III OSK 1196/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-14	
Data wpływu	2023-05-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak	
Symbol z opisem	6266 Jednostki pomocnicze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 18/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 573; art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 29 ust. 3a , art. 31 ust. 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 15 ust. 7; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 18/23 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 18/23 oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 30 września 2022 r. Nr [...]zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S..

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Podlaski słusznie wskazał, iż organ uchwałodawczy ustanawiając przedmiotową uchwałę w istotny sposób naruszył art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573) zwanej dalej ustawą o rehabilitacji w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1934) zwanego dalej rozporządzeniem ZAZ, poprzez całkowite nieuwzględnienie tych regulacji.

W ocenie Sądu do Zakładów Aktywności Zawodowej utworzonych w formie samorządowych zakładów budżetowego zastosowanie mają w pierwszej kolejności przepisy ustawy o rehabilitacji, jako lex specialis wobec przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej u.f.p. Zastosowanie wprost regulacji ogólnej dotyczącej zakładów budżetowych stanowiących o przekazywaniu nadwyżek do jednostki samorządu terytorialnego spowodowałoby utratę statusu zakładu aktywności, czyli utratę jego bytu prawnego. Nadwyżka budżetowa to suma dochodów budżetowych przewyższająca wydatki budżetowe tj. jeden z rodzajów nadwyżki finansowej. W sytuacji zatem przekazania nadwyżki (czyli części uzyskanych dochodów, które zostały po rozliczeniu wydatków), do budżetu jednostki samorządu terytorialnego – Powiatu [...] tzw. organizatora (§ 1 statutu) powstanie sytuacja, w której nie zostanie zachowany wymóg z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (przeznaczenie uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności), a co za tym idzie zakład aktywności zawodowej nie będzie spełniał wszystkich ustawowych wymogów i faktycznie utraci status zakładu aktywności zawodowej (art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji). Niespełnienie zatem jakiegokolwiek warunku z art. 29 ustawy o rehabilitacji, w tym jego ust. 1 pkt ,3 powoduje utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej.

Zakład aktywności zawodowej, mimo że jest zakładem budżetowym wprowadzonym ustawą o rehabilitacji zawodowej, nie jest samodzielną formą prawną. Jest organizacyjnie i finansowo wydzieloną jednostką, która po uprzednim spełnieniu określonych warunków, uzyskuje status zakładu aktywizacji zawodowej. Musi funkcjonować na podstawie ustawy o rehabilitacji, w sposób odmienny od regulacji dotyczących zakładów budżetowych działających na podstawie ustawy o finansach publicznych.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem działalności i celem statutowym ZAZ jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, poprzez zatrudniane i utrzymywanie miejsc pracy osób niepełnosprawnych czy też przygotowanie niepełnosprawnych pracowników ZAZ do aktywnego życia w otwartym środowisku przy wykorzystaniu ich możliwości i zdolności. W związku z powyższym w pierwszej kolejności muszą być stosowane regulacje szczegółowe, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość uregulowania tej kwestii zgodnie z przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 15 ust. 7 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie tego przepisu jest całkowicie wyłączone na mocy przepisu szczególnego, którym według Sądu pierwszej instancji miałby być art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji oraz uznanie, że decyzja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązku wpłaty przez zakład budżetowy nadwyżki środków budżetowych, ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego, nie może być podejmowana każdorazowo dopiero po ustaleniu wystąpienia takiej nadwyżki w danym okresie sprawozdawczym;

2) art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie tego przepisu jest całkowicie wyłączone na mocy przepisu szczególnego, którym według Sądu pierwszej instancji miałby być art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji i w konsekwencji uznanie, że w przypadku uchwały o utworzeniu zakładu budżetowego, który ma uzyskać status zakładu aktywności zawodowej, obowiązek i jednocześnie kompetencja organu stanowiącego do objęcia treścią uchwały materii określonej w art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p. są wyłączone;

3) art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi lex specialis wobec wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz uznanie, że samo uregulowanie w uchwale o utworzeniu zakładu budżetowego kwestii rozliczeń z tytułu uzyskania nadwyżki budżetowej stanowi naruszenie art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a także uznanie, że określenie w uchwale o utworzeniu zakładu budżetowego ogólnych zasad rozliczania nadwyżki środków obrotowych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p., wyłącza możliwość późniejszego podejmowania przez organ stanowiący uchwał zwalniających zakład z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych (za dany okres sprawozdawczy) do budżetu powiatu - mimo wyraźnej kompetencji w tym zakresie wynikającej z art. 15 ust. 7 u.f.p.;

