Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę

Wojewoda [...] decyzją nr [...], z [...] lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257. ze zm. - dalej k.p.a.) i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej u.g.n.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1000/17, zalecającym ponowne rozpatrzenie odwołania Z. P. i K. P. od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o powierzchni 0.19 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosków Z. P. i K. P. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o powierzchni 0.19 ha, uznając że nieruchomość ta, została wykorzystana pod budownictwo mieszkaniowe, którego elementem niezbędnym jest droga. Nieruchomość, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, stanowić miała ciąg komunikacyjny w postaci drogi publicznej lub wewnętrznej (co przedstawia mapa zaewidencjonowana za nr [...]) i jako taka stanowiła element terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe we wsi [...]. A zatem nieruchomość nie stała się zbędna na cel na który została wywłaszczona, określony w Uchwale nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., co skutkuje brakiem spełnienia warunku umożliwiającego zwrot części działki nr [...].

Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli Z. P. i K. P. podnosząc, że w sprawie zostały zignorowane przez Starostę [...] wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z 7 stycznia 2016, zobowiązujące organ do jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia, a zwłaszcza określenia czy celem wywłaszczenia była budowa drogi publicznej, czy budowa drogi jako elementu budownictwa mieszkaniowego oraz ustalenia czy w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. cel ten został zrealizowany oraz zwrotu nieruchomości gdyby przesłanka ta nie była spełniona. Organ nie zgromadził wymaganej przepisami prawa budowlanego dokumentacji, dotyczącej budowy drogi, a pomimo tego po raz kolejny odmówił Z. P. i K. P. zwrotu nieruchomości. Zdaniem odwołujących z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nieruchomość powinna zostać zwrócona na ich rzecz.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. P. i K. P. od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Wojewody [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. i K. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1000/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. wskazując, że wiążącym w sprawie wyznacznikiem działania organu, poza przytoczonymi przepisami (art. 136-142 i art. 216 ust. 1 u.g.n.), jest ocena prawna zaprezentowana w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w tej sprawie z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1369/11 i z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2988/15. W wyrokach tych Sąd wskazał, że organ oceniając czy rozpoczęto realizację drogi, musi stwierdzić jej legalne zrealizowanie, a nie samowolne użytkowanie części gruntu jako przejazdu. Istnienie bowiem na nieruchomości śladów użytkowania gruntu jako dojazdu do posesji, nie przesądza o realizacji (bądź o rozpoczęciu realizacji) drogi wewnętrznej. Droga w każdym wypadku, w tym również droga wewnętrzna stanowi budowlę (art. 4 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), do której realizacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Tylko zatem ustalenie na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku stosowych postępowań administracyjnych, że cel publiczny został wykonany (czy to polegający na budowie drogi wewnętrznej, czy publicznej, czy też budownictwa mieszkaniowego) umożliwi dokonanie oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim terminie. Przy czym samo ustalenie, że dokonano formalności nie będzie wystarczające. Musi zostać ustalone, że czynności faktyczne polegające na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zostały podjęte.

Wojewoda [...] ponownie rozpatrując odwołanie Z. P. i K. P. wskazał, że podstawą materialnoprawną w sprawie są przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko w części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gromada [...] (obecnie obręb [...], gmina [...]), podjętej w trybie przepisów art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (j.t. Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 z późń. zm.) oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3, poz. 16). Uchwała Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym [...] RN w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...], poz. [...]. Z treści art. 8 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynika, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy przejęcie na własność Państwa gruntów następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa.

Z postanowień § 1 pkt 1 cytowanej Uchwały Nr [...] w [...] wynika, że granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] gromady [...] przedstawia mapa, stanowiąca załącznik nr [...] do uchwały, natomiast w § 1 pkt 2 tej Uchwały postanowiono, że przejęciu podlegają działki należące do dziewięciu obywateli, w tym m.in. do [...] Z. i L. - działka nr [...] o pow. [...] m2.

