Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/08 w sprawie ze skargi D. i I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/08 oddalił skargę D. i I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. (zn. [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] maja 2008 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku D. i I. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], nakazującą inwestorom D. i I. K. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...], obręb ewidencyjny P., jednostka ewidencyjna Z. polegającą na zasypaniu czaszy zbiornika materiałem gruntowym odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2007 r., znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego zbiornika oraz nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] nakazał inwestorom obiektu: D. i I. K. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego przedmiotowego zbiornika wodnego, polegającą na zasypaniu czaszy zbiornika materiałem gruntowym. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy organ wojewódzki nie może dokonać dla przedmiotowego obiektu budowlanego niezbędnej dla legalizacji oceny zgodności. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2007 r.

Odmawiając decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarówno wybudowanie stawu rybnego, jak i zbiornika wodnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na gruncie art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) a w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż sporny zbiornik powstał w sposób naturalny. Świadczy o tym m.in. opinia specjalisty ds. melioracji P. O., jak również zeznania świadka sołtysa P. – Z. K.. Organ wskazał ponadto, że w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. pełnomocnika stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu wojewódzkiego zawarte jest oświadczenie, iż ,,właściciel stawu nie zamierza w jakiś szczególny sposób zmieniać przeznaczenia ani też użytkowania naturalnego zbiornika wodnego, tj. przedmiotowego stawu, a jedynie jego modernizację i rozbudowę". Z powyższego wynika więc, iż zamierzeniem inwestora nie jest melioracja (tj. ulepszanie) systemów nawadniających czy też odwadniających.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (zn. [...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. podkreślając w uzasadnieniu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Wskazał ponadto, że rozpatrywany zbiornik nie stanowi melioracji, lecz urządzenie wodne, pod którym to pojęciem należy rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich i do których to urządzeń zalicza się - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Praw wodne - zarówno stawy rybne, jak i zbiorniki wodne. Zaznaczył, że tak wybudowanie stawu rybnego, jak i zbiornika wodnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (argumentum a contrario z art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r.). Z tego względu zarzut skarżących, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonały jednoznacznego rozstrzygnięcia co do precyzyjnego określenia i nazwania przedmiotu sprawy, nie rzutuje na trafność podjętego przez GINB rozstrzygnięcia.

W skardze do Sądu D. i I. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 10, art. 15, art. 77 w związku z art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować nieodwracalne skutki polegające na zaburzeniu stosunków wodnych, albowiem wykonanie decyzji ma polegać także na zasypaniu materiałem gruntowym legalnego, naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego, stanowiącego "oczko wodne", istnienie którego potwierdza wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia [...] września 2004 r. To, że GINB nazwał rozpatrywany zbiornik "urządzeniem wodnym" nie oznacza automatycznie, że urządzenie to jest budowlą. Strony wskazały, że stawy rybne powstałe na bazie naturalnych śródpolnych zbiorników wodnych nie obiektami budowlanymi - budowlami. Skarżący podkreślili, że wykonali tylko modernizację istniejącego zbiornika poprzez pogłębienie dna i uformowanie grobli.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu stron, iż omawiana inwestycja nie jest samowolą budowlaną stwierdził, że ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wypis i wyrys z rejestru gruntów, na który powołują się skarżący, jest wyrysem z mapy ewidencyjnej i jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księgach wieczystych. Natomiast powstaniu zbiornika w sposób naturalny zaprzeczają przytoczone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. zeznania sołtysa P. (w których podkreśla się fakt czyszczenia i pogłębiania zbiornika, zrobienia poboczy i wyrównania terenu) oraz inwentaryzacja zbiornika z maja 2005 r. sporządzona przez specjalistę ds. melioracji, z której wynika, iż realizacja spornego zbiornika polegała na modernizacji istniejącego zbiornika poprzez pogłębienia dna i wyrównanie grobli. Inwestycje tego rodzaju nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego wśród inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem - zgodnie z regułą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego - wymagają, wbrew twierdzeniom skarżącym, uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/08 orzekł o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny swojej decyzji w powyższym kontekście, a sama decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym przesądza brak wiązanej z tym stanem jednoznacznej sprzeczności i kolizji z kryterium praworządności Sąd podzielił również pogląd organu, że inwestycje tego rodzaju nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego wśród inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem - zgodnie z regułą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego - wymagają, wbrew twierdzeniom skarżącym, uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 Prawa budowlanego. Stąd stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje zatem z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części Sąd wskazał także, iż postępowaniu dowodowemu, w ramach którego wykorzystano zeznania sołtysa P. oraz inwentaryzację zbiornika sporządzoną przez specjalistę ds. melioracji, nie można zarzucić naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej reprezentowani przez pełnomocnika D. i I. K. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. ) przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie oraz art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono na tej podstawie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w Warszawie w swym wyroku oparł się głównie na dwóch dowodach: na zeznaniach sołtysa P. i inwentaryzacji zbiornika. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że żaden z tych dowodów nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż skarżący dokonali samowoli budowlanej polegającej na budowie spornego zbiornika wodnego. Ocena WSA w Warszawie, że modernizacja zbiornika polegająca na jego pogłębieniu i uformowaniu grobli odpowiada zawartej w art. 48 Prawa budowlanego regulacji jest oceną wadliwą. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu wybudowanego, podczas gdy skarżący niczego nie wybudowali. Wykonana przez nich modernizacja istniejącego zbiornika jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Pojęcie modernizacji nie występuje w prawie budowlanym i stąd w niniejszej sprawie nie może być mowy o ,,budowie".