4) § 8 rozporządzenia ZAZ poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten normuje sposób wydatkowania środków zgromadzonych na koncie zakładowego funduszu aktywności i jako lex specialis w stosunku do wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych wyłącza ich stosowanie, podczas gdy w istocie § 8 rozporządzenia ZAZ określa katalog kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), która to kwestia nie ma żadnego związku z materią objętą uchwałą zmieniającą, której dotyczy wydane rozstrzygnięcie nadzorcze i spójne z nim orzeczenie Sądu pierwszej instancji; kwestia zasad wydatkowania środków zakładowego funduszu aktywności uregulowana jest w § 15 rozporządzenia ZAZ (jednak nawet wskazanie właściwego przepisu nie zmienia w żaden sposób okoliczności braku jakiegokolwiek związku normatywnego między zasadami rozliczeń nadwyżki środków obrotowych, a zasadami wydatkowania środków zgromadzonych na zakładowym funduszu aktywności);

5) art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że po pierwsze obowiązek przeznaczania uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności ciąży na zakładzie budżetowym, a nie powiecie jako organizatorze, a po drugie na przyjęciu, że wskazany przepis wyłącza możliwość przekazania nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy do budżetu powiatu (niezależnie od terminu tego przekazania), a nawet samą możliwość uregulowania w uchwale o utworzeniu zakładu budżetowego ogólnych zasad rozliczania nadwyżki środków obrotowych po myśli art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p.;

6) art. 29 ust. 3a1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (a konkretnie niezastosowanie); Sąd pierwszej instancji pominął zupełnie w swoich rozważaniach okoliczność, że obowiązek wyprowadzany z treści art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien być odczytywany w kontekście treści omawianego przepisu, który określa m.in. ustawowy termin wpłaty środków zakładowego funduszu aktywności (a więc m.in. środków z uzyskanych przez zakład aktywności zawodowej dochodów z prowadzonej działalności) na wyodrębniony rachunek bankowy tego funduszu do dnia 15 lipca roku następującego po roku uzyskania tych środków; dopiero więc niedokonanie stosownej wpłaty równowartości kwoty osiągniętego w danym roku dochodu na rachunek bankowy zakładowego funduszu aktywności stanowiłoby naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym nie żądając przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy wzajemnej relacji między normą prawną zawartą w art. 15 ust. 7 u.f.p. a art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Zgodnie z pierwszym ww. przepisem samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. Natomiast art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji stanowi, że prowadzący zakład aktywności zawodowej przekazuje środki uzyskane z tytułu zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 tej ustawy oraz wpływy z dochodu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na zakładowy fundusz aktywności.

Zasada wykładni prawa lex specialis derogat legi generali jest jedną z reguł kolizyjnych i jej zastosowanie wymaga ustalenia zarówno adresatów obu norm prawnych pozostających wobec siebie w kolizji, jak i zakresu zastosowania tych norm (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 270).

Norma prawa wynikającą z art. 15 ust. 7 u.f.p. obejmuje podmiotowo każdy samorządowy zakład budżetowy, natomiast norma prawa zawarta w art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji dotyczy jedynie takiego samorządowego zakładu budżetowego, który prowadzi działalność jako zakład aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji gmina, powiat oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, może utworzyć wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę i uzyskać dla tej jednostki status zakładu aktywności zawodowej, jeżeli spełnia objęte tym artykułem dodatkowe przesłanki dotyczące m.in. liczby zatrudnionych niepełnosprawnych osób. Taką jednostką organizacyjną działającą jako zakład aktywności zawodowej może być również samorządowy zakład budżetowy.

