II SA/Kr 695/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-17	
Data wpływu	2024-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 9 ust 4 , art 15 ust 1 , art 20 ust 1 , art 28  ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...] i [...] obręb [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej J. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 marca 2024 r. skarżąca J. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2021 r., poz. 3508) - w części dotyczącej działek nr [...] i [...] obręb [...] w Krakowie.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie działek będących własnością skarżącej (tj. działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ulicy [...] w Krakowie) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła ww. uchwale w szczególności naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie w §31 ust. 1 Uchwały, że nieruchomości (na których znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny - kamienica), których współwłaścicielem jest skarżąca, zostały przeznaczone pod zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą, oznaczoną symbolem U/MNi.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną, co stanowiło przekroczenie granic uznania planistycznego, nadużycie władztwa planistycznego oraz niezasadne i nieproporcjonalne ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącą, które de facto stanowi naruszenie istoty jej prawa własności;

2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym znacznym ograniczeniu prawa do zagospodarowania, w tym zmiany sposobu użytkowania lokalu w ramach istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego i jego wyodrębnienia jako mieszkalnego, przy jednoczesnym błędnym ustaleniu charakteru i funkcji istniejącego budynku, co stanowi nieuprawnione ograniczenie wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, podczas gdy celem powinno być przeznaczenie zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a samo ustalenie § 31 pozostaje całkowicie dowolne, istotnie narusza prawo własności, nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, pozostaje sprzeczne z zasadą proporcjonalności;

3) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 31 Uchwały na nieruchomościach skarżącej przeznaczenia terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Skarżąca w skardze powołała się na posiadanie interesu prawnego poprzez bycie współwłaścicielem działek o nr ew. [...], [...] obręb [...] w Krakowie i właścicielem lokalu zlokalizowanego na 4 kondygnacji budynku wielorodzinnego (kamienicy). Skarżąca interes prawny do zakwestionowania uchwały znajduje w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. Każdy właściciel nieruchomości znajdujący się w obszarze planu ma legitymację do jego zaskarżenia, przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego (wyrok WSA w Krakowie z 09.02.2009 r., II SA/Kr 1463/18). Skarżącej ograniczono prawo dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania, poprzez wprowadzenie przeznaczenia pod zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą. Uchwalenie zaskarżonego planu spowodowało bardzo dotkliwe negatywne konsekwencje dla skarżącej, w szczególności brak możliwości zmiany sposobu użytkowania lokalu na poddaszu kamienicy i wyodrębnienia go jako lokalu mieszkalnego.

Skarżąca podniosła, że w dniu 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję Nr AU- 2/6730.2/391/2021 o ustaleniu warunków zabudowy, w której ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i zmiana konstrukcji dachu oraz zamiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, wraz z instalacją elektryczną, instalacją gazową, instalacją centralnego ogrzewania oraz instalacjami wodno-kanalizacyjnymi w budynku na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ulicy na [...] w Krakowie".

Przyjmując ustalone w planie miejscowym przeznaczenie dla terenu U/MNi.4 (obejmującego tylko dwie działki ewidencyjne, na których obok istniejącej kamienicy, w której wyodrębniono lokale mieszkalne, nie ma innych obiektów budowalnych, a już na pewno istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), należy stwierdzić, że w kamienicy przy ul. [...] w Krakowie, jako budynku mieszkalnym jednorodzinnym, można wydzielić jedynie dwa lokale mieszkalne, co stoi w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż na chwilę obecną w budynku tym jest wyodrębnionych 15 lokali. Ponadto takie przeznaczenie terenu uniemożliwia wyodrębnienie w tym budynku kolejnych lokali, a tym samym realizacji zamierzeń skarżącej, dla których zakupiła lokal w tym budynku i dla którego uzyskała w maju 2021 r. warunki zabudowy. Ustalenie przeznaczenia pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną w bezpośredni i istotny sposób narusza prawo własności skarżącej poprzez brak możliwości wyodrębnienia w kamienicy kolejnego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem skarżącej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zwrócił na to uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z 21.11.2006 r., II SA/Bk 46/06.