Z ustaleń powyższych wynika, że działka nr [...] położona we wsi [...] gromada [...] stała się z dniem [...] sierpnia 1971 r. własnością Skarbu Państwa i została przeznaczona pod teren budowlany we wsi [...], gromada [...].

Wojewoda [...] stwierdził, że cel wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie został określony ogólnie jako "teren budowlany we wsi [...] gromada [...] pow. [...]".

Na podstawie akt Starosty [...] ustalono, że brak jest akt z przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości w miejscowości [...] w celu wyznaczenia terenów budowlanych, a poszukiwanie ich przez organ I instancji w licznych archiwach nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Jedyne dostępne w tej sprawie dokumenty, oprócz Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., to mapy i rejestry pomiarowo-klasyfikacyjne nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 (I etap tereny budowlane [...]) i z dnia [...] lutego 1972 r. (II etap tereny budowlane [...]) - karty 1-12 akt Starosty [...]), sporządzone do przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa w celu utworzenia terenu budowlanego w miejscowości [...] gromada [...], znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] a także księdze wieczystej Kw nr [...] założonej dla wszystkich działek we wsi [...] przejętych przez Państwo w trybie ww. Uchwały PPRN w [...]. Są to dokumenty, które stanowiły podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Powołana mapa nr [...] z [...] czerwca 1971 r. jest załącznikiem ww. Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., określa bowiem granice terenu budowlanego przejmowanego na Skarb Państwa we wsi [...]. Druga mapa o tym samym numerze z [...] lutego 1972 r. określa podział przejętego terenu na działki budowlane Z mapy i rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego II etap tereny budowlane [...] z [...] lutego 1972 r. wynika, że grunty przejęte pod teren budowlany we wsi [...] podzielono na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Konieczność sporządzenia drugiej z wymienionych map w procesie przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi, wynika z § 17 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] maja 1961 r. w sprawie zasad i trybu wyznaczania terenów budowlanych na wsi (Dz.U. nr 30, poz. 150), wydanego na podstawie art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Z opisanych wyżej dokumentów z przejęcia nieruchomości pod teren budowlany we wsi [...] wynika, że na podstawie ww. Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. została przejęta na Skarb Państwa między innymi działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,2497 ha, położona w obrębie [...], gmina [...], należąca do Z. i L. [...] - rodziców Z. P. i K. P.. Z działki oznaczonej numerem [...] oraz z innych działek przejętych Uchwałą nr [...] na Skarb Państwa pod teren budowlany we wsi [...] powstało 12 działek budowlanych oraz została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0.19 ha, która w dokumentach pomiarowo-klasyfikacyjnych gruntów przejętych pod teren budowlany we wsi [...] nr [...] z [...] lutego 1972 r. oraz na szkicu wyznaczenia na gruncie projektu podziału terenu budowlanego we wsi [...] grom. [...] opisana została jako droga ( karty 2 i 311 akt Starosty [...]).

Wojewoda [...] wskazał, że wniosek Z. P. i K. P. dotyczy zwrotu części przejętej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.19 ha. Wnioskodawcy są spadkobiercami Z. i L. małż. [...], którzy byli właścicielami przejętej działki nr [...].

