Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 lipca 2025 r. znak: SKO.4140.7.25 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dalików z 30 stycznia 2025 r., znak: GOPS.5026.1.2025. dc

Zaskarżoną decyzją z 2 lipca 2025 r. znak: SKO.4140.7.25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Wójta Gminy Dalików z 30 stycznia 2025 r. znak: GOPS.5026.1.2025 ustalającej wysokość odpłatności wnoszonej przez G. P., powoływanego dalej jako: "skarżący" za pobyt matki H. P., powoływanej dalej jako: "matka" w Domu Pomocy Społecznej w G., S., [...] W., powoływanym dalej jako: "DPS" w następujący sposób: - w okresie od 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości 377,27 zł, - w okresie od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r. w wysokości 292,96 zł, - w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 534,77 zł miesięcznie, - w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w wysokości 1 017,33 zł, - w okresie od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. w wysokości 1 214,33 zł, - w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. w wysokości 1 146,62 zł miesięcznie, - w okresie od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. w wysokości 1 306,44 zł, - w okresie od 1 marca 2024 r. do 30 września 2024 r. w wysokości 1 306,44 zł miesięcznie, - w okresie od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. w wysokości 1 344,27 zł miesięcznie, - w okresie od 1 stycznia 2025 r. w wysokości 1 344,27 zł miesięcznie (pkt 1); zwalniającej częściowo skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt matki przebywającej w DPS: - w okresie od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2025 r. do kwoty 77,17 zł miesięcznie (pkt 2) i odmawiającej całkowitego zwolnienia z wnoszenia opłat za pobyt matki przebywającej DPS (pkt 3) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 2d i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s." zmieniło ust. 1 tiret 10 sentencji decyzji w ten sposób, że ustaliło wysokość odpłatności ponoszonej przez skarżącego za pobyt matki w DPS w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 21 marca 2025 r. w wysokości 1 344,27 zł miesięcznie (pkt 1); uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj.: ust. 2-3 sentencji decyzji i tym zakresie zwolniło całkowicie skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt matki przebywającej w DPS - w okresie od 1 października 2024 r. do 21 marca 2025 r. (pkt 2) i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części (pkt 3).

Z akt sprawy wynika, że przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt matki w DPS częściowo zwalniając skarżącego z wnoszenia opłat. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia dokonane w ramach przeprowadzanych wywiadów środowiskowych. Na podstawie wywiadu z 1 kwietnia 2022 r. stwierdzono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest kawalerem, płaci alimenty na syna K. P., powoływanego dalej jako: "syn" w kwocie 600,00 zł miesięcznie, zamieszkuje w mieszkaniu własnościowym. Z oświadczenia o stanie majątkowym złożonego 1 kwietnia 2022 r. wynika, że jest właścicielem mieszkania o powierzchni 26 m2, nie posiada na własność żadnych innych nieruchomości, ruchomości ani oszczędności. Jest zatrudniony w firmie "A Sp. z o. o." jako magazynier. Źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę, które wynosiło: za luty 2022 r. 3 305,27 zł - 600 zł alimenty = 2 705,27 zł, za marzec 2022 r. 3 220,96 zł - 600 zł alimenty = 2 620,96 zł, od kwietnia 2022 r. 3 462,77 zł - 600 zł alimenty = 2 862,77 zł. Wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wskazane przez skarżącego kształtują się na poziomie 3 440 zł przewyższając osiągany dochód, przez co skarżący jest zmuszony pożyczać pieniądze od znajomych. We wrześniu 2021 r. przeszedł rozległy zawał, a w styczniu 2022 r. zapalenie trzustki. Pozostaje pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Na potwierdzenie swojej sytuacji przedłożył faktury za leki, karty informacyjne ze szpitala oraz wyniki badań.

Na podstawie wywiadu środowiskowego z 16 lutego 2023 r. ustalono, że skarżący w dalszym ciągu prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest kawalerem. Płaci alimenty na syna w kwocie 600,00 zł miesięcznie. Źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z pracy, które wynosiło w styczniu 2023 r. 3 839,44 zł - 600,00 zł alimenty = 3 239,44 zł. Wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą 3 704,01 zł, przewyższając osiągany dochód, przez co, jak oświadczył skarżący, jest zmuszony pożyczać pieniądze od znajomych. Z zaświadczenia lekarskiego z 3 listopada 2022 r. wynika, że skarżący wymaga stałego leczenia w poradni kardiologicznej z powodu chorób przewlekłych (niewydolność serca zastoinowa, obecność implantów i przeszczepów związanych z angioplastyką wieńcową, przebyty zawał serca). Skarżący przedłożył faktury za zakupione leki.

Z wywiadu środowiskowego z 28 listopada 2024 r. wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest kawalerem, już nie płaci alimentów na syna. Jest zatrudniony w firmie "A Sp. z o. o." jako magazynier. Źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę, które za październik 2024 r. wynosiło 4 279,54 zł. Po doliczeniu dochodu z tytułu zaciągniętej pożyczki w kwocie 333,33 zł dochód za październik 2024 r. wynosi 4 612,87 zł. Skarżący wskazuje, że jego wydatki przewyższają dochody przez co jak oświadczył jest zmuszony pożyczać pieniądze od znajomych. Skarżący leczy się z powodu przewlekłej choroby niedokrwiennej serca. Pozostaje pod stałą opieką kardiologa i leczy się z powodu choroby serca i naczyń krwionośnych w przebiegu miażdżycy, zastoinowej niewydolności serca, obecności implantów i przeszczepów związanych z angioplastyką wieńcową. Jest to stan po przebytym zawale serca. Na stałe przyjmuje leki. Na potwierdzenie swojej sytuacji zdrowotnej przedłożył faktury za leki zakupione w listopadzie na łączną kwotę 1 623,01 zł.

