Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 648/19 w sprawie ze skargi U.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2019 r., nr WOA.7721.56.2019.JM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., II SA/Sz 648/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie uwzględnił skargę U.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB) z 8 maja 2019 r., nr WOA.7721.56.2019.JM, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania, uchylając ją. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 31 stycznia 2019 r., nr PINB.5141.2.2015.ET(JC), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w Ś., w którym to lokalu prowadzona jest działalność w formie niepublicznego przedszkola "[...]", wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku usługowym położonym na działce nr ew. [...], [...] w Ś. stwierdzono, że prowadzona jest w nim działalność w formie niepublicznego przedszkola. Podczas kontroli Spółka Cywilna "[...]" U.K. i I.S. z siedzibą w Ś. przedłożyła zgody (pozytywne opinie) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniające wymagania określone w § 4, 4a i 4b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania pozaszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, prowadzenie zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego. Zdaniem organu powiatowego, w przypadku budynku użyteczności publicznej, pensjonatowo-wczasowego, podjęcie w nim działalności polegającej na prowadzeniu zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego, po spełnieniu przez konkretny budynek lub jego część wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określonych w przepisach ww. rozporządzenia i uzyskanie pozytywnych opinii, oznacza, że działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Jeśli nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania, to nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota [...] w Ś.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu powyższego odwołania ZWINB powołaną na wstępie decyzją z 8 maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., uchylił decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie I instancji w części dot. wydania ww. decyzji.

W wyroku zrekapitulowano rozważania organu II instancji, który wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ lokal mieszkalny obecnie użytkowany jest jako lokal przedszkola, co doprowadziło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń poprzez chociażby zwiększenie hałasu emitowanego z tego pomieszczenia oraz zwiększenie ilości osób czasowo przebywających zarówno w samym lokalu, jak i budynku oraz jego otoczeniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej powyższej zmiany nie dokonano. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nastąpiła zatem samowolnie, w sposób naruszający art. 71 ust. 2 i 4 uPb. Tym samym uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 71a uPb. Zdaniem ZWINB umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ powiatowy było niezasadne, wobec czego należało uchylić decyzję I instancji w całości, a postępowanie organu powiatowego – zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. – umorzyć w tej części. Organ II instancji wyjaśnił, że brak było przy tym podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Według organu II instancji, należy również zweryfikować sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w poszczególnych sprawach. Jak wynika z materiału dowodowego, adw. M.H., składała w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej wnioski z 10 kwietnia 2017 r., przy czym załączyła pełnomocnictwo, które dotyczyło tylko lokalu użytkowego nr 8 w ww. budynku. Organ powiatowy powinien wezwać wnoszącą podanie do wykazania, że jest upoważniona do reprezentacji ww. Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach dotyczących lokali nr [...] i [...]. Brak jest też dokumentów w sprawie potwierdzających, że I.B., której wysłano decyzję, jest administratorem ww. nieruchomości. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] i [...], organ powiatowy wydał dwie decyzje administracyjne w tym samym dniu, opatrzone tym samym znakiem, co jest niedopuszczalne, albowiem odrębne postępowania powinny być opatrzone indywidualizującym to postępowanie znakiem. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ powiatowy zawiadomieniem z 30 stycznia 2019 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się w sprawie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, następnie, po upływie jednego dnia wydał decyzję rozstrzygającą sprawę. Powyższe uniemożliwiło stronie dokonania czynności zgodnie z ww. zawiadomieniem.

Dalej w wyroku II SA/Sz 648/19 przywołano, że U.K. wniosła do WSA w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję ZWINB, zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ocenianym w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędów polegających na przyjęciu, że:

- w przedmiotowym przypadku do doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która miałaby wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym wymagane było zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu;

- obiekt, w którym znajdują się lokale będące przedmiotem zaskarżonej decyzji ma status obiektu typu pensjonat; co najmniej od 1976 r. budynek jest zakwalifikowany jako dom wczasowy;

- lokal nr [...], [...] albo [...] ma/albo miał status lokalu mieszkalnego pomimo, iż lokale te od początku ich wydzielania zakwalifikowane były jako lokale użytkowe i w stosunku do nich nigdy nie toczyła się procedura zmierzająca do zmiany ich statusu z lokalu użytkowego na lokal mieszkalny.

Zdaniem skarżącej podjęcie w budynku niemieszkalnym – domu wczasowym z wydzielonymi osobnymi lokalami użytkowymi i mieszkalnymi działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, bowiem w sposób oczywisty nie wiąże się ono ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, układu obciążeń.

Wyrokując w sprawie II SA/Sz 648/19 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę uwzględnił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji w całości i jeśli zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 K.p.a. to odpowiednio musi umorzyć postępowanie przed organem I instancji, co oznacza tyle co umorzenie postępowania w sprawie. Nie jest możliwe uchylenie decyzji jako aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - w całości i jednoczesne umorzenie tylko części tego postępowania. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że sprzeczne z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji w części i jednoczesne przekazanie (w nieumorzonej części) sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem tegoż sądu, naruszenie zasady z art. 10 § 1 K.p.a., mając na uwadze art. 81 K.p.a., w konkretnych okolicznościach mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast organ odwoławczy uznał, że należy skierować sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko z tego względu, że w sytuacji decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie nie jest możliwe wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji merytorycznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że ocena organu I instancji, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, a więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli w tym zakresie i z tego tytułu umorzenie postępowania, nie stoi na przeszkodzie odmiennej konkluzji organu odwoławczego i w konsekwencji rozstrzygnięciu postępowania w oparciu o powołane przepisy uPb, przy założeniu, że brak jest innych "przeszkód" do ostatecznego merytorycznego zakończenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ZWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie postanowień art. 145 "§ 1 lit. c" Ppsa, wskutek tego Sąd:

1) uznał, że organ II instancji nie miał podstaw w niniejszej sprawie do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania tylko w części, mimo że art. art. 104 § 2 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnie tak stanowi, ponieważ nie określono części postępowania w I instancji, którego zakres objęło umorzenie organu II instancji;

2) nieprzeanalizowanie całości zebranego materiału dowodowego, które doprowadziło do "błędne odczytania sentencji" i uzasadnienia decyzji organu II instancji, a poprzez to naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i 107 § 1 K.p.a. i przyjęcia przez sąd, że organ II instancji wyeliminował jedynie swoim rozstrzygnięciem decyzję organu I instancji, a nie umorzył postępowania w części, która dotyczyła czynności poczynionych przez PINB.

Podnosząc powyższe zarzuty wnosi się o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, bądź oddalenie skargi,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz "skarżącego" kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu błędnie sąd wojewódzki przyjął, że zupełnie niewłaściwe prawnie jest zatem umorzenie postępowania w części, w zakresie tylko jego końcowego etapu - samego orzeczenia. W celu usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego organowi rozpatrującemu odwołanie od tej decyzji służy wyłącznie instytucja jej uchylenia, która w świetle art. 138 K.p.a., łączy się z jednoczesnym obowiązkiem organu odwoławczego albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania, albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe jest wynikiem nieprzeanalizowania przez sąd całości zebranego materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego odczytania "sentencji" i uzasadnienia decyzji organu II instancji, a poprzez to naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a. i przyjęcia przez sąd, że organ II instancji wyeliminował jedynie swoim rozstrzygnięciem decyzję organu I instancji, a nie umorzył postępowania w części, która dotyczyła czynności poczynionych przez PINB w I instancji. Nie jest więc słuszne stwierdzenie przez sąd, że taki właśnie rezultat zakończenia postępowania odwoławczego wynika z treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia, co dodatkowo potwierdza organ zalecając kontynuację postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji z uwzględnieniem wskazań ujętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności wypadnie uściślić oczywiście wadliwe oznaczenie skarżącego kasacyjnie ZWINB jako "skarżącego", w tej sprawie stroną skarżącą, zatem "skarżącym" w rozumieniu przepisów Ppsa była U.K. Po drugie, wielokrotne posługiwanie się przez autora skargi kasacyjnej sformułowaniem "sentencja decyzji" nie ma jakiegokolwiek oparcia w nomenklaturze ustawowej, przepisy K.p.a. wśród składników decyzji administracyjnej nie wymieniają "sentencji", składnik decyzji, o który zapewne stronie skarżącej kasacyjnie chodzi, nazywa się "rozstrzygnięcie" (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.). Z woli ustawodawcy "sentencję" posiada wyrok sądowy – por. np. art. 137 § 4 i art. 138 Ppsa. Z tych względów nie jest uzasadnione, aby określenia ustawowe odnoszące się do składników wyroku sądowego przypisywać decyzjom administracyjnym. Taka praktyka pomieszania terminologicznego ignoruje wolę ustawodawcy, nie sprzyja ponadto precyzji stanowiska strony. Ubocznie zauważyć wypadnie, że takie nieuzasadnione zamienianie pojęć ustawowych dostrzec należy też w zaskarżonym wyroku.

Należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazał w podstawie kasacyjnej jednostkę redakcyjną art. 145 Ppa, ujmując ją jako "art. 145 "§ 1 lit. c" Ppsa, pomijając że art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty. Ponieważ tylko w art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa występuje dalszy podział na litery, przyjąć należy, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

B. Istota zarzutów kasacyjnych koncentruje się wokół zarzucania sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z przepisami art. 104 § 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie uważa, że sąd pierwszej instancji wadliwie odczytać miał uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdy organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż należało prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, a postępowanie legalizacyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Organ wojewódzki kierować się miał się brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjmując, że brak jest podstaw do wydania tzw. decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). To oznaczać ma, że organ I instancji winien kontynuować swoje postępowanie. Błędnie sąd wojewódzki zakwestionował, że nie jest uzasadnione umorzenie postępowania w części, tj. w jego "końcowego etapu – samego orzeczenia". To wadliwe stanowisko sądu pierwszej instancji wynikać ma z braku przeanalizowania całości zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione, a stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

C. Trafnie uchwycona przez sąd a quo istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sprowadzała się do oceny, czy – uwzględniając motywy wyrażone w uzasadnieniu decyzji ZWINB – trafnie skonstruowano rozstrzygnięcie (a nie "sentencję" – uwaga Sądu) organu II instancji, w którym, z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ wojewódzki uchylając decyzję PINB, umorzył jednocześnie postępowanie w części dotyczącej wydania tej decyzji organu powiatowego. Zarazem organ II instancji uznaje zasadność kontynuowania przez organ powiatowy postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w związku z prowadzoną działalnością przedszkola.

Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Przepisy art. 138 określające treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego winny być wykładane ściśle. Słusznie zatem sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie podjęte przez ZWINB w przedmiotowej sprawie nie odpowiadało dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości, to odpowiednio winien umorzyć postępowanie przed organem I instancji, co oznaczałby tyle co umorzenie postępowania w sprawie. Trafne jest spostrzeżenie sądu a quo, że nie jest możliwe uchylenie decyzji jako aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej sprawie w całości i jednoczesne umorzenie tylko części tego postępowania. Równie trafne było – z jednoczesnym przywołaniem dorobku doktrynalnego w tym zakresie, z którym łatwo mógł się zapoznać organ odwoławczy – wywodzenie przez WSA w Szczecinie, że w realiach kontrolowanej sprawy, niewłaściwe było umorzenie postępowania w części, w zakresie tylko jego końcowego etapu – samego orzeczenia. Słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, że zasadne było posłużenie się konstrukcją ujętą w art. 138 § 2 K.p.a., skoro organ odwoławczy wywodził o zasadności kontynuowania postępowania przed organem powiatowym, sprzeczne zaś z tym przepisem było uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji w części i jednoczesne przekazanie (w nieumorzonej części) sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie były przy tym irrelewantne te uwagi sądu pierwszej instancji, w których wskazywano, że stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie uniemożliwienia stronie realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu, na skutek nierespektowania terminu 7 dni wyznaczonego stronom do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, mogły stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania.

D. Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.