Dopiero to uściślenie pozwala na zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali wskazując, że przy tworzeniu przez powiaty zakładów budżetowych ustawodawca nie stawia dodatkowych warunków wynikających z art. 29 ustawy o rehabilitacji, a tym samym zakres podmiotowy powiatowych zakładów budżetowych tworzonych na podstawie art. 15 u.f.p. jest znacząco większy niż zakres podmiotowy powiatowych zakładów budżetowych tworzonych jako zakłady aktywności zawodowej. Ponadto porównanie warunków wymaganych do utworzenia powiatowego zakładu budżetowego (art. 14-16 u.f.p.) do warunków wymaganych do utworzenia zakładu aktywności zawodowej jako powiatowego zakładu budżetowego wprost wskazuje, że tworząc zakład aktywności zawodowej powiatu musi zapewnić spełnienie szeregu dodatkowych przesłanek, w szczególności takich jak: 1) zapewnienie, że osoby niepełnosprawne będą stanowiły co najmniej 70% ogółu osób zatrudnionych w tej jednostce, 2) obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład aktywności zawodowej pracy odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, 3) zapewniona zostaje doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne, 4) dochody zostają przeznaczone na zakładowy fundusz aktywności, 5) wojewoda wydaje decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej (art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji).

Przedstawionych warunków pozwalających na utworzenie powiatowego zakładu budżetowego jako zakładu aktywności zawodowej nie zawierają art. 14-16 u.f.p., a tym samym należy stwierdzić, że zakres regulacji powiatowych zakładów budżetowych zawartych w ustawie o finansach publicznych i powiatowych zakładów budżetowych funkcjonujących jako zakłady aktywności zawodowej zawartych w ustawie o rehabilitacji pozostaje w zależności lex generali do lex specialis. Tym samym także generalny wymóg, zawarty w art. 15 ust. 7 u.f.p. zgodnie z którym samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej, stanowi lex generali wobec normy prawnej zawartej w art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą jeżeli zakład aktywności zawodowej jest prowadzony w formie samorządowego zakładu budżetowego, to taki zakład przekazuje środki uzyskane z tytułu zwolnień oraz wpływy z dochodu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na zakładowy fundusz aktywności, a nie do budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie takie stanowisko wraził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji.

Tym samym nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 7 u.f.p. poprzez uznanie, że art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji nie stanowi przepisu szczególnego wobec ww. przepisu ustawy o finansach publicznych. W związku z tym wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zobowiązać zakład budżetowy prowadzący działalność jako zakład aktywności zawodowej do wpłaty nadwyżki środków budżetowych do budżetu tej jednostki.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez uznanie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 15 ust. 7 u.f.p. i art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Art. 16 ust. 2 u.f.p. wskazuje na treść uchwały o jego utworzeniu oraz statutu wprowadzając obowiązek określenia w tych aktach: 1) nazwy i siedziby zakładu; 2) przedmiotu jego działalności; 3) źródeł przychodów własnych zakładu; 4) stanu wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie; 5) terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobów i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu; 6) zasad ustalania i przekazywania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, jeżeli przewiduje przekazywanie tych środków temu zakładowi.

Wynikający z art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p. obowiązek wskazania terminów i sposobów ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposoby i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy szczególne nie regulują odmiennych zasad przekazywania (wpłat) nadwyżek środków obrotowych. Takim odrębnym przepisem jest powołany art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji polegającej na uznaniu, że po pierwsze obowiązek przeznaczania uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności ciąży na zakładzie budżetowym, a nie powiecie jako organizatorze, a po drugie na przyjęciu, że wskazany przepis wyłącza możliwość przekazania nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy do budżetu powiatu (niezależnie od terminu tego przekazania), a nawet samą możliwość uregulowania w uchwale o utworzeniu zakładu budżetowego ogólnych zasad rozliczania nadwyżki środków obrotowych zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji jednym z obligatoryjnych warunków umożliwiających utworzenie zakładu aktywności zawodowej jest przestrzeganie zasady, zgodnie z którą taki zakład będzie przeznaczał uzyskane dochody na zakładowy fundusz aktywności. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że to nie zakład budżetowy działający jako zakład aktywności zawodowej ma obowiązek przeznaczania uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności, ale organizator takiego zakładu, a więc w tej sprawie Powiat S.. Takie stanowisko nie tylko nie ma żadnego potwierdzenia w wykładni gramatycznej art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ale nie byłoby niczym uzasadnione. Każdy powiat uzyskuje różnorodne wpływy finansowe (dochody), które przeznacza na wykonywanie szeregu zadań własnych. Tym samym uznanie, że wszystkie wpływy lub uzyskane dochody powiatu wynikające np. z wpłat innych powiatowych zakładów budżetowych byłyby przeznaczane tylko na zakładowy fundusz aktywności doprowadziłoby do braku środków na wykonywanie innych powiatowych zadań publicznych.