Organ stwierdził, że twierdzenia skarżącego odnoszące się do wysokości wydatków nie zasługują na wiarę i są zawyżone. Otrzymuje on wysokie wynagrodzenie, z którego osoba samotnie gospodarująca jest w stanie się utrzymać i zaspokoić swoje niezbędne potrzeby. Organ zwrócił uwagę, że należy w sposób racjonalny gospodarować swoim budżetem domowym, tak, aby w tym przypadku uwzględnić w nim również opłaty za pobyt matki w DPS. Ponadto ponoszenie wydatków wyższych niż otrzymywane dochody może wynikać również z nieodpowiedniego dysponowania budżetem domowym.

Odnosząc się do dwóch pierwszych wywiadów środowiskowych, organ stwierdził, że odejmując od dochodu skarżącego koszty odpłatności za pobyt matki w DPS, pozostaje kwota, która jest wystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Analizując sytuację w odniesieniu do ostatniego wywiadu organ wskazał, że drastycznie wzrosły wydatki na leki (z kwoty około 200 zł miesięcznie na kwotę 1 623,01 zł), co zostało potwierdzone przedłożonymi fakturami. W tym przypadku wyraźnie widać, że zakup leków w sposób znaczący obciąża budżet domowy. W porównaniu do ostatniego przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wydatki na leki wzrosły o 1 423,01 zł, co stanowi duże obciążenie finansowe. Ponadto nastąpił również wzrost opłat w stosunku do ostatniego wywiadu środowiskowego (opłaty za czynsz, wodę, gaz, telefon i prąd). Skarżący nie płaci alimentów na syna, więc ma do dyspozycji więcej środków, jednak przez wzrost niektórych opłat i po zakupie leków nie ma możliwości finansowych, aby ponosić odpłatność za pobyt matki w DPS w kwocie 1 344,27 zł miesięcznie. W związku z tym postanowił częściowo zwolnić go z odpłatności za pobyt matki w DPS do kwoty 77,17 zł miesięcznie. Odejmując od dochodu strony (4 612,87 zł) ponoszone wydatki w kwocie 3 335,70 zł na żywność i odpłatność pozostaje kwota 1 277,17. Organ przyjął, że kwota 1 200 zł powinna być wystarczająca na żywność dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, aby zaspokoić podstawowe potrzeby żywieniowe. Kwota pozostała po odjęciu od dochodu wszystkich wydatków to 77,17 zł. Organ uznał, że skarżący ma możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt matki od 1 października 2024 r. w kwocie 77,17 zł miesięcznie. Natomiast w okresie od 1 lutego 2022 r. do 30 września 2024 r. skarżący miał możliwości finansowe, aby ponosić odpłatność za pobyt matki w DPS. Rozważając sytuację skarżącego pod kątem zwolnienia z opłat na podstawie art. 64 u.p.s. zaznaczono, że skarżący nie wnosił opłat za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, nie wychowywał samotnie dziecka, w rodzinie nie występowała niepełnosprawność lub inne zdarzenie losowe. Skarżący nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu o ograniczeniu lub pozbawieniu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej władzy rodzicielskiej. Przesłanka zawarta w art. 64 pkt 7, tj. rażące naruszenie przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty nie może stanowić podstawy do całkowitego zwolnienia, gdyż nie przedstawił dokumentów, które w sposób jednoznaczny i niepodważalny wskazywałaby na jej zasadność. Sam fakt wystąpienia przesłanek zawartych w artykule 64 u.p.s. nie jest jednoznaczny ze zwolnieniem osoby obowiązanej z odpłatności. Mimo, że skarżący ma pewne problemy zdrowotne i utrzymuje się z jednego wynagrodzenia to okoliczności te nie uzasadniają zwolnienia z odpłatności. Fakt podjęcia pracy przesądza o tym, że jest zdolny do jej świadczenia i uzyskuje z tego tytułu dochód, przez co ma możliwość ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS nie powoduje zagrożenia egzystencji zobowiązanego, co zostało potwierdzone stosownymi wyliczeniami.

Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie prawa materialnego, a także prawa procesowego mające wpływ na treść wydanej decyzji. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie w całości z odpłatności za pobyt matki w DPS.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania, wydało przywołaną na wstępie decyzję.