Skarżąca wskazała też, że w doktrynie prawo do zabudowy jest przejawem prawa do korzystania z rzeczy (które obok prawa do rozporządzania rzeczą jest składa się na prawo własności - art. 140 K.c.), oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Skarżąca przywołała wyrok WSA w Krakowie z 12.01.2021 r., II SA/Kr 1224/20 w celu wykazania, że organ uchwalając zaskarżony plan przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne.

Skarżąca wskazała też na konieczność przestrzegania przez organ przy sprawowaniu władztwa planistycznego zasady proporcjonalności (art. 31 ust. Konstytucji RP), której istotę wyłożył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11.05.1999r., K 13/98. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. W szczególności wnikliwej ocenie pod kątem istnienia adekwatnych powodów uzasadniających ingerencję w prawa właścicielskie, musi podlegać ingerencja tak daleka, że statuująca całkowity zakaz zabudowy (wyrok NSA z 7.04.2022 r., II OSK 1565/19). Z taką ingerencją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wprowadzenie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną eliminuje możliwość zmiany sposobu użytkowania lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne i ich wyodrębnienie jako mieszkalne.

Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszanie zasady równości wobec prawa, przejawiające się w przyjęciu rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych skarżonym planem (pozostałe tereny, na których znajdują się obiekty wielorodzinne, przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) i niczym nieuzasadnione przyjęcie rygorystycznych rozwiązań względem ww. nieruchomości skarżącej.

Skarżąca wskazała, że jedną z głównych zasad sporządzenia planu miejscowego jest jego sporządzenie zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Działki, na których zlokalizowana jest kamienica przy ulicy [...], zgodnie z notacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa, znajdują się w jednostce [...]. W ramach kierunków zmian w strukturze przestrzennej przewidziano m.in. utrzymanie i uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej osiedla D., a także utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ul. W. oraz ul. Z. w ramach os. D.. Zabudowa wielorodzinna winna być realizowana w formie małych domów mieszkalnych i bloków mieszkalnych. Ustalone w planie przeznaczenie terenu narusza ustalenia obowiązującego Studium, gdyż nie dopuszcza na tym obszarze realizacji zabudowy wielorodzinnej, a co więcej, istniejącą zabudowę wielorodzinną (kamienicę) pomija i ustala zagospodarowanie, które uniemożliwia wyodrębnienie kolejnych lokali. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami Studium, więc naruszenie tej zasady należy uznać za wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 17.01.2018 r., II OSK 821/16).

Skarżąca nie kontestuje wskazania w tym terenie przeznaczenia pod usługi, a jedynie neguje ustalenie tam przeznaczenia alternatywnego (równorzędnego) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą. Jeśli skarżony organ chciał zrealizować założenia utrzymania zgodności ze Studium, a jednocześnie uzupełnienia terenu osiedla mieszkaniowego o funkcję usługową, to mógł to uczynić wprowadzając teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej.

Skarżąca podniosła też, że nie składała wniosków i uwag do projektu planu. Nie uzasadnia to jednak arbitralnego przesądzenia o zmianie budynku wielorodzinnego na obiekt mieszkaniowy jednorodzinny. Możliwość uczestniczenia, na zasadach określonych w ustawie, w procedurach uchwalania gminnych aktów planistycznych, służąca jawności i przejrzystości tych procedur, jest prawem właścicieli nieruchomości z obszaru objętego tymi aktami, a nie ich obowiązkiem. Żaden przepis nie uzależnia prawa do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od wcześniejszego zgłaszania do niego wniosków i uwag oraz od uczestniczenia w debacie publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia Uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej Uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.

W uzasadnieniu wskazano, że organ podjął uchwałę po przeprowadzeniu ustawowych procedur i uzgodnień. Według zestawienia przedstawiającego proces sporządzania i uchwalania planu wykazano, że w trakcie procedury planistycznej Prezydent Miasta Krakowa dopełnił wszelkich czynności wymaganych zgodnie z przepisami u.p.z.p. Dowody na dokonanie czynności proceduralnych, wymaganych przepisami prawa, znajdują się w dokumentacji planistycznej w sprawie ze skargi spółki prawa handlowego, wniesionej na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa, która w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie była prowadzona pod sygn. akt II SA/Kr 112/22, natomiast jest prowadzona w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 1917/22.