Tym samym należy przyjąć, że obowiązek przeznaczania uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności dotyczy tylko zakładu aktywności zawodowej i nie ma możliwości w statucie takiego zakładu lub ewentualnie akcie o jego utworzeniu, aby wprowadzić zasadę wynikającą z art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p., tj. nakazującą zakładowi budżetowemu działającemu jako zakład aktywności zawodowej dokonywać wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie jest też zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niezastosowania art. 29 ust. 3a1 ustawy o rehabilitacji poprzez pominięcie, że obowiązek wyprowadzany z treści art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien być odczytywany w kontekście treści omawianego przepisu.

Zgodnie z art. 29 ust. 3a1 ustawy o rehabilitacji, jeżeli nastąpi wydatkowanie środków z zakładowego funduszu aktywności niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 29 ust. 4 tej ustawy albo w razie nieprzekazania środków zakładowego funduszu aktywności na wyodrębniony rachunek bankowy tego funduszu w terminie do dnia 15 lipca roku następującego po roku uzyskania tych środków, pracodawca jest obowiązany do dokonania zwrotu 100% kwoty tych środków na zakładowy fundusz aktywności oraz wpłaty w wysokości 30% tych środków na Fundusz w terminie do dwudziestego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie wydatkowania zakładowego funduszu aktywności niezgodnie z przepisami lub niedotrzymania terminu do przekazania środków zakładowego funduszu aktywności na wyodrębniony rachunek bankowy. Przepis ten ma charakter sankcyjny i reguluje przypadki, w których zakład aktywności zawodowej nie przeznacza uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności lub też środki z tego funduszu przeznaczane są na inne cele niż wynikające z regulacji ustawowej. W przypadkach opisanych w tym przepisie zostaje nałożony obowiązek dokonania zwrotu 100% kwoty środków na zakładowy fundusz aktywności oraz wpłaty w wysokości 30% tych środków na fundusz w określonym terminie. Przepis ten potwierdza, że jakiekolwiek inne przekazanie środków stanowiących dochody na inny cel niż na zakładowy fundusz aktywności pociąga za sobą określone konsekwencje. Takie konsekwencje miałby miejsce, gdyby zamiast na zakładowy fundusz aktywności dochody zakładu aktywności zawodowej przekazywane byłyby do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 8 rozporządzenia ZAZ poprzez uznanie, że przepis ten normuje sposób wydatkowania środków zgromadzonych na koncie zakładowego funduszu aktywności i jako lex specialis w stosunku do wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych wyłącza ich stosowanie, podczas gdy w istocie § 8 rozporządzenia ZAZ określa katalog kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), która to kwestia nie ma żadnego związku z materią objętą unieważnioną.

Sąd pierwszej instancji nie powoływał się na § 8 ww. rozporządzenia ZAZ jako na samodzielną podstawę kontroli zaskarżonego aktu nadzoru, ale jako dodatkowy argument na rzecz przyjętej w tej sprawie wykładni art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazując na § 8 ww. rozporządzenia argumentował, na jakie cele są przekazywane środki gromadzone stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji na zakładowym funduszu aktywności. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że § 8 rozporządzenia ZAZ szczegółowo określa finansowanie kosztów działań zakładu aktywności zawodowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Natomiast § 14 rozporządzenia ZAZ reguluje z jakich środków tworzy się zakładowy fundusz aktywności, wprost wskazując na art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zaś wydatki finansowane ze środków zakładowego funduszu aktywności określa § 15 tego rozporządzenia. Tym samym mimo błędnego powołania się przez Sąd pierwszej instancji na § 8 rozporządzenia ZAZ, wadliwość ta nie miała żadnego istotniejszego znaczenia w tej sprawie.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zaskarżony wyrok jest prawidłowy i co do zasady został prawidłowo uzasadniony. Wadliwość uzasadnienia tego wyroku obejmuje jedynie niewielki i niemający istotniejszego znaczenia fragment argumentacji Sądu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu [...] zasądzić na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).