Przywołując treść art. 6 pkt 3, art. 8 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, ust. 2e, art. 64, art. 103 ust. 2 u.p.s. organ wskazał, że w przypadku osoby, która odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., ale jednocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej daną osobę, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Konieczne jest badanie w każdym indywidualnym przypadku tych jej potrzeb, których zaspokajanie jest niezbędne i niejako wyprzedzać musi realizowanie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Kolegium wyjaśniło, że część ustaleń organu I instancji dotyczących ponoszonych wydatków nie jest kwestionowana. Zestawiając ustalenia dokonywane w ramach kolejnych wywiadów środowiskowych i kwoty wydatków uwzględnione przez organ dochodzi się do wniosku, że organ w części przyjmował za wiarygodne podawane przez stronę informacje w tym zakresie, a rozbieżności dotyczyły kosztów wyżywienia i wydatków na zakup leków. Przy czym wskazywane w pierwszym wywiadzie wydatki na leki zostały zawyżone, ponieważ skarżący oświadczył, że wydaje 500 zł miesięcznie, a przedłożone zostały faktury na kwotę 221,88 zł (i taką kwotę uwzględniono). Zawyżone są także wydatki za żywność (w kwocie 1 700 zł). Wydatki wzrosły następnie o 700 zł, a nie sposób uznać, że na przestrzeni roku doszło do tak drastycznej podwyżki cen za żywność. Organ stwierdził, że kwota 2 328 zł powinna wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, z czego 836,12 zł z przeznaczeniem na żywność. W przypadku wywiadu z 16 lutego 2023 r., z podawanych przez skarżącego wydatków na leki w kwocie 400 zł miesięcznie uznano za uzasadnione przyjęcie niższych wydatków 200 zł (odpowiadające średniej kwocie z faktur z ostatnich trzech miesięcy). Na żywność pozostaje wobec kwota 1 113,10 zł i suma ta powinna być w ocenie organu wystarczająca. Kwota przeznaczona na żywność wskazywana w tym wywiadzie przez stronę wynosiła natomiast 2 000,00 zł. W odniesieniu do wywiadu z 28 listopada 2024 r. zaznaczono, organ uznał, że drastycznie wzrosły wydatki na leki (z kwoty około 200 zł miesięcznie na kwotę 1 623,01 zł), co zostało potwierdzone przedłożonymi fakturami. Skarżący w tym wywiadzie nadal wskazywał konieczność wydawania na żywność kwoty rzędu 2 000 zł, a organu oceniał, że na ten cel wystarczyć powinna kwota 1 200 zł.

W ocenie Kolegium niezbędne jest w związku z tym dokonanie weryfikacji, w jaki sposób skarżący gospodaruje posiadanymi dochodami z uwzględnieniem jego indywidualnej sytuacji. Odnosząc się do kwestii zaspokajania osobistych potrzeb, organ wskazał, że z punktu widzenia osoby zobowiązywanej do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, opłata ta jest jednym z wielu wydatków, które musi ona na bieżąco ponosić w ramach posiadanych zasobów finansowych. Dla dokonania takiej analizy kluczowe jest zagadnienie hierarchii potrzeb odwołujące się do konieczności i kolejności ich zaspokajania. Jeżeli ktoś przeznacza na ten cel większe kwoty niż jest to konieczne musi liczyć się z tym, że w tej części nie będzie to brane pod uwagę przy analizie jego możliwości ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Oświadczenia o ponoszonych na wyżywienie wydatkach nie uzasadniają bezkrytycznego uznania, że takie właśnie kwoty należy uwzględnić jako uzasadnione z punktu widzenia zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb.

W ocenie Kolegium rozważania organu I instancji dotyczące wydatków nie są w pełni przekonujące. Formułowane wnioski są kategoryczne, ale w uzasadnieniu nie przedstawiono prowadzącego do nich toku rozumowania. Organ przesądza o kwotach potrzebnych na dany cel nie wskazując dlaczego takie właśnie kwoty przyjął za odpowiednie dla zaspokojenia potrzeb strony. Zdaniem Kolegium punktem odniesienia mogą być dane na temat tego rodzaju wydatków publikowane przez Główny Urząd Statystyczny. Tego rodzaju opracowania mają zobiektywizowany charakter, co wskazuje na ich miarodajność w tym zakresie. W opublikowanych przez GUS informacjach sygnalnych "Sytuacja gospodarstw domowych w 2022 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych" oraz "Sytuacja gospodarstw domowych w 2023 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych" wskazano, że w strukturze przeciętnych miesięcznych wydatków na 1 osobę w gospodarstwach domowych na żywność i napoje bezalkoholowe (w % wydatków ogółem) w latach 2022-2023 przeznaczano odpowiednio 26,8% (w 2022 r.) i 27,2% (w 2023 r.). Przy czym przeciętne miesięczne wydatki ogółem w tych latach wynosiły odpowiednio 1 485 zł i 1 636 zł (a zatem, uwzględniając wskazane wartości procentowe, przeciętne wydatki na żywność na jedną osobę w 2022 r. wynosiły 397,98 zł, a w 2023 r. - 444,99 zł). Organ I instancji przyjął zdecydowanie wyższe kwoty wydatków strony na żywność (od 836,12 zł do 1 200 zł miesięcznie). Zaliczenie szerszego zakresu tych wydatków w ocenie Kolegium uznać można za wystarczające dla uwzględnienia indywidualnej sytuacji strony. W szczególności powinno zabezpieczyć to pokrycie specyficznych potrzeb z tytułu jej stanu zdrowia i konieczności związanej z tym dbałości o właściwe odżywianie. Wobec tych uwarunkowań Kolegium nie uznało za zasługujące na wiarę twierdzeń w zakresie konieczności ponoszenia wydatków na wyżywienie w podawanej przez skarżącego wysokości. Jeśli natomiast skarżący twierdzi, że ponosi znacznie wyższe wydatki w tym zakresie od uznawanych przez organ, to w jego interesie leżało przestawienie szczegółowych potwierdzających to danych, aby można się było do takiego stanowiska ustosunkować. Samo powoływanie się na wzrost inflacji nie jest wystarczające, aby uznać zasadność twierdzeń skarżącego, ponieważ nie pozwala to na ustalenie, jaki jest rzeczywisty poziom ponoszonych przez niego wydatków.