W uzasadnieniu stanowiącym replikę na zarzuty skargi organ wskazał, że rozwiązania planistyczne dotyczące terenu U/MNi.4 zostały m. in. podyktowane dyspozycjami płynącymi z dokumentu pn. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9.07.2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"). Wynika to z faktu, iż zachowanie zgodności planu miejscowego z dokumentem studium gminnego jest jednym z najważniejszych warunków legalności procedury planistycznej. Spora część obiektów jednorodzinnych, niebędących projektowanym założeniem urbanistycznym osiedla, została przekształcona w kierunku obiektów usługowych, w związku z tym taki kierunek przekształceń organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków chciały zachować. W gronie takich obiektów znalazł się również budynek na nieruchomości będącej przedmiotem skargi. W wyniku inwentaryzacji określono funkcję budynku jako budynek wielorodzinny, w którym przeważająca większość lokali użytkowana jest jako lokale użytkowe. Reasumując, zdaniem organu, nie można wskazać nadużycia władztwa planistycznego przez organy Gminy Miejskiej Kraków, gdyż ustalenie takiego przeznaczenia terenu, w którym znajduje się budynek będący przedmiotem skargi, jest działaniem celowym, tak aby zabudowa osiedla mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, była wyposażona i uzupełniona obiektami o charakterze usługowym.

Rada Miasta Krakowa zwróciła też uwagę, iż ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie ma na celu ograniczenia własności, a jedynie wskazanie sposobu jej wykonywania. Dodatkowo, zamierzenia podmiotu występującego ze skargą nie były znane w trakcie sporządzania planu miejscowego obszaru "D.", gdyż skarżąca nie brała udziału na żadnym z etapów procedury planistycznej (ani poprzez składanie wniosków do planu, ani podczas żadnego z trzech wyłożeń do publicznego wglądu oraz ewentualnego złożenia uwagi do projektu planu miejscowego). Wprawdzie ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy żadnej innej ustawy, nie nakładają na podmioty usytuowane poza strukturą administracji publicznej obowiązku brania udziału w toczącej się procedurze sporządzania planu miejscowego. Jednakże należy mieć na uwadze, że udział w takiej procedurze właścicieli poszczególnych nieruchomości jest jak najbardziej wskazany - w celu ewentualnego informowania organów administracji publicznej o istniejących zamierzeniach inwestycyjnych względem terenu.

Należy także zwrócić uwagę na bezzasadność zarzutu skarżącej, jakoby przyjęte rozwiązania planistyczne nie posiadały żadnego uzasadnienia. W toku procedury planistycznej zostało sporządzone opracowanie pn. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D.", stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1257/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 11.05.2021 r. Zatem zarzut skarżącej Spółki w zakresie braku uzasadnienia rozwiązań planistycznych również nie znajduje uzasadnienia.

Organ wykazał, że przyjęte rozwiązania planistyczne dla nieruchomości będącej przedmiotem skargi pozostają w pełnej zgodności z dokumentem studium gminnego, bowiem przeznaczenia terenów mieszczą się w ramach funkcji dopuszczalnej dla terenu MW (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), na którym znajdują się ww. działki, nadto zachowane zostały pozostałe wymagania płynące ze studium gminnego, również w zakresie jednostki urbanistycznej nr [...] D..

Tym samym organ wskazał, że nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarżącej w przedmiocie niezgodności kwestionowanych rozwiązań pianistycznych z dokumentem studium gminnego.

Rada Miasta Krakowa w odniesieniu do zarzutu dotyczącego uzyskania dla ww. działek decyzji o warunkach zabudowy stwierdziła, że zgodnie z przepisami (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 i nast. u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje co do terenów, dla których nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu przestrzeni. Warunki zabudowy nie determinują ustaleń planistycznych, natomiast decyzja w tym przedmiocie ma znaczenie o tyle, o ile dla danego terenu nie obowiązują ustalenia planistyczne. Z racji wejścia w życie planu miejscowego dla obszaru "D.", uzyskana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy utraciła swoje znaczenie.

