Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2740/15 w sprawie ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2016 r. w sprawie ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził koszty postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...] lutego 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wnieśli T. G. i Z. G.. Zarzucili, że organ II instancji nie rozpatrzył ich odwołania, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) W ocenie skarżących organ nie przeanalizował materiału dowodowego w sprawie oraz powołał się na wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1189/12 i VII SA/Wa 1460/12 wydane w innych sprawach. Skarżący nie zgodzili się z tym, że nie posiadają interesu prawego w niniejszej sprawie. Wskazali, że T. G. jest współwłaścicielką działki nr ew. [...] z obrębu [...] sąsiadującej z działką nr ew. [...], a zatem posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że w obu kontrolowanych przez Sąd postanowieniach organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2012 r. nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, gdyż nie pochodzi od stron postępowania. Dokonując takiej oceny organy uwzględniły prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., VII SA/Wa 1189/12, z którego wynika, że sporne budynki znajdują się na terenie działki nr ew. [...], ale - z uwagi na ich położenie w odległości ok. 30 m od granicy z działkami Z. G. (będącego właścicielem 14 działek, usytuowanych przy ul. B. w W. o nr od [...] do [...]), brak jest możliwości uznania, aby w jakikolwiek sposób oddziaływały one na działki skarżącego. Odnosząc się do interesu prawnego T. G. organy powołały się na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 1460/12, w którym Sąd przyjął, że T. G. nie dysponuje tytułem prawnym w stosunku do żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. B. w W., a więc nie ma interesu prawnego w tej sprawie.

Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie za co najmniej przedwczesne. Treść wydanych rozstrzygnięć wskazuje bowiem na zbyt pobieżne podejście do sprawy, a to skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności mogących mieć w niej znaczenie prawne. Sąd zgodził się przy tym z organami, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 17 września 2013 r., VII SA/Wa 1189/12 i z dnia 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 1460/12, przesądził o interesie prawnym T. G. i Z. G., jednak organy wydały postanowienie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a., ograniczając się jedynie do powołania ustaleń zawartych w ww. wyrokach i nie czyniąc żadnych dodatkowych wyjaśnień w zakresie niezbędnym do rozważania aktualnego interesu prawnego skarżących. Z tej przyczyny Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe. W opinii Sądu, GINB nie tylko nie dostrzegł zaniechań organu I instancji, ale sam również nie ustrzegł się błędów. Dla prawidłowego załatwienia sprawy niezbędne było uzupełnienie ustaleń przez uaktualnienie okoliczności ważnych dla skarżących w kontekście ich interesu prawnego i w tym celu wezwanie skarżących do wykazania tego interesu, a tego nie uczyniono.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ przedwcześnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i powinien uzupełnić ustalenia w zakresie niezbędnym do ustalenia aktualnego interesu prawnego skarżących, pomimo tego, że kwestia ich interesu prawnego została ostatecznie i prawomocnie przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., VII SA/Wa 1190/12 oraz z dnia 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 1460/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy fakt, że w postępowaniu zwykłym Sąd prawomocnie uznał, iż skarżącym w I instancji nie przysługuje przymiot strony, przesądza, że nie mają oni tego przymiotu również w postępowaniu nadzwyczajnym, czy też należy kwestię tę na nowo badać i wyjaśniać. Zdaniem Sądu I instancji należało uzupełnić ustalenia w zakresie niezbędnym do rozważenia aktualnego interesu prawnego skarżących.

Skarżący w I instancji domagają się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych budynków gospodarczo-garażowego i gospodarczego wywodząc, że obecnie posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. np. wyroki NSA z 28 sierpnia 2015 r., II OSK 10/14, LEX nr 1982722; z 7 lipca 2017 r., I OSK 3388/15, LEX nr 2335147; z 7 lutego 2014 r., II OSK 2165/12, LEX nr 1497916). Dla ustalenia interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2351/16, LEX nr 2578609). Może się zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14, LEX nr 1989959; z 25 maja 2011 r., II GSK 585/10, LEX nr 1081597).

W odniesieniu do art. 61a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że przepis powyższy należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego, może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 939/16, LEX nr 2463119).

Podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowiska podkreślić należy, że fakt, iż danemu podmiotowi w przeszłości nie przysługiwał przymiot strony, nie przesądza, że nadal tak jest. Nie można bowiem wykluczyć, że obecnie stan faktyczny mógł ulec zmianie i aktualnie podmiotowi temu przymiot taki może przysługiwać. Nie można zatem automatycznie, bez zbadania aktualnych okoliczności występujących w sprawie, powołując się na poczynione kilka lat wcześniej ustalenia, odmawiać przymiotu strony podmiotowi, który obecnie status taki może posiadać.

W realiach niniejszej sprawy, powoływana przez skarżącą okoliczność, że obecnie jest właścicielką nieruchomości sąsiadującą z nieruchomością, na której jest przedmiotowa inwestycja, jest okolicznością nową, która może mieć wpływ na odmienną ocenę jej statusu, o ile zostanie potwierdzona w toku prowadzonego postępowania i należycie wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem zaktualizowanie ustaleń faktycznych dotyczących omawianej kwestii, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, że interes prawny musi być aktualny. W konkretnych sprawach może więc zachodzić zarówno sytuacja, w której dany podmiot, posiadający interes prawny w postępowaniu zwykłym, status ten utraci i nie będzie go posiadał w postępowaniu nadzwyczajnym, jak i taka, w której podmiot nie posiadający uprzednio statusu strony, przymiot ten uzyska. Konieczne jest zatem poczynienie niezbędnych ustaleń w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że GINB przedwcześnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, ponieważ powinien uzupełnić ustalenia w zakresie niezbędnym do ustalenia aktualnego interesu prawnego skarżących w I instancji. Okoliczność, że kwestia ich interesu prawnego została prawomocnie przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., VII SA/Wa 1190/12 oraz z dnia 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 1460/12, nie ma decydującego znaczenia dla oceny ich aktualnego interesu prawnego, bowiem dotyczyła czasu, w którym podejmowano rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Fakt, że okoliczność wskazująca na możliwość zmiany stanu faktycznego nie została wskazana wyraźnie przez podmiot domagający się stwierdzenia nieważności decyzji, nie zmienia tego, że obowiązkiem organu było zbadanie aktualnego interesu prawnego tego podmiotu. Rozważania dotyczące tej kwestii muszą być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą ich zastąpić rozważania zawarte w skardze kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.