Zdaniem Kolegium organ I instancji organ szczegółowo weryfikował możliwości strony stosownie do treści art. 61 ust. 2d u.p.s. i ustalał opłaty uwzględniając wynikające z tego tytułu ograniczenia. Świadczy o tym przede wszystkim fakt istotnego obniżenia nakładanych opłat z chwilą gdy wzrosły ponoszone przez stronę koszty leczenia (tj. od 1 października 2024 r.). Organ właściwie zareagował na tę okoliczność uznając tym samym ograniczenie z tą chwilą możliwości zobowiązanego w zakresie ponoszenia opłat.

W ocenie Kolegium pożyczka w kwocie 4 000 zł uzyskana na podstawie umowy zawartej we wrześniu 2024 r. stanowiła dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. i zasadnie została uwzględniona przy obliczaniu dochodu. Niewłaściwe było jednakże pominięcie w rozważaniach organu I instancji konsekwencji faktu, że została w całości wykorzystana zgodnie z celem. W umowie zastrzeżono, że pożyczka jest udzielana w celu uregulowania zadłużenia wobec komornika sądowego w związku z postępowaniem egzekucyjnym. Z załączonego do akt potwierdzenia wykonania operacji wynika, że na konto komornika przelano kwotę 4 022,12 zł. Tym samym środki z uzyskanej pożyczki niewątpliwie zostały zagospodarowane w sposób racjonalny i skarżący faktycznie nie posiada ich już w swojej dyspozycji. Mimo uzyskania dochodu jego możliwości w zakresie ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z tytułu otrzymanej pożyczki realnie się nie zwiększyły, w związku z czym ocenić trzeba, że kwota pożyczki ostatecznie nie powinna być brana pod uwagę przy ustalania tych opłat. W związku z powyższym, choć dochód od października 2024 r. został obliczony prawidłowo i obejmował 1/12 kwoty pożyczki miesięcznie (333,33 zł), to biorąc pod uwagę rzeczywisty stan rzeczy, tej sumy nie należało uwzględniać przy ustalaniu opłat ze względu na ocenę zaistniałej sytuacji z punktu widzenia zastosowania przesłanki uwzględnienia możliwości strony.

W ocenie Kolegium przedstawione okoliczności świadczą, że w przypadku opłat za okres od 1 października 2024 r. zachodziły podstawy do całkowitego zwolnienia z opłat (a nie częściowego do kwoty 77,17 zł miesięcznie).

Rozważając podstawy do zastosowania zwolnienia na podstawie art. 64 u.p.s. organ wskazał, że muszą to być okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją (rodzinną, osobistą czy majątkową) podmiotu ubiegającego się o zwolnienie, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu jest oparta na uznaniu administracyjnym. Okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat muszą cechować się wyjątkowością i winny mieć charakter losowy. W ocenie Kolegium wniosek o zwolnienie z opłat za okres do 30 września 2024 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Fakt pobierania jednego wynagrodzenia, biorąc pod uwagę jego wysokość i wykazaną w świetle zebranych informacji możliwość zaspokajania własnych uzasadnionych potrzeb zobowiązanego, nie był okolicznością uzasadniającą udzielenie zwolnienia. Podobnie, jako okoliczność uzasadniająca udzielenie zwolnienia nie może być w tym przypadku potraktowana wskazywana przez skarżącego kwestia darowizny nieruchomości dokonanej przez matkę na córkę, (siostrę skarżącego), z prawem dożywocia. Właściwie ocenione zostało również wystąpienie przesłanki długotrwałej choroby. Istotne znaczenie dopiero poczynając od 1 października 2024 r., czyli od czasu gdy nastąpił udokumentowany i bardzo wysoki wzrost wydatków związanych z pokrywaniem kosztów leczenia.

Konkludując Kolegium stwierdził, że decyzja organu I instancji była co do zasady słuszna i wymagała korekty jedynie w zakresie przyjęcia właściwych konsekwencji uzyskanej przez stronę 1 września 2024 r. pożyczki.

Organ stwierdził jednocześnie, że nie jest zasadny zarzut, że w punkcie 1 decyzji w tiret 10 organ ustalił wysokość odpłatności w okresie od 1 stycznia 2025 r. bezterminowo. Każdego roku średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej ustalany jest na nowo, a to oznacza, że co roku wysokość kwoty, którą potencjalnie byłby zobowiązany do ponoszenia, ulegać będzie zmianie. Ponadto decyzja o ustaleniu opłaty powinna więc obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby w DPS, a jej wydanie może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma sytuacja finansowa osoby zobowiązanej, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną.

