naturalnej i urządzonej, szczególnie w obrębie ww. pagórów zrębowych.

Reasumując: tereny objęte zaskarżoną uchwałą są cenne przyrodniczo, podlegają ochronie w ramach Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000, występują na nich gatunki chronione roślin i zwierząt. Tereny te podlegają również ochronie w zakresie widoku i sylwety miasta: na poziomie zapisów Studium, a także poprzez wyznaczone w zaskarżonej uchwale ciągi widokowe i punkty widokowe. Przytoczone wyżej zapisy planu wskazują na wysoki poziom ochrony tych terenów, co uzasadniało wprowadzenie zakazu w § 7 ust. 11 pkt 1 (zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej). Przy tak istotnych walorach przyrodniczo – krajobrazowych wprowadzenie zakazu lokalizacji wolnostojących masztów nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego, lecz adekwatny sposób ochrony tych ważnych wartości. Jednocześnie, jak wynika z informacji dostarczonych przez samą stronę skarżącą, zlikwidowanie ograniczenia wysokości masztów, które mogą być posadowione na obiektach w zakresie obszarów U.1 i US.1 wynoszącego odpowiednio 9 m i 14 m, będzie wystarczające dla zapewnienia pełnego zasięgu na przedmiotowym obszarze i realnego funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 11 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". W pozostałym zakresie wobec braku wykazania przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i nast. p.p.s.a.