Stroną niniejszego postępowania jest także Gmina [...], która jest właścicielem działki nr [...], a prawo jej jest wpisane do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że kwestią sporną w sprawie było zaistnienie przesłanki zbędności części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...], na cel wywłaszczenia, a dokładnie czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 listopada 2010 r. (karty 91-101 akt Starosty) oraz w dniu 19 września 2016 r. (karty 460-464 ) zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej działki nr [...]. W toku oględzin Z. P. podniósł, że nie przedstawiono dokumentów dotyczących budowy drogi, nie stwierdzono żadnej budowy drogi, koszenia trawy, oraz że za zabraną własność nie otrzymał żadnego odszkodowania. Przedstawiciele Urzędu Gminy [...] zgłosili do protokołu, że są przeciwni zwrotowi działki, która posiada uregulowany stan prawny na rzecz Gminy [...] w księdze wieczystej. Ponadto stwierdzają że teren został wywłaszczony pod budownictwo jednorodzinne, a droga jest infrastrukturą towarzyszącą budownictwu jednorodzinnemu. W działce jest wybudowany wodociąg oraz kabel energetyczny. Ponadto droga ta stanowi jedyny dojazd do działek nr [...], [...] i [...], a Gmina jako właściciel drogi musi dbać o interesy wszystkich mieszkańców. Droga jest dla dobra ogółu, a dzięki drodze jest dostęp do drogi wojewódzkiej. W końcowym fragmencie protokołu Z. P. podniósł, że każdy z właścicieli mających działki, oprócz tej drogi, o której zwrot się ubiega, ma jeszcze inne drogi dojazdowe. Do protokołu zostały dołączone zdjęcia wykonanie w dniu oględzin, z których wynika, iż w terenie na działce nr [...] istnieje droga gruntowa, porośnięta trawą (karty 91-96 i 460-464 akt Starosty). W aktach przedmiotowej sprawy jest też pismo sołtysa wsi [...] oraz Rady Sołeckiej Sołectwa [...] (data wpływu do Starostwa w [...] kwietnia 2013 r.), z którego wynika, że w końcu lat 70 przy obecnej ul. [...] w [...] powstały działki budowlane i wytyczono drogę jako dojazd do gruntów rolnych położonych za tymi działkami (karty 267-268 i 279 akt Starosty).

Wojewoda [...] wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano podział na działki budowlane i budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również budowę wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Infrastrukturę, związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, stanowią ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna czy kanały deszczowe.

Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...], działka nr [...] o powierzchni 0.19 ha, od 1978 roku wpisana jest w rejestrze gruntów jako droga powszechnego użytkowania, która pozostaje we władaniu Urzędu Gminy [...] (karty 293-294 akt Starosty). Z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 dla terenu objętego wnioskiem spadkobierców Z. i L. [...] (karta 285) wynika, że na przedmiotowej działce [...] zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, a mianowicie sieć energetyczna oraz sieć wodociągowa.

Ponadto, Wojewoda [...] ustalił, że Wójt Gminy [...] pismem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] poinformował, że w niniejszej sprawie zmieniły się okoliczności faktyczne, a mianowicie działka nr [...] w miejscowości [...], stanowiąca własność Gminy [...], o której zwrot ubiega się strona, jest drogą publiczną - drogą gminną, co sprawia, że jest ona wyłączona z obrotu cywilno-prawnego. Działka nr [...] w miejscowości [...] stanowi drogę publiczną na podstawie Uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] listopada 2018 r. poz. [...]). Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. wraz załącznikiem graficznym jest załącznikiem pisma Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r.

Wobec powyższego, rozpoznając ponownie odwołanie Z. P. i K. P. Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uległ zmianie stan faktyczny i jest odmienny od przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1000/17. Działka nr [...] położona w [...] gm. [...], objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi drogę publiczną gminną na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r.

Z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć sytuacji związanej z istotną zmianą stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa już po wydaniu orzeczenia sądowego. Sytuacja taka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, bowiem po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 11 sierpnia 2017 r., zobowiązującego Wojewodę do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyrokach WSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1369/11 i z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2988/15, działka nr [...] położona w [...] gm. [...], objęta wnioskiem o zwrot, stanowi drogę publiczną gminną na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] października 2017 r.

Sąd Najwyższy w uchwale z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r, sygn, akt I OSK 361/08 (LEX nr 516045) niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. ze zm.) stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiaty lub gminy. Z art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści.

W ocenie Wojewody [...], zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod teren budowlany we wsi [...], którego niezbędnym elementem jest droga, będąca w dacie orzekania drogą publiczną gminną na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. wnieśli Z. P. i K. P.

. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1000/17, z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2988/15 oraz z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1369/11,

2. art. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, iż nieruchomość stanowi drogę publiczną wobec czego nie jest dopuszczalny jej zwrot na rzecz spadkobierców byłych właścicieli,

3. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy część nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. właściwego organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, na mocy której skarżącym zostanie zwrócona żądana przez nich część nieruchomości. Zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny wydawał już wyroku i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jednakże nie budzi wątpliwości, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, a zatem należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku wystąpienia którejś z wymienionych wyżej okoliczności organ administracyjny, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego.

Jak wynika z akt administracyjnych, działka nr [...] o pow. [...] m2 należąca do Z. i L. [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gromada [...] (obecnie obręb [...], gmina [...]), podjętej w trybie przepisów art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa i została przeznaczona pod teren budowlany we wsi [...], gromada [...].

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości – w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gromada [...]

Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w rozpatrywanej sprawie został określony ogólnie jako "teren budowlany we wsi [...] gromada [...] pow. [...]". W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, tak jak uczyniły to organy w przedmiotowe sprawie. W oparciu o Uchwałę Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., mapy i rejestry pomiarowo-klasyfikacyjne nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 (I etap tereny budowlane [...]) i z dnia [...] lutego 1972 r. (II etap tereny budowlane [...]), sporządzone do przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa w celu utworzenia terenu budowlanego w miejscowości [...] gromada [...], organ ustalił, że mapa nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. jest załącznikiem ww. Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. i określa granice terenu budowlanego przejmowanego na Skarb Państwa we wsi [...]. Druga mapa o tym samym numerze z dnia [...] lutego 1972 r. określa podział przejętego terenu na działki budowlane Z mapy i rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego II etap tereny budowlane [...] z [...] lutego 1972 r. wynika, że grunty przejęte pod teren budowlany we wsi [...] podzielono na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z działek przejętych Uchwałą nr [...] na Skarb Państwa pod teren budowlany we wsi [...] powstało 12 działek budowlanych oraz została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0.19 ha, która w dokumentach pomiarowo-klasyfikacyjnych gruntów przejętych pod teren budowlany we wsi [...] nr [...] z dnia[...] lutego 1972 r. oraz na szkicu wyznaczenia na gruncie projektu podziału terenu budowlanego we wsi [...] grom. [...] opisana została jako droga.

Z kolei zgodnie z ewidencją gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...], działka nr [...] o powierzchni 0.19 ha, od 1978 roku wpisana jest w rejestrze gruntów jako droga powszechnego użytkowania, która pozostaje we władaniu Urzędu Gminy [...]. Na działce nr [...] zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieć energetyczna oraz sieć wodociągowa.

Wniosek skarżących w przedmiotowej sprawie dotyczy zwrotu części przejętej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.19 ha.

Organ odwoławczy ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...], której prawo jest wpisane do księgi wieczystej [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej w miejscowości [...] do kategorii dróg gminnych na terenie gminy [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...], droga - działka nr ew. [...] w miejscowości [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, w celu uzupełnienia sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 20101 r. droga ta stanowi jedyny dojazd do działek nr [...], [...] i [...]. Należy pamiętać, że w warunkach wiejskich czy małego miasteczka, droga publiczna (droga gminna) może być drogą gruntową, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że uchwalenie powyższej Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej w miejscowości [...] do kategorii dróg gminnych na terenie gminy [...], w sposób istotny zmieniło okoliczności faktyczne sprawy. Zatem należy przyjąć, że traci moc wiążącą w sprawie, ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1000/17.

Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłych właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Podnosi się, że z art. 2 u.g.n. wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, opub. w LEX nr 516045; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, opub. w LEX nr 1043965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11, opub. w LEX nr 966385).

Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec powyższego zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o powierzchni 0.19 ha w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną (drogę gminną).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, stanowi obecnie drogę publiczną, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności przeznaczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie w sprawie.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.