Natomiast w związku z ustaleniem, że matka zmarła 21 marca 2025 r., w przyjętych w rozstrzygnięciu postanowieniach dotyczących ustalenia opłat i zwolnienia z ich ponoszenia, Kolegium skorygowało ich zakres czasowy do dnia śmierci mieszkańca DPS.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. P. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 64 pkt 2 i pkt 3 u.p.s. poprzez odmowę zwolnienia za ponoszenie opłat za pobyt matki w DPS, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ powinien był rozstrzygnąć, że zachodzą podstawy do zwolnienia w całości z ponoszenia wskazanej opłaty;

2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w części w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy tj. zwolnić w całości z obowiązku zwrotu ponoszenia kosztów za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w części tj. pkt 3, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji w części, tj. pkt 1, umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w jego przypadku zachodzą aż 3 przesłanki z art. 64 u.p.s. do zwolnienia z ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS, tj. długotrwała choroba (choroba niedokrwienna serca, zastoinowa niewydolność serca, obecność implantów, zapalenie trzustki), inne uzasadnione okoliczności (darowizna nieruchomości dokonana przez matkę na córkę z prawem dożywocia), a także utrzymywanie się zstępnego z jednego wynagrodzenia.

Skarżący przeszedł rozległy zawał serca, który na miesiące pozbawił go możliwości normalnego funkcjonowania. Przez wiele miesięcy utrzymywał się z zasiłku chorobowego. Następnie przeszedł chorobę trzustki. Cały czas jest na kosztowym leczeniu farmakologicznym, które będzie musiał kontynuować do końca życia. Nie jest już w pełni sprawnym człowiekiem. Musi oszczędzać na wypadek ponownych zachorowań, rehabilitacji czy okresu pozostawania bez pracy. Za długotrwałą chorobę w jego ocenie należy uznać chorobę serca i problemy z trzustką. Zawał serca jest uznawany przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) za chorobę przewlekłą.

Następnie wskazał, że na podstawie umowy darowizny z 9 lutego 2005 r. jego rodzice darowali na rzecz córki (i jej męża), a siostry skarżącego nieruchomość. Zgodnie z ww. umową na rzecz darczyńców została ustanowiona dożywotnio i bezpłatnie służebność osobista polegająca na prawie korzystania z 2- izbowej części mieszkalnej. W ocenie skarżącego to na jego siostrze ciąży obowiązek dożywotniego utrzymania rodziców. Powinna ona traktować darczyńców jak domowników, dostarczać im wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnować w chorobie, a także sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. To wyłącznie siostra powinna ponieść koszty pobytu matki w ośrodku.

Ponadto skarżący prowadzi samotnie jednoosobowo gospodarstwo domowe, co jest szczególnie trudne, tym bardziej, że ma problemy zdrowotne, podupadł na zdrowiu i zarabia mniej niż wcześniej.

W ocenie skarżącego zwolnienie z ponoszenia opłaty wyłącznie od 1 października 2024 r. jest zaskakujące, ponieważ skoro sytuacja materialna nie pozwala na ponoszenie kosztów, niezasadne staje się zobowiązanie go do poniesienia kosztów za lata poprzednie w łącznej kwocie ponad 30 tys. zł. Ewentualne dochodzenie wierzytelności w drodze postępowania egzekucyjnego spowoduje popadnięcie w ubóstwo i niemożność kontynuowania kosztownego leczenia farmakologicznego. Skarżący jest osobą przewlekle chorą, wymagającą kosztownego leczenia. Po odliczeniu stałych podstawowych wydatków (czynsz, rachunki, leki, żywność) nie pozostaje mu żadna kwota. Brak możliwości pokrywania wydatków za pobyt matki w DPS nie wynika ze złej woli, ale z nieszczęśliwych okoliczności, w których się znalazł i nieludzkiej postawy siostry, która powinna opiekować się matką w zamian za otrzymane gospodarstwo. Obecna sytuacja życiowa, zdrowotna i materialna skarżącego nie pozwala na poniesienie bieżących, a tym bardziej zaległych za poprzednie lata opłat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący złożył taki wniosek w skardze, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w części reformatoryjna, a w części utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Dalików ustalającą odpłatność za pobyt matki skarżącego w DPS i zwalniająca z tej odpłatności. W kontrolowanej sprawie organy uznały, że skarżący jest osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS z uwzględnieniem okoliczności, że w przypadku opłat za okres od 1 października 2024 r. zachodziły podstawy do zwolnienia go z tej opłaty. Organ I instancji uznał za wystarczające zwolnienie do kwoty 77,17 zł miesięcznie, natomiast organ II instancji uznał za zasadne całkowite zwolnienie z opłaty w tym okresie. Jednocześnie organ II instancji skorygował czasowy zakres decyzji z uwagi na śmierć matki skarżącego. Natomiast w ocenie skarżącego zachodzą 3 przesłanki do zwolnienia go z ponoszenia opłaty za cały okres, tj. występowanie długotrwałej choroby (rozległy zawał serca, choroba trzustki), darowizna od rodziców na rzecz siostry skarżącego, prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy organy orzekające prawidłowo ustaliły odpłatność skarżącego za pobyt matki w DPS i zwolniły go częściowo z tej opłaty.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.".

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.).

W toku postępowania administracyjnego skarżący wnosił o zwolnienie go z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS wskazując na: uzasadnione okoliczności, tj. długotrwałą chorobę i fakt darowizny przez matkę na rzecz siostry skarżącego oraz utrzymywanie się skarżącego z jednego wynagrodzenia.

Mając na względzie stanowisko skarżącego należy wyjaśnić, że przesłanki zwolnienia z opłat zostały wskazane w art. 64 u.p.s., zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Dodatkowe przesłanki zwolnienia zostały opisane w art. 64a i art. 64b u.p.s., jednakże przepisy te nie mają zastosowania w sprawie.

Mając na względzie przytoczone powyżej unormowania, wskazać należy, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym nie budzi wątpliwości, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki: NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22; WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 169/24; WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Bd 848/23; WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 265/23, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył stosowny wniosek, zatem organy były zobowiązane, co też uczyniły, w jednym postępowaniu rozstrzygać o ustaleniu i wysokości opłaty oraz o ewentualnym zastosowaniu ulg w spłacie. Jednakże kluczowa w tej sprawie wyłania się okoliczność, że organy błędnie zastosowały jedną z przesłanek ustalenia opłaty za pobyt w DPS, tj. "możliwości" zobowiązanego w kontekście zwolnienia go z tej opłaty. Natomiast przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty są enumeratywnie wymienione w art. 64, art. 64a i art. 64b u.p.s.

W rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaproponowano skarżącemu zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jednakże nie wyraził on zgody na jej podpisanie. W związku z tym ustalono w drodze decyzji administracyjnej odpłatność skarżącego za pobyt matki w DPS.

W ocenie Sądu, w kontekście ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS, organy niewłaściwie zastosowały art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. Należy podkreślić, że skoro art. 61 ust. 2d u.p.s. obliguje organ przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 u.p.s., to oznacza, że istotny jest nie tylko warunek dochodowy określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s., ale również wysokość dochodów i "możliwości" osoby ponoszącej odpłatność.

Aspekt ten, choć nie został pominięty przez organy, to znalazł swoje odzwierciedlenie dopiero przy rozważaniu zwolnienia skarżącego z ustalonej opłaty. Organ co prawda stwierdził, że "szczegółowo weryfikował możliwości strony stosownie do treści art. 61 ust. 2d u.p.s. i ustalał opłaty uwzględniając wynikające z tego tytułu ograniczenia", jednakże wyraz tym ustaleniom dał nie podczas ustalenia wysokości opłaty, a dopiero podczas zwolnienia z niej. Natomiast, jak już wcześniej zauważono, przesłanki tych dwóch instytucji są odrębne.

Należy bowiem wyjaśnić, że ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wymagają uwzględnienia podczas ustalania wysokości opłaty, a nie przy orzekaniu o zwolnieniu z ponoszenia odpłatności. Z naruszeniem art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. organ przyjął rozważania dotyczące "możliwości" skarżącego w części postępowania prowadzonego na podstawie art. 64 u.p.s. w przedmiocie zwolnienia z opłaty.

Ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego musi mieć miejsce już na etapie jej określania, a nie dopiero podczas zwalniania z opłaty, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w odniesieniu do "możliwości" zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty.

Organ nie powinien "przerzucać" badania możliwości płatniczych skarżącego wyłącznie do etapu zwolnienia z odpłatności. Ustalenie opłaty i zwolnienie z niej to dwa odrębne mechanizmy. Obowiązkiem organu jest zbadanie "możliwości" finansowych i życiowych oraz wysokości dochodów zanim ostatecznie przypisze kwotę do zapłaty. Przesłanki z art. 64 u.p.s. są natomiast "wentylem bezpieczeństwa" stosowanym, gdy zapłata ustalonej kwoty byłaby niesprawiedliwa lub zbyt obciążająca. Prawidłowe ustalenie opłaty zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. jest obowiązkiem organu, który musi opierać się na faktach dotyczących możliwości skarżącego. Nie można zastępować etapu ustalania odpłatności etapem zwolnienia. Poprzez ustalenie odpłatności w wysokości wynikającej jedynie z matematycznego wyliczenia dochodu, organ stwarza bowiem fikcję prawną wysokiego zadłużenia skarżącego. Nawet jeśli w tym samym dokumencie nastąpiło zwolnienie z tej opłaty, to w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku ponoszenia odpłatności w zawyżonej wysokości.

Dodatkowo wskazać należy, że zwolnienie z opłaty ma charakter uznaniowy. Natomiast badanie "możliwości" płatniczych przy ustalaniu opłaty jest elementem obligatoryjnym procesu ustalania wysokości opłaty. Organ, przerzucając tę argumentację do punktu o zwolnieniu, pozbawił skarżącego gwarancji wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. czyniąc z prawa do sprawiedliwego ustalenia opłaty jedynie "wolę" w postaci zwolnienia. Ponadto ustalenie opłaty w oderwaniu od "możliwości" i wydatków już w pierwszym kroku, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie odpłatności z pominięciem badania realnych możliwości płatniczych skarżącego na etapie ustalania obowiązku. Ich badanie i uwzględnienie nie może zostać ograniczone wyłącznie do instytucji zwolnienia z opłaty. Sytuacja życiowa i zdrowotna strony musi rzutować już na sam wymiar ustalanej opłaty tak, aby obowiązek od początku uwzględniał "możliwości" skarżącego.