Organ w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji stwierdził, że organ przy sporządzaniu planu miejscowego obszaru "D." dokonał jedynie niezbędnej ingerencji w prawa związane z nieruchomościami będącymi przedmiotem skargi, tak aby możliwe było w przyszłości zwiększenie udziału usług w opisywanym obszarze, jednocześnie z możliwością zachowania oraz dokonywania określonych działań budowlanych na nieruchomości istniejącej, co dowodzi, iż organ ten dokonał prawidłowego ważenia interesów publicznego oraz prywatnego. Tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącej, jakoby organ planistyczny zignorował wyniki, czy też w ogóle nie przeprowadził, tzw. testu proporcjonalności. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) – zwanej dalej "u.p.z.p." – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2021 r., poz. 3508).

Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżąca miała legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wniosek skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. obejmuje stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie nieruchomości w postaci działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. , na części powierzchni których aktualnie istnieje budynek.

Z prowadzonej dla ww. nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza IV Wydział Ksiąg Wieczystych księgi wieczystej nr [...] wynika, że na jej obszarze istnieje wyodrębniona nieruchomość lokalowa (tj. lokal stanowiący odrębną nieruchomość), oznaczona symbolem P wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej w części ułamkowej wynoszącej [...], dla której ww. Sąd także prowadzi księgę wieczystą nr [...] Jednakże zgodnie z treścią drugiej ze wskazanych ksiąg wieczystych (por. Dział II), właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość o symbolu P pozostaje cyt.: J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w miejscowości G.-Z. (KRS: [...]). Zaprezentowane dane należy skonfrontować z przedłożoną jako załącznik do skargi z dnia 12 marca 2024 r. informacją z Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców (wygenerowaną dnia 9 kwietnia 2024 r., KRS: [...] W Dziale 1 w Rubryce 6 widnieje informacja o przekształceniu strony skarżącej - ze spółki komandytowej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w odniesieniu do czego odpowiednia uchwała została objęta aktem notarialnym, sporządzonym przez notariusz M. R. (rep. A numer [...]). Spółka przekształcona (tj. strona skarżąca) powstała ze spółki przekształcanej działającej pod firmą J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa ([...]), co potwierdza dane zawarte w Dziale II księgi wieczystej nr [...] (por. także Dział 1 Rubrykę 6 Podrubrykę 1 przedłożonej informacji z KRS). Zatem, w świetle przepisu art. 551 § 1 w zw. z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 ze zm., dalej: k.s.h.), w sprawie ma zastosowanie tzw. zasada ciągłości podmiotowej spółki przekształcanej (także jako: zasada kontynuacji spółki przekształcanej) i tym samym strona skarżąca dysponuje uprawnieniami prawnorzeczowymi do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość oznaczoną jako P. Na marginesie należy zaznaczyć, że zachodząca rozbieżność pomiędzy wpisem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a brzmieniem firmy, pod którą działa strona skarżąca, nie stanowi przeszkody odejmującej stronie skarżącej czynną legitymację skargową, bowiem z przepisów k.s.h. nie wynika, aby wpis do księgi wieczystej miał w tym zakresie charakter konstytutywny, a tym samym jego brak powodował niepowstanie skutków określonych w przepisie art 553 § 1 k.s.h. Tym samym nieruchomość ta może stanowić źródło interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, umożliwiające merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej skargi z dnia 12 marca 2024 r.

Należy tu też wskazać, że – jak wyraźnie wskazano w odpowiedzi na skargę – skarżony organ nie kwestionuje czynnej legitymacji skargowej strony skarżącej w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć także należy, że skarżąca nie była obowiązana do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi.

W ramach przeprowadzonej procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu wykonano czynności szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę, a wynikające z przedłożonych do sprawy akt planistycznych.

Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa. Tu wskazać należy, że w sprawie tut. Sądu, o sygn. II SA/Kr 112/22, procedura planistyczna także była badana i Sąd nie stwierdził podstaw do kwestionowania jej prawidłowości.

Przechodząc do zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu Sąd wskazuje, że skarga eksponuje istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu) przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli sprzeczność kontrolowanego planu w zakresie działek nr [...] i [...] obręb [...] w Krakowie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dalej "Studium".

Waga tego zarzutu skargi, w przypadku jego potwierdzenia się, jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.

Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.

Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz przeznaczenie nieruchomości - działek nr [...] i [...] obręb [...] w Krakowie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z planszą K1 (pn. Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa") wyżej wskazane działki w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o następujących funkcjach:

1. funkcją podstawowa Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona),

2. funkcją dopuszczalna Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. " dla nieruchomości w postaci działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. , przewiduje przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U/MNi.4 - tj. Tereny zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś. , jest niezgodne z funkcją przewidzianą w Studium. Przeznaczenie w planie miejscowym ww. działek pod teren oznaczony symbolem U/MNi.4, nie tylko narusza ustalenia Studium, tak co do funkcji podstawowej, jak i dopuszczalnej, ale jest z nim sprzeczne.

Zdaniem Sądu – co wymaga podkreślenia - jeśli skarżony organ chciał zrealizować założenia utrzymania zgodności ze Studium, a jednocześnie uzupełnienia terenu osiedla mieszkaniowego o funkcję usługową, to mógł to uczynić wprowadzając teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej.

Jak wskazano już wyżej, nie budzi wątpliwości, że konieczność przestrzegania zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to jako akt planistyczny, z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to również treść art. 15 ust.1 u.p.z.p. stosownie do którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Konsekwencją wspomnianego obowiązku jest art. 20 ust. 1 u.p.z.p. według którego rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Użyte w powyższym unormowaniu sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazuje, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. I. Zachariasz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, komentarz do art. 20, System Informacji Prawnej Lex). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zatem naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyroki NSA: z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11; z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21; opubl. w CBOSA).

Dlatego zarzuty skargi oraz podniesioną w niej argumentację Sąd uznał za zasadną, co skutkowało orzeczeniem jak w pkt I sentencji, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...] i [...] obręb [...].

W odpowiedzi na skargę organ twierdził, że "wskazanie preferowanego kierunku zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem skargi pod zabudowę budynkami usługowymi pozostaje w pełnej zgodności z funkcją dopuszczalną, określoną dla terenu MW. Nadto takie przeznaczenie terenu w pełni koresponduje z zaprezentowaną w pkt III odpowiedzi na skargę argumentacją związaną z preferowanymi przekształceniami terenów w okolicy ul. [...], przede wszystkim tak, aby został zapewniony dostateczny udział usług. Zgodnie z zapisami karty dla jednostki urbanistycznej nr [...] pn. D. (w której znajduje się nieruchomość będąca przedmiotem skargi, por. str. 163-165 tomu III studium gminnego), w sekcji pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano m. in., iż cyt.: Istniejąca zabudowa usługowo po zachodniej stronie ul. [...] do utrzymania i uzupełnienia w kierunku zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, co tym bardziej wskazuje na potrzebę zapewnienia dostatecznego poziomu udział usług w opisywanym terenie."

Zacytowana wyżej argumentacja odpowiedzi na skargę nie jest przekonująca i nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Organ planistyczny nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny ze Studium.

W ocenie Sądu w objętym wyrokiem zakresie uchwalenie planu zostało dokonane z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sferze faktów nie można stwierdzić, że naruszająca ustalenia Studium arbitralność organu planistycznego, dokonana z naruszeniem interesu prawnego skarżącej ma oparcie w prawie.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę (przebudowę, czy rozbudowę) działki.

Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy ma nie naruszać ustaleń studium, to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części.

Odpowiadając na zarzut skargi przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, Sąd wskazuje, że także i ten zarzut skargi jest uzasadniony.

Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej akurat działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś. – zabudowanych budynkiem wielorodzinnym (kamienica), które jako jedyne zostały przeznaczone pod teren oznaczony w planie jako U/MNi.4 - tj. Tereny zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną.

W ramach zasad zagospodarowania terenu U/MNi.4 (§ 31 ust. 2 pkt 2 Uchwały) wprowadzono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: w przypadku zabudowy mieszkaniowej 50%, w przypadku zabudowy usługowej 40%, wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 2,1, maksymalną wysokość zabudowy do 15 m.

Jednocześnie dla tego obszaru wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z dopuszczeniem rozbudowy istniejących, jednak nie więcej niż 20% powierzchni całkowitej budynku lub nadbudowy.