Jak stwierdzono dalej, WSA nie odniósł się konkretnie do żadnego zarzutu podniesionego w skardze. Podano, że niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie istotnego naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Niedostrzeżenie istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. - w uzasadnieniu wyroku brak jest między innymi: 1) informacji o tym, w jaki sposób WSA w Warszawie rozstrzygnął zarzuty opisane w punktach 1 - 7 uzasadnienia skargi oraz 2) podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna ani w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania ani w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej w postaci łącznego (niewyodrębnionego punktowo) powołania obu zarzutów w postawie skargi kasacyjnej, a następnie rozwijania ich także łącznie w uzasadnieniu tej skargi nie stanowi przykładu czytelnej argumentacji odnośnie do obu podstaw, zwłaszcza, że wiążą się z nimi różne wymogi co do osiągnięcia statusu skutecznego zarzutu kasacyjnego.

Odwołanie się do obu podstaw powoduje, że najpierw należy poddać kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzut przedstawiony w niniejszej skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

Wskazaniu na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie towarzyszy argumentacja, której treścią byłoby chociażby wymienienie tych argumentów, które nie były wskazane w skardze, a które Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, powinien na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. wziąć pod uwagę, traktując je jako pozostające w granicach sprawy. Brak takiego wskazania uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej i jednoznacznie prowadzi do stwierdzenia bezzasadności tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej zresztą do naruszenia art. 134 p.p.s.a. już w uzasadnieniu nie nawiązuje, ograniczając powołanie się na ten przepis jedynie w części zasadniczej skargi przy formułowaniu podstaw zaskarżenia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się także do art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor wiąże to naruszenie z brakiem ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi oraz brakiem wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.

Zarzut pierwszy autor skargi określa jako nieustosunkowanie się przez Sąd do żadnego zarzutu podniesionego w skardze. Twierdzenie to nie jest poparte wskazaniem konkretnych zarzutów poza tym który dotyczy przemilczenia istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne. Wiąże z tym, nie wskazany w podstawach skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, także w żadnym zakresie nie rozwijany argumentacyjnie.

Zarzut drugi natomiast jest trafny o tyle, że istotnie Sąd I instancji pominął w końcowej części uzasadnienia swego wyroku powołanie przepisu, na gruncie którego skargę oddalił. Jest to niewątpliwie uchybienie Sądu, niemniej biorąc pod uwagę jednoznaczną treść sentencji a także argumentację Sądu przedstawioną w uzasadnieniu oraz jego konkluzję, nie można określić tego naruszenia jako wpływającego na treść rozstrzygnięcia sądu. A tylko taka kwalifikacja uchybienia uzasadniałaby wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego.

Należy także wskazać, że brak jest w skardze kasacyjnej wykazania zarówno w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 jak art. 141 § 4 p.p.s.a. argumentacji wykazującej, czego wymaga art. 174 § 2 p.p.s.a., że podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Także w tym kontekście ostatni z przedstawionych wyżej zarzutów nie może być oceniony jako zarzut skuteczny.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy wskazać na sformułowanie tego zarzutu, odnoszonego do naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez "błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w żadnym zakresie, w jakim kontekście przyjmuje naruszenie tego przepisu w obu jego postaciach. Autor następnie polemizuje z ustaleniami Sądu odnośnie do relacji pomiędzy pojęciami obiektu budowlanego, budowy, modernizacji, obiektu wybudowanego, wiążąc z tym nietrafność wydania decyzji na gruncie art. 48 ustawy prawo budowlane.

Zarzut ten jest niezasadny o tyle, że art. 48 ustawy zawiera normę ustalającą konsekwencję (sankcję) i nie stanowi podstawy pozytywnej lub negatywnej kwalifikacji danej inwestycji jako obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił przekonujących argumentów, które pozwalałyby, na gruncie ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów, na przyjęcie innych wniosków, niż to było udziałem Sądu I instancji. Zakres robót ustalony na podstawie wskazanych środków dowodowych uzasadniał potraktowanie wyniku wykonanych robót jako obiektu budowlanego, niezależnie od faktu, że nie było to fizyczne stworzenie nowej substancji budowlanej (np. budynku). Stąd zasadność zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy nie została podważona.

Wiąże się z tym dodatkowy zarzut, także nie sformułowany w podstawach skargi kasacyjnej, odwołujący się do dokonania "niewłaściwej oceny stanu faktycznego z prawem" w postaci niedostrzeżenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był przedmiotową decyzję nakazującą rozbiórkę uchylić. Autor skargi kasacyjnej, nie wskazując, czy wiąże ten zarzut z naruszeniem prawa materialnego czy formalnego, także nie rozwija argumentacyjnie tego zarzutu. Winien być więc on traktowany jako element generalnej polemiki z orzeczeniem Sądu i w tym zakresie, wobec argumentacji powyższej, jest niezasadny.

Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie kontrolowane przez Sąd I instancji miało charakter postępowania nadzwyczajnego, przedmiotem którego było zbadanie przesłanek mogących przesądzić o istnieniu określonych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę a także fakt, że w żadnym fragmencie skargi kasacyjnej jej autor nie nawiązał do uchybień Sądu w zakresie kontroli zbadania przez organ administracji którejś z tych przesłanek (przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie jest w ogóle powołany w skardze kasacyjnej), zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od wyżej podniesionych kwestii stylu ich formułowania, należy uznać za niezasadne.

Sąd I instancji bowiem trafnie określając charakter postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazał na kryteria badania zasadności tego wniosku, przekonująco odniósł się do ustalonego przez organ i zaakceptowanego w toku kontroli sądowej charakteru obiektu budowlanego powstałego samowolnie oraz stwierdził zasadność zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają tych ustaleń Sądu, w szczególności stanowiska Sądu, akceptującego pogląd organu administracji, iż weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym należy na gruncie przedstawionej argumentacji uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo stwierdzenia pewnych uchybień w jego uzasadnieniu. Biorąc to pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.