Konkludując, organ będzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie sytuacji życiowej skarżącego, w tym wysokości dochodów i "możliwości" na etapie ustalania wysokości zobowiązania uwzględniając w tym zakresie powoływane przez skarżącego wystąpienie choroby i zwiększenie wydatków na leczenie od października 2024 r. Organy będą zobowiązane jednocześnie uzupełnić materiał dowodowy i ustalić czy zwiększenie wydatków było jednorazowe, czy stałe i w konsekwencji czy "możliwości" skarżącego są niższe ze względu na wystąpienie choroby wymagającej tak drogiego leczenia.

Jednocześnie Sąd podziela argumentację organów stwierdzającą, że przywoływane przez skarżącego kwoty wydatkowane na jedzenie są zawyżone. W kontekście badania "możliwości" ponoszenia opłaty oraz ubiegania się o zwolnienie z opłaty, obowiązek współdziałania z organami materializuje się jako konieczność udokumentowania każdej podnoszonej okoliczności. Same twierdzenia o ponoszonych wydatkach, bez poparcia ich stosownymi dokumentami (rachunkami, fakturami, zaświadczeniami lekarskimi), stanowią jedynie subiektywną ocenę sytuacji i nie mogą być podstawą do wydania decyzji. Ponadto w procesie miarkowania organ ma prawo ocenić, czy dany koszt jest niezbędny dla egzystencji. W sytuacji, gdy strona nie dokumentuje wydatków o charakterze nadzwyczajnym, organ ma prawo uznać, że strona posiada wystarczające zasoby, a jedynie dokonuje wyboru konsumpcyjnego stawiając inne wydatki ponad ustawowy obowiązek partycypacji w kosztach opieki nad członkiem rodziny.

Odnosząc się natomiast do drugiej części decyzji, orzekającej o zwolnieniu skarżącego z opłaty, należy wskazać, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłat jest tzw. decyzją uznaniową. Uznanie administracyjne polega na tym, że przed wydaniem decyzji, organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi w postaci zwolnienia.

Kontrola legalności decyzji w tym zakresie jest dokonywana w ograniczonym zakresie. Polega ona na zbadaniu czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20, CBOSA). Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyroki: NSA z 7 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 13575/14; WSA w Krakowie z 14 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 3/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie podejmując rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącego z opłaty organy orzekające przyjęły, że w przypadku opłat za okres od 1 października 2024 r. zachodziły podstawy do zwolnienia skarżącego z jej ponoszenia. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia był wzrost ponoszonych przez skarżącego kosztów leczenia od 1 października 2024 r., wskutek czego doszło do ograniczenia możliwości zobowiązanego w zakresie ponoszenia opłat. Jak już wyżej wskazano, organy w tym wypadku błędnie uznały przesłankę "możliwości", jako podstawę do zwolnienia z przypisanej skarżącemu opłaty, pomijając, że przesłanki zwolnienia zostały enumeratywnie wymienione w art. 64 u.p.s. i następnych, o czym była mowa wyżej w uzasadnieniu niniejszej wyroku.

Odnosząc się zaś do powoływanych przez skarżącego okoliczności zwolnienia go z opłaty, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w przypadku zastosowania zwolnienia z art. 64 pkt 2 u.p.s. wskazano wystąpienie uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, straty materialnej powstałej w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przepis ten wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat, jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego. Ponadto przy ocenie wystąpienia przesłanki zwolnienia z opłat związanej z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza takich okoliczności w kontekście potrzeb i np. wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba występująca o zwolnienie z odpłatności powołuje się kumulatywnie na przesłankę długotrwałej choroby i związaną z nią sytuacją materialną, należy wyjątkowo wnikliwie dokonać ustaleń faktycznych, a następnie w warunkach danej sprawy rozważyć czy sytuacja konkretnej osoby jest szczególna. Luz decyzyjny organu ograniczają przy tym dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie ogólna zasada art. 7 k.p.a. nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony.

Możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest nierozerwalnie związana jest z zebraniem w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania. Wynika to z podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa wyłącznie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby z uzasadnienia wynikało, że stanowisko skarżącego zostało rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek precyzyjnego wyjaśnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest szczególnie istotny w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, które umożliwia organom pewną swobodę, luz decyzyjny.

W ocenie Sądu, organy obydwu instancji nie spełniły ww. obowiązków , a wydając decyzje nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym i nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy faktów, które pozwoliłyby na wydanie prawidłowej decyzji w odniesieniu do zwolnienia skarżącego z odpłatności. Podnoszony przez skarżącego fakt długotrwałej choroby i ponoszonych w związku z nią wydatków, jako szczególnej okoliczności, wyartykułowanej w art. 64 pkt 2 u.p.s. można wykazać poprzez stosowną dokumentację medyczną. Dowody te powinny zostać ocenione w toku postępowania administracyjnego, a jeśli organ uzna to za celowe, to również uzupełnione. Wykazanie zaistnienia przesłanki długotrwałej choroby może nastąpić na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, albowiem organ prowadzący postępowanie w zakresie istnienia tej przesłanki z uwagi na jej charakter ma ograniczone możliwości zebrania materiału dowodowego, jednak nie jest on zwolniony z oceny przedstawionych dowodów (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. I OSK 1820/22, CBOSA). Sytuacja skarżącego w kontekście zasadności jego wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej nie został prawidłowo rozpatrzona.