Ponadto w planie wskazano, że wyznaczonym terenie U/MNi.4 znajduje się obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków - kamienica przy ul. [...] (budynek mieszkalny) - wybudowana w 1912 r. - oznaczona symbolem E(3). W odniesieniu do tego obiektu ustalono nakaz ochrony formy architektonicznej budynku, artykulacji i dekoracji elewacji wraz ze stolarką okienną i drzwiową wejściową do budynku (zachowanie lub odtworzenie), a także dopuszczono adaptację poddasza z doświetleniem w formie okien połaciowych/lukarn rozmieszczonych w osiach otworów na niższych kondygnacjach, lukarny w formie stylistycznie dopasowanej do architektury budynku.

W części ogólnej planu miejscowego wskazano, że w ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników (§ 6 ust. 2 uchwały). Dla istniejących obiektów i urządzeń budowlanych usytuowanych niezgodnie z przeznaczeniem terenu lub o niezgodnych z zapisami planu parametrach zabudowy lub zagospodarowania terenu, dopuszcza się, niezależnie od ustaleń planu, jedynie: 1) przebudowę, remont i odbudowę; 2) rozbudowę w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla osób ze szczególnymi potrzebami; 3) prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu dostosowania ich parametrów do przepisów odrębnych z zastrzeżeniem ust. 5. (§ 7 ust. 3 Uchwały).

Organ planistyczny błędnie ustalił stan faktyczny, przyjmując w planie miejscowym, że budynek przy ul. [...] w Krakowie jest istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż nie spełnia on definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, chociażby z powodu wcześniej wyodrębnionej liczby lokali mieszkalnych (większość wyodrębnionych lokali to lokale mieszkalne).

Jak twierdzi skarżąca, czego organ nie kwestionuje, na działce nr [...] znajduje się istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny (kamienica). Całością udziałów w nieruchomościach dysponują podmioty uprawnione do poszczególnych wyodrębnionych lokali. Są to udziały w nieruchomości wspólnej, na której położony jest budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym doszło do wyodrębnienia odrębnej własności lokali.

Nie ma żadnego uzasadnienia, a już na pewno urbanistycznego czy architektonicznego, które pozwalałoby dokonać takiej kwalifikacji budynku i ustalenia

takiego przeznaczenia terenu. Zresztą w samej jednostce redakcyjnej dotyczącej tego terenu plan miejscowy, w ustaleniach dotyczących ochrony obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków, wskazano że mamy tutaj do czynienia z kamienicą (wg słownika PWN kamienica to murowany dom mieszkalny o kilku piętrach i wielu mieszkaniach). Ustalenie przeznaczenia pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną istniejącą w bezpośredni i istotny sposób narusza prawo własności skarżącej poprzez brak możliwości wyodrębnienia w kamienicy kolejnego lokalu mieszkalnego.

Nie może stanowić uzasadnienia dla działań organu fakt, że część obiektów jednorodzinnych, niebędących projektowanym założeniem osiedla, została przekształcona w kierunku obiektów usługowych.

Jak słusznie zarzuca skarżąca – już sama nazwa terenu potwierdza niejako wadliwość rozwiązania, gdzie obok zabudowy usługowej docelowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna istniejąca. Rodzi się zatem pytanie, gdzie w tym terenie jest istniejąca zabudowa jednorodzinna?

Wskazać należy, że obszar oznaczony w planie symbolem U/MNi.4 obejmuje tylko dwie działki ewidencyjne, na których obok istniejącej kamienicy (w której wyodrębniono lokale mieszkalne) nie ma innych obiektów budowalnych, a już na pewno istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. , organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego i nie zachował zasady proporcjonalności, co szczegółowo zarzuca skarga. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...] i, zdaniem Sądu, dokonała tego w sposób arbitralny.

Sąd przy tym skazuje, że nie miał wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy fakt, iż w dniu 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję Nr AU-2/6730.2/391/2021 o ustaleniu warunków zabudowy, w której ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i zmiana konstrukcji dachu oraz zamiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, wraz z instalacją elektryczną, instalacją gazową, instalacją centralnego ogrzewania oraz instalacjami wodno-kanalizacyjnymi w budynku na działkach nr [...] (budynek w granicy), [...] obr. [...] przy ulicy na [...] w Krakowie".

Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowiska stron wyrażone w skardze i w odpowiedzi na skargę legły u podstaw orzeczenia jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł.