Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SA/Kr 556/15 POSTANOWIENIE dnia 19 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2015 r. skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych wpłaconą tytułem wpisu od skargi;

II SA/Kr 556/15

Uzasadnienie

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 17 marca 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 11 września 2014 r. znak: [...] ustalajcą linię lewego brzegu potoku [...] w obrębie N., jedn. ewid. N., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], na odcinku graniczącym z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...].

Na powyższą decyzje skargę wniósł Skarb Państwa – Starosta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Uzasadniając swą legitymację do złożenia skargi skarżący podniósł, że wywodzi ją z art. 11 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) zgodnie, z którym co do zasady organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (gruntami niepokrytymi wodami powierzchniowymi) jest starosta. A zatem Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę był strona postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 marca 2015 r. i posiada interes prawny w postepowaniu o ustalenie linii brzegowej, gdyż postepowanie to ma na celu rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, a tymi gospodaruje Starosta jako reprezentujący Skarb Państwa. Na uzasadnienie takiego stanowiska skarżący przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn.. akt I OSK 383/10, z którego wynika, iż można przyjąć, że Starosta reprezentujący Skarb Państwa może złożyć skargę, pomimo iż był organem wydającym decyzję.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie kwestionując legitymacji Starosty do zaskarżenia przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga Starosty [...] podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 powołanej powyżej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 tego przepisu wskazano ponadto, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Natomiast druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność obrony również obiektywnego porządku prawnego.

W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 i art. 23 ust.1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 4 pkt 9 b ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W tej sytuacji starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone im do gospodarowania mienie powołani są do ochrony własności Skarbu Państwa między innymi przez przeciwdziałanie uszczupleniu stanu tego mienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że starosta może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań.

W niniejszej sprawie Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku [...] na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. W przedmiotowym postępowaniu Starosta [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji albowiem zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 Prawa wodnego linię brzegu ustala w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny : właściwy terenowy organ administracji morskiej (dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego; właściwy marszałek województwa (dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych); właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (dla pozostałych wód). Skoro skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyklucza jego legitymacje skargową w tej sprawie.

Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał decyzję w niniejszej sprawie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekający w pierwszej instancji) i organ odwoławczy, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych podjętych w sprawie aktów (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r. I OSK 551/08 ). W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15). W tym duchu również wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2631/2004, LexPolonica nr 1074260) gdzie wskazano, iż powierzenie organom gminy w drodze ustawowej właściwości do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość składania przez te organy skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy (art. 50 § 1 i 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Odnosząc się natomiast do powoływanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 383/10 wypada wskazać, że stan faktyczny w tej sprawie był zgoła odmienny. Otóż Prezydent Miasta wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, tymczasem skargę na decyzję organu II instancji uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania wniosła Gmina reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, w tym wypadku bowiem Prezydent Miasta działał jako organ gminy uprawniony do jej reprezentacji.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż organ, który w postępowaniu administracyjnym orzekał w I instancji w żaden sposób nie może spełnić jednego z podstawowych warunków formalnych niezbędnych do skutecznego złożenia skargi. Z treści art. 58 § 1 pkt 6 omawianej ustawy wynika, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, wskazanych w pkt 1-5 omawianego przepisu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stwierdzić należy, iż skarżący nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, tym samym nie jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.