Wobec powyższego obowiązkiem organów w tym zakresie będzie jednoznaczne ustalenie czy w sytuacji skarżącego mamy do czynienia z zaistnieniem "długotrwałej choroby" i czy daje ona podstawy do zwolnienia go z częściowego lub całkowitego ponoszenia ustalonej opłaty za cały okres pobytu matki w DPS. Jednocześnie nadmienić należy, że nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca jest osobą długotrwałe chorą, lecz konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy.

Odnosząc się zaś do dwóch pozostałych i powoływanych przez skarżącego przesłanek zwolnienia, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze sposób rozporządzenia własnym majątkiem, tj. darowizna dokonana przez matkę na rzecz innego zstępnego nie mieści się w katalogu przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt w DPS (ani pkt 2 ani pkt 7). Obowiązek wywodzący się z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest bowiem obowiązkiem alimentacyjnym (obowiązkiem wynikającym z prawa cywilnego – rodzinnego i opiekuńczego), lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Realizacja tego obowiązku administracyjnoprawnego ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (por. powołana wyżej uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, CBOSA). W takiej sytuacji nieobdarowani zstępni nie są zwolnieni z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w granicach usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego – art. 135 § 1 k.r.i.o.). Na marginesie należy nadmienić, że darowizna na rzecz siostry nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżącego o swoje prawa w postępowaniu spadkowym np. o zachowek. Ta okoliczność nie oznacza więc, wbrew stanowisku skarżącego, że automatycznie obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania matki obciąża wyłącznie obdarowaną siostrę. W kontrolowanej sprawie bez znaczenia pozostaje zatem, że siostra skarżącego została obdarowana przez matkę darowizną.

Odnosząc się zaś do przesłanki z art. 64 pkt 3 u.p.s., tj. utrzymywania się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, należy wyjaśnić, że celem tego przepisu jest ochrona gospodarstw domowych, które mają tylko jedno źródło dochodu. Przyjmując prokonstytucyjną wykładnię przepisów, należy uznać, że osoba samotna utrzymująca się z jednego wynagrodzenia co do zasady może ubiegać się o zwolnienie na tej podstawie, jednakże przesłanka z pkt 3 ma chronić osoby, których jedyne źródło dochodu jest tak niskie, że dodatkowe obciążenie opłatą zagroziłoby ich egzystencji. W przypadku skarżącego, jego sytuacja ekonomiczna, pomimo utrzymywania się z jednego wynagrodzenia, jest dość stabilna i nie nosi znamion niedostatku. Ponadto zasada subsydiarności zawarta w art. 2 ust. 1 u.p.s. obliguje do wykorzystania własnych zasobów i możliwości przed sięgnięciem po środki publiczne. Zwolnienie z opłaty nie może być regułą, lecz wyjątkiem od zasady powszechności ponoszenia opłat. Aby ten wyjątek zastosować, sytuacja skarżącego musi odbiegać od typowej sytuacji innych osób zobowiązanych. Sam fakt prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa i utrzymywania się z jednej pensji jest zjawiskiem powszechnym i statystycznie typowym. Nadzwyczajność sytuacji, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, musi polegać na wykazaniu, że sytuacja życiowa jest skrajnie trudna i odbiegająca od standardów społecznych jeszcze przed doliczeniem obciążenia z tytułu odpłatności. Wsparcie w formie zwolnienia nie jest mechanizmem służącym zapobieganiu obniżenia standardu, lecz mechanizmem ratunkowym dla osób, których sytuacja już w punkcie wyjścia jest drastycznie gorsza od sytuacji innych. Natomiast sytuacja ekonomiczna i bytowa skarżącego nie ma charakteru nadzwyczajnego i nosi znamion skrajnego niedostatku. Zwolnienie z opłaty zarezerwowane jest, w przypadku zastosowania art. 64 pkt 3 u.p.s., dla przypadków o charakterze egzystencjalnie krytycznym, których w obecnym stanie faktycznym nie stwierdzono.

Jednocześnie na marginesie, odnosząc się do sentencji decyzji organu II instancji, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie może "zmienić" decyzji organu I instancji, ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje jedynie uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty. Art. 138 k.p.a. zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć i brak w nim możliwości "zmiany". Organ odwoławczy nie poprawia bowiem decyzji organu I instancji, lecz rozstrzyga sprawę ponownie. Użycie w decyzji zwrotu "zmienia" jest wadliwe, ponieważ obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności wyeliminować zaskarżone rozstrzygnięcie z obrotu prawnego (uchylić je), a dopiero potem wprowadzić własne (orzec co do istoty lub umorzyć postępowanie). Uchybienie to należy jednak traktować jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Konkludując stwierdzić należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie w należyty sposób przeprowadzić i uzupełnić postępowanie dowodowe oraz wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie zobligowany będzie uwzględnić zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnię i dokonać prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zakresie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS, a następnie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. w zakresie możliwości zwolnienia skarżącego z prawidłowo ustalonej opłaty i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